新时代人民代表大会制度完善的演进逻辑（下）

　　习近平总书记指出：“全面推进依法治国，必须从我国实际出发，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，既不能罔顾国情、超越阶段，也不能因循守旧、墨守成规。”^[1]人民代表大会制度作为推进全面依法治国的根本政治制度，其完善也必须立足当下，因应社会形态变迁。当下，中国正进入科技与经济高速发展的时代，科技发展使中国进入数字社会。科技发展下的信息化，经济发展下的市场化、全球化等共同塑造了社会的差异性与多元性，使中国社会呈现功能分化与利益多元化的特征。科技发展与经济发展也同时将科技风险与经济风险向社会引流，形成风险社会，全球化的浪潮更使中国社会不可避免地与世界共同承担现代风险。数字社会、风险社会、功能分化社会、利益多元化社会成为完善人民代表大会制度的基本社会背景。

　　在数字社会，人民代表大会制度的完善既需要适应数字社会的新变化，也需要应对数字社会带来的挑战。人民代表大会制度的完善应当借力数字技术，对人民代表大会制度进行数字赋能，助力人民代表大会制度功能的发挥。

　　第一，数字技术赋能人民代表大会制度的立法功能。借助大数据、人工智能等数字化手段赋能，有助于深入推进科学立法、民主立法。在数字化时代，民意会借助互联网进行表达，但这样的表达形式呈现碎片化特征，意见中心缺失，并存在“集体利己主义”替代“公共性诉求”的可能，传统的利益整合机制应对乏力。通过大数据分析，可以直观地反映地区经济社会发展中存在的问题，从而快速挖掘公众诉求与立法需求，大大提高了立法的及时性与针对性。过去立法需求的获取必须基于人民群众主动参与，然后由人大代表进行人工识别与整合，这一模式将因大数据分析模式得到优化，效率得到提高。 

　　第二，数字技术赋能人民代表大会制度的联系群众功能。互联网技术拓宽人大代表与人民群众之间的联系渠道，提高人大代表联系群众的效能。实地考察、走访群众、定点接待等传统人大代表联系群众的形式碍于时空限制，呈现耗时长、覆盖率低等不足之处，而互联网技术突破了时空限制，可以实现低成本、高覆盖率的双向突围，克服了人大代表联系人民群众时可能出现的调研时间短、异地调研便利性低等困难。例如，有的城市建立“网上+掌上”代表联络站，人民群众通过线上代表联络站向人大代表反映问题、提出建议，人大代表通过线上履职平台对人民群众反映的问题与建议及时查看与处理。数字技术使人大代表与人民群众之间联系的密切性与便利性得到双向提升。

　　第三，数字技术赋能人民代表大会制度的监督功能。传统的人大监督模式存在信息不对称、海量监督信息无法及时追踪与处理、监督者的主观偏好影响监督的客观性等缺陷。随着人工智能技术的应用，信息不对称随着公权力系统内部的数据流通与共享而消解，影响监督效果的数据鸿沟被逐步打破。借助高效的算法技术，能够追踪与处理海量的监督信息，实现动态监督、全程监督、精准监督。借助数字技术，监督过程的客观性将替代主观性，监督的刚性与权威性得以提升。数字赋能可以对体量庞大的规范性文件是否合宪、是否合法等问题，通过人工智能进行快速筛选，提高法律监督工作的效率。

　　应当注意的是，需要警惕数字化对人民代表大会制度民主价值的负面影响。大数据技术虽然能够提高立法以及公共决策的科学性与实效性，但公众在立法与决策中的话语权也可能被弱化，数字技术可能会隐匿真实的民意与诉求，对民主价值的实现产生负面影响。例如，算法可能存在暗含偏见甚至放大偏见的风险，偏见的存在会侵蚀一部分人的利益。

　　当前，市场化、信息化、全球化所引发的社会多元性与社会差异性，导致中国社会内部利益多元化，人民代表大会制度的完善需要应对利益多元化社会的挑战。

　　第一，应对社会多元性，需要进一步优化人大代表结构，使人民代表大会制度更加匹配社会利益多元化趋势。习近平总书记指出，要使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。^[2]人大代表应当反映及代表社会多元利益，才能使各级人大及其常委会成为同人民群众保持密切联系的代表机关。以“身份”为区分标准的传统代表结构，已经无法适应高度多元的社会形态。改革开放至今，我国社会内部已经形成差异鲜明的利益群体。而社会功能分化催生了多样的职业人格，出现以行业、产业、职业、部门为划分依据以及环保、消费者等代表不同群体的功能性组织。信息化更是扩大了社会多元性，互联网技术驱动个体的网络联结，在时空限制的突围与匿名技术的赋能后形成更多的利益群体且数量庞大。因此，进一步优化人大代表结构，使人大代表结构尽可能地涵盖不同利益群体，反映多元利益诉求，才能使社会系统中不同利益群体的诉求获得进入政治系统的平等机会，平衡利益多元化下社会系统的不平衡性。

　　第二，为应对社会差异性，维护公平正义将成为人民代表大会制度的工作重点。市场化带来社会收入差距的扩大，财富分配的差异性必然演变为个体应对社会风险能力的差异性，财富上的弱者在应对食品风险、疾病风险、环境风险等社会风险上具有明显弱势，由此产生风险分配的不正义性。同时，市场逻辑在民生领域的渗透，导致财富上的弱者在医疗、教育等民生领域处于资源分配的弱势地位。风险分配与资源分配的不正义性与社会主义国家追求公平正义的价值取向相悖。习近平总书记指出：“全面深化改革必须着眼于创造更加公平正义的社会环境，不断克服各种有违公平正义的现象，使改革发展成果更多更公平惠及全体人民。”^[3]“我国现阶段存在的有违公平正义的现象，许多是发展中的问题，是能够通过不断发展，通过制度安排、法律规范、政策支持加以解决的。”^[4]作为追求公平正义的社会主义国家，其制度建设与完善必须贯穿公平正义理念，维护社会公平正义是人民代表大会制度的重要任务，应当充分利用人民代表大会制度的显著优势解决社会公平问题。习近平总书记要求，“要通过人民代表大会制度，弘扬社会主义法治精神，依照人民代表大会及其常委会制定的法律法规来展开和推进国家各项事业和各项工作，保证人民平等参与、平等发展权利，维护社会公平正义。”^[5]例如，在人民代表大会制度的立法功能中贯穿公平正义理念，保障立法内容与立法过程的公正性，注重通过立法协调社会多元利益诉求，对社会资源与社会风险进行公正分配；加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，并注重向弱势群体倾斜，从而保障实质正义；在人民代表大会制度的监督功能中贯穿公平正义理念，以公平正义作为人大监督的基本标准，使公权力活动符合形式正义、实质正义、程序正义等正义标准。

　　社会分化还体现为社会系统内部的功能分化。社会系统从块状分化转向功能分化，根据功能差异衍生出诸多功能不同的社会子系统。人民代表大会制度的完善应当适应社会功能分化的趋势。

　　第一，为应对社会功能分化，专业化将成为人民代表大会制度建设的重点，应提高人民代表大会制度内部分工的合理性。习近平总书记指出，全面推进依法治国，首先要把专门队伍建设好，推进法治专门队伍革命化、正规化、专业化、职业化。^[6]强调专门队伍的建设，以及专门队伍的专业化、职业化正是适应社会功能分化所提出的制度建设要求。人民代表大会制度的立法功能、监督功能等应当向强调专业化的合理分工方向发展。

　　以人民代表大会的立法功能完善为例：

　　第一，加强人民代表大会专门委员会的建设，提高专门委员会的专业性，为人大提供法律规范审议工作的专业咨询与信息支持，进而提高立法的科学性。习近平总书记要求：“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构。”^[7]通过专门委员会的结构优化来提高专门委员会的专业性，推进人民代表大会的专业化发展。其二，加强人大代表参与立法的专业化建设。人大代表参与立法活动未进行专业区分。由于对某一行业或领域缺乏了解，导致人大代表在参与立法的过程中有时难以发表实质意见，参与立法的有效性降低，立法的科学性也无法得到有效保障。因此，人大代表参与立法活动可以适当强化专业分工。例如，有的地方建立人大代表分专业有重点参与立法制度，使人大代表能够结合自身专业优势（包括职业优势、行业优势）提出更具有专业性、针对性、更能够回应实际需求的立法建议。

　　第二，为应对功能分化社会，协同化也将成为人民代表大会制度完善的重点。在国家治理体系的网状结构之中，不同治理主体之间相互关联、相互作用。因此，人大系统功能的发挥有赖于国家治理体系中不同系统的相互配合。以人大系统与行政系统的相互配合为例。人大对政府工作进行监督并提出建议，只有得到政府部门的反馈与跟进才能使监督与建议落地，使人大系统的监督与治理功能得以真正发挥。因此，人民代表大会制度的完善离不开人大系统与行政系统的协同共建。人大系统与行政系统应形成“输出—回应”关系，即人大系统发现行政治理中的问题（包括人大代表主动发现或人民群众向人大代表反映的问题）并向行政系统输出，为行政系统中的公共决策以及一系列行政活动奠定信息基础。行政系统对问题进行解决，从而回应人民群众的多元利益诉求。例如，有的地方建立起“代表建议办理情况监督通报制度”，推进人大系统与行政系统的协同共建；从代表建议交办之日起，通过实地督查、会议督办、电话催办等多种形式全程跟踪代表建议的办理情况，实现从阶段性督办向全程督办、常态化督办转型。同时，人大系统与行政系统的协同共建，还需要考虑人大系统如何通过组织结构的调适以配合条块分割的复杂政府治理体系。

　　习近平总书记指出：“我们必须把防风险摆在突出位置。”^[8]就我国宪法文本分析，人大作为国家权力机关，承担着宪法上国家的风险预防义务。宪法第三十三条规定：“国家尊重和保障人权。”这意味着国家有义务保护基本权利主体免于陷入风险。因此，人民代表大会制度的完善需要应对风险社会的挑战。

　　风险社会将重塑人民代表大会制度各功能的重点。以人民代表大会制度的立法功能为例，社会风险对人民代表大会制度立法功能的影响路径表现为：社会风险影响人民代表大会制度运作的目的→基本目的调适影响人民代表大会制度各功能的重点→催生人民代表大会制度立法功能的风险预防面向→影响经由人民代表大会制度而形成的中国特色社会主义法治体系。因此，需要通过前瞻性立法与灵活性立法应对风险社会的挑战，减少由立法漏洞导致的国家风险应对能力不足。同时，风险预防任务形成了人民代表大会制度监督功能的风险预防面向。传统的人大监督具有末端监督的特征，难以达到风险预防的效果，风险预防任务使人民代表大会制度的监督功能从事后监督转为兼顾事前、事中监督的全过程监督，强调过程管控，而非简单的危险消除；对国家机关的监督重点也会随之转变与增加，如监督公权力部门是否建设相关机制以有效应对风险。

　　此外，人民代表大会制度的完善还需要防范风险对人大系统本身的影响。一方面，要防范来自人大系统外部的风险对人大产生不利影响，尤其是国家治理体系中不同制度系统之间可能出现的矛盾与冲突。中国共产党的领导是制度完善中不可动摇的主轴，在各种改革权衡和重大风险控制中具有不可动摇的领导地位，人民代表大会制度的完善必须坚持党的领导。唯有坚持党总揽全局、协调各方的领导地位，才能为人民代表大会制度的完善谋划方向、统筹资源，确保人大在国家治理体系中的准确定位，协同其他国家治理主体共同推进国家治理现代化。另一方面，要防范来自人大系统的内部风险对人大系统的不利影响。需要防止公权力本身成为风险源，预防人大系统内部可能出现的权力腐败、官僚主义、形式主义、权力滥用等风险的产生。习近平总书记指出：“人民是无所不在的监督力量。”^[9]宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”人民拥有监督自己所选的人大代表的权利，进而实现对人大系统的腐败风险、权力滥用风险等内部风险的监督。因此，人民代表大会的完善需要重视人民监督机制建设，按照习近平总书记的要求，“要拓宽人民监督权力的渠道，公民对于任何国家机关和国家工作人员有提出批评和建议的权利，对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”^[10]例如，有的地方建立的“人大代表履职情况述职制度”便是人民监督机制的创新实践，让所有人大代表在任期内向选民述职并接受评议，拓宽了人民监督的渠道以及便利性。还有的地方通过完善人大信息公开，包括人大代表履职信息、人大代表提交的议案及建议信息等，为人民监督权的行使奠定信息基础。

　　（作者：武汉大学宪法与法治国家研究中心主任，教育部“长江学者奖励计划”特聘教授 秦前红；武汉大学宪法与法治国家研究中心研究员 张演锋）

 

　　[1] 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，载《求是》2015年第1期。

　　[2] 习近平：《决胜全面建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017年第21期。

　　[3] 习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《求是》2014年第1期。

　　[4] 习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《求是》2014年第1期。

　　[5] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求是》2019年第18期。

　　[6] 习近平：《坚定不移走中国特色社会主义法治道路  为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，载《求是》2021年第5期。

　　[7] 习近平：《决胜全面建成小康社会  夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》，载《求是》2017年第21期。

　　[8] 习近平：《十八大以来重要文献选编（中），中央文献出版社2016年版，第833页。

　　[9] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求是》2019年第18期。

　　[10] 习近平：《在庆祝全国人民代表大会成立六十周年大会上的讲话》，载《求是》2019年第18期。