论人民代表大会制度的优势及其治理效能的转化与提升

　　近代以来，中国人民面临的一个历史性课题就是在中国建立什么样的政治制度，才能实现人民幸福、民族独立和国家富强。经过长期艰辛的探索，党带领人民建立了人民代表大会制度这样一种新型制度。习近平总书记指出：“人民代表大会制度是符合我国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度，是我们党领导人民在人类政治制度史上的伟大创造，是在我国政治发展史乃至世界政治发展史上具有重大意义的全新政治制度。”¹这一论断充分表明：人民代表大会制度的建立对中国乃至世界都具有十分重要的意义。作为支撑我国国家治理体系和治理能力现代化的根本政治制度，人民代表大会制度具有一系列显著优势，为党有效领导和组织整个国家政权机关提供了重要制度依托，为人民依法有序地参与管理国家和社会事务，实现全过程人民民主提供了重要制度载体，为党领导人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹提供了重要制度保障。党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，强调新时代健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治，第一项任务就是“坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度”。习近平总书记在中央人大工作会议上指出：“坚持和完善人民代表大会制度，是全党全社会共同责任”。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，必须不断坚持和完善人民代表大会制度，为人类政治文明进步作出充满中国智慧的贡献。

　　一、人民代表大会制度在国家治理体系中的角色定位

　　我国国家治理体系是党领导下管理国家的制度体系，它是由政治、经济、文化、社会、生态文明以及党的建设等诸多领域的制度体系所构成的。其中，人民代表大会制度作为根本政治制度，是整个制度体系中的重要组成部分，具有其他制度不可代替的作用。习近平总书记将人民代表大会制度的作用概括为三个“有效保证”，即“有效保证国家沿着社会主义道路前进”、“有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周率”、“有效保证国家政治生活既充满活力又安定有序”²。在实践中，人民代表大会制度的地位和作用主要是通过各级国家机关行使法定职权得到体现和实现，在推进国家治理现代化中扮演重要角色。人民代表大会制度在国家治理中的角色定位集中体现在两个层面：

　　（一）支撑

　　“支撑”是指能够抵抗压力而不倒塌或者说支持局面而不崩溃。我国国家制度和国家治理体系之所以能够屹立不倒，关键在于获得了一系列制度体系的支撑，包括党的领导制度、人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度等等。其中，人民代表大会制度作为我国的根本政治制度，为中国国家制度和国家治理体系的建立与运行提供了有力支撑。

　　第一，人民代表大会制度为中国共产党有效领导国家治理提供支撑。历经28年艰苦斗争，中国共产党领导人民于1949年建立了全国性政权，开启了国家治理的崭新实践。对于刚刚执掌全国政权的中国共产党而言，首先面临的问题便是“国家政权应该怎样组织？国家应该怎样治理？这是一个关系国家前途、人民命运的根本性问题”³。简而言之，就是怎样使武装斗争建立起来的革命政权具有合法性和正当性。对此，毛泽东在1940年就提出：“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。”⁴1949年9月，中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》，确立人民代表大会制度。1953年1月，中央人民政府委员会决定进行普选，召开由人民普选产生的地方各级人民代表大会，并在此基础上召开全国人民代表大会。1954年9月，一届全国人大一次会议顺利举行。这次会议通过了新中国第一部宪法，将中国共产党推荐的人选依法选举为国家政权机关的领导人员，这标志着中国共产党的领导和执政地位获得了人民的同意和授权而具有充分的民意基础。2018年通过的宪法修正案，把“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”正式载入宪法第一条，使党的领导在国家宪法层面得到进一步支撑。                      

　　第二，人民代表大会制度为中国国家制度和国家治理体系的正常运转提供支撑。新中国成立之初，人民代表大会制度就被定位为根本政治制度。对“根本政治制度”，董必武作过专门阐释：“我们国家有很多制度，……但这些制度都只能表示我们政治生活的一面，只有人民代表会议或人民代表大会制度才能代表我们政治生活的全面，才能表示我们政治力量的源泉”；同时，“人民代表会议或人民代表大会一经宣告成立，它就可以相应地制订各种制度和法律，而其他任何制度都则必须经过人民代表会议或人民代表大会批准，或由它所授权的机关批准，才能生效。”⁵也就是说，作为中国国家制度的其他政治制度，比如行政制度、监察制度、审判制度、检察制度等，它们都是人民代表大会制度所生成和创制的，是根据人民代表大会制度的原理组织起来的。没有各级人民代表大会的授权，其他国家机关所行使的权力就缺乏合法性。缺少人民代表大会制度的支撑，整个国家制度和国家治理体系将无法正常运转。

　　（二）联结

　　中国国家治理治体系是党领导下管理国家的制度体系，表现为一个中心、多个主体共同合作的治理结构。其中，中国共产党在整个国家治理体系中居于中心地位，起着领导核心作用，其他国家治理主体，包括国家机关、社会组织、人民群众等在党的领导下有序参与国家治理。人民代表大会制度使作为核心的中国共产党与其他国家治理主体有机地联结在一起，并形成国家治理合力。

　　第一，人民代表大会制度为中国共产党有效联系其它国家政权机关提供制度载体和渠道。现代政治是政党政治，政党主导着整个国家的政治运作过程。与西方国家的政党是基于议会选举而产生的选举型政党不同，中国共产党是基于动员群众、凝聚社会力量而产生的革命党，在夺取全国政权后成为执政党，她在领导中国革命和建设国家的过程又成为整个国家和社会的领导核心，并且肩负着实现中华民族伟大复兴的历史使命和责任。所以，中国共产党集领导党与执政党于一身。作为领导党，中国共产党是当代中国最高的政治领导力量，它对国家和社会的领导主要通过国家政权机关得以实现，人大通过法律或作出决定，使党的主张和意图转化为国家意志。作为执政党，中国共产党执掌着整个国家政权，包括纵向层面的中央和地方的权力，以及横向层面的立法、行政、监察、司法等领域的权力。人民代表大会制度是我国的政权组织形式，它为中国共产党民主执政——意味着获得了人民授权而具有正当性——提供了载体，科学执政——意味着善于运用人民代表大会制度实施对国家和社会的领导——提供了依托；以及依法执政——意味着依照宪法和法律从事管理活动——提供了依据，因而人民代表大会制度是执政党联系国家政权最主要的制度渠道。

　　第二，人民代表大会制度为国家（政府）紧密联系社会（人民）提供制度平台和桥梁。习近平总书记指出：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于深深植根于人民之中。一切国家机关和国家工作人员必须牢固树立人民公仆意识，把人民放在心中最高位置，保持同人民的密切联系，倾听人民意见和建议，接受人民监督，努力为人民服务。”现代国家制度是人民的创造物，人民是国家制度的主体力量，代表和反映人民的意志是现代国家制度设计与安排的逻辑起点。为保证现代国家掌握在人民自己手中，人民需要自己掌握并行使国家权力。但是，受到国家规模和劳动分工因素的影响，人民并不能亲自行使全部国家权力，而是将手中的权力通过一定的程序授予少数人组成权力机关，由后者代表人民行使。我国各级人大就是这个权力机关。各级人大经由人民选举产生之后，再依法选举产生其他国家机关，并将行政权、监察权、审判权、检察权等权力委托给它们行使。作为委托人，各级人大代表人民监督其他国家机关，保证其权力为民所用，体现权力的“人民性”。作为受托人，则要收集和反映人民的意见和要求，代表人民的利益和意志，保障人民当家作主。

　　二、人民代表大会制度在国家治理中的显著优势及其体现

　　习近平总书记在党的十九届四中全会上强调指出：“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争”⁶，并在2021年中央人大工作会议上再次强调：“制度竞争是综合国力竞争的重要方面，制度优势是一个国家赢得战略主动的重要优势。……制度稳则国家稳，制度强则国家强”⁷。近百年来,特别是新中国成立以来,我们党带领人民能够取得令世人瞩目的“两个奇迹”，究其原因，在于我们党建立了一套行之有效的国家制度和国家治理体系。作为国家制度的基石，人民代表大会制度相较于美西方的国家制度，它的设计与安排具有一系列显著的制度优势，这为其治理效能的发挥输送了源源不断的动力和资源。

　　（一）在国家治理过程方面，人民代表大会制度实现了民主与集中的统一

　　现代国家治理是民主治理，主要表现为两个方面：即国家治理的理念要坚持以人民为中心，贯彻人民民主的原则和精神，以实现人民的意志和要求为治理目标；国家治理的全过程要坚持人民主体地位，紧紧依靠人民开展治理活动，让人民拥有依法有序地参与国家治理活动的渠道，保证人民当家作主权利的实现。但是，民主只是国家治理的一个面向。由于公民个人的意见和建议是分散的、自发的，这就要求进行归纳、整理和分析，实际上就是集中。各级人大代表便肩负着吸纳和汇集的重任，在此基础上提炼出具有普遍性的共同意志，再经由人大依法有序地进入到党和国家的决策和工作之中。同时，作为一个发展中国家，国家治理现代化是一项艰巨的任务，也要求集中各方面的力量和资源，做到统一行动、集中力量办大事。没有集中统一领导，国家治理就容易陷入群龙无首、一盘散沙的局面。所以，推进国家治理活动，民主和集中相辅相成，缺一不可。我们既不能一味地强调国家治理的民主性而忽视国家治理的集中性，同时也不能只强调国家治理的集中性而不注重国家治理的民主性。

　　我国人民代表大会制度的组织原则——民主集中制有效地把国家治理的民主性与集中性融为一体。毛泽东同志对此作了深刻阐述，即“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”⁸具体而言，在国家治理的民主性方面，人大本身就是一个民主的政治制度，体现了民主的理念，即人大是体现民主的地方，是让大家讲话的地方。从人民代表大会制度的设计理念来看，它从三个层面体现了国家治理的民主性：各级人大代表都是经由人民选举产生，体现了主权在民的民主价值；各级人大在审议、决定问题时，坚持集体讨论、集体决定原则，体现了少数服从多数的民主原则；各级人大选举产生其他国家机关，对人大负责，受人大监督，体现了“授权——问责”的民主原理。在国家治理的集中性方面，各级人大代表作为人民与国家之间的桥梁，承担起对人民的意见进行汇集的职责，通过发扬民主，进行广泛讨论，达到正确的集中。即便存在极少数的不同意见，最后依照少数服从多数的原则进行表决，避免议而不决的问题。而且，由于我国实行一院制的组织体系，各级人大作为国家权力机关，享有广泛的权力。在国家权力机关表决通过和作出决议之后，其他国家机关可以广泛动员各方面的力量和资源，立即执行，避免了决而不行的治理乱象，提升国家治理的有效性。 

　　（二）在国家治理结构方面，人民代表大会制度实现了合作与监督的统一

　　现代国家治理面临的形势复杂多变，单一的治理主体无法独自应付，因此，现代国家治理不再是政府唱“独角戏”，而是以分工原则为基础、多个主体共同参与其中。有分工，自然就需要合作和监督。国家治理的合作属性，就是要求国家治理主体要树立合作的理念和精神，建立稳定和持续的合作关系，形成治理合力，以此实现国家治理的目标和任务。同时，国家治理本质上是运用国家权力治理国家和社会公共事务、实现公共利益的过程，这就要求对国家治理持续进行全过程监督。没有监督的国家治理，易于运转失灵、失序，所以监督是国家治理的重要环节。国家治理的监督属性，不仅表现为对国家治理主体是否严格履行其在国家治理中的职责进行监督，还表现为对国家治理主体是否遵循了法律规定和程序开展治理活动进行监督。从中国国家治理的实践来看，“中国之治”之所以如此成功，关键在于人民代表大会与其他国家机关之间形成了一种紧密的合作关系以及有效的监督关系，这不仅促进了国家治理主体之间的高效运转，而且防止了国家治理主体的“缺位”和“越位”。西方国家的治理乱象，主要源于过分强调西方国家议会的监督而忽视了同其他国家机关的合作，造成各治理主体之间相互掣肘。

　　我国人民代表大会制度的制度设计与安排，实现了国家治理的合作和监督的统一，保证了国家治理活动有序高效的开展。

　　第一，人民代表大会制度蕴含了国家治理的横向合作与纵向合作。横向合作主要是各级人大与其他国家机关之间的合作。在我国，各级人大与本级其他国家机关不是对立冲突的关系，它们是在党的领导下履行不同的职责，相互之间分工合作，各司其职，具有共同的目标和任务。各级人大在履行监督职责的过程中，同其他国家机关建立了密切的合作关系，保证了国家治理体系的协调高效运转。因此，人大监督既不是“唱对台戏”和相互掣肘，也不是不问是非的“橡皮图章”，它将支持寓于监督之中，通过监督推动其他国家机关改进工作。而在实行三权分立与制衡的西方资本主义国家，议会是各党派争权夺利的场所，因此，它对行政机关的监督是为了监督而监督，旨在实现党派的特殊利益。纵向合作主要是中央与地方之间的合作。我国是统一的多民族的单一制国家，依托于人民代表大会制度这个国家政权组织形式，我国各级地方政权在中央政权的统一领导下行使职权，两者之间合理地划分权限，实现了两者之间的合作与沟通，有效发挥了中央和地方的两个积极性。

　　第二，人民代表大会制度实现了国家治理的横向监督和纵向监督的统一。习近平总书记指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”⁹横向监督主要表现为各级人大对本级人大常委会和本级其他国家机关的监督。具体而言，是对本级“一府一委两院”是否严格依法行使职权和正确执行国家的法律法规进行监督；对人大及其常委会选举或任命的本级国家机关工作人员进行监督。不同于国家治理中的其他监督形式，人大监督是一种单向度而不是双向式的监督，即各级人大有权监督本级“一府一委两院”，但后者不能对前者进行监督。纵向监督主要表现为全国人大对地方人大的法律监督，上级人大对下级人大制定的法规和规范性文件进行备案审查，撤销其不符合法律规定的地方性法规和决议。

　　（三）在国家治理程序方面，人民代表大会制度实现了合法与合理的统一

　　现代国家治理要求做到合法治理，国家治理主体实施的治理活动和行为要符合法律制度和程序。具体而言，中国共产党是国家治理的最重要主体，处于核心地位，通过国家政权机关依法治理国家和社会；各级国家机关作为重要的国家治理主体，经由民主程序产生，获得人民的同意和授权，依法履行职责；社会组织、人民群众作为国家治理主体，同样要依法有序参与国家治理活动，依法表达自己的利益诉求。同时，国家治理仅仅是“合法的”还远远不够，它还必须是“合理的”，这样的国家治理才既有力度又有“温度”。合理的国家治理，就是指国家治理要合乎情理或者道理，符合客观的规律和要求。这是国家治理需要解决的一个重要问题，因为国家治理活动产生的问题很多是解决方式的合理性问题，并不属于政治合法性问题。合理的国家治理包括：挑选值得人民信任且负责任的治理者，保证权力为民所用；具有公平性，能够认真对待政治共同体中的每一位成员的意见和建议，无论是强大的或弱小的，都应受到尊重，都可以发表意见，并且违反国家治理规则的时候要受到一样的惩罚；能够体现差异性，既坚持普遍性和维护一致性，也尊重多样性和照顾特殊性，避免治理过程中的“一刀切”；体现公开性，按照社会普遍认可的价值理念和原则进行治理，确保整个国家治理过程处于人民的监督之中。

　　人民代表大会制度的制度设计，实现了国家治理的合法与合理的统一，进而提升了国家治理的有效性。

　　第一，人大作为国家治理的重要主体，最大特点是工作程序性极强，无论是制定法律，还是实施监督，都要求严格按照法律程序办事。¹⁰因此，它在夯实和巩固国家治理的合法性方面发挥着独特作用。具体而言，人民作为一切权力的所有者，通过选举将手中的权力委托给各级人大；各级人大再将行政权、监察权、审判权、检察权等授予由它选举产生的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关等其它国家机关行使，对它们进行监督。由人大所产生其他国家机关，其权力本质上来源并属于人民，同样具有合法性。同时，各级人大通过制定法律或作出决定决议，以及采取听取和审议各项报告、开展执法检查等监督方式，为国家治理活动的开展提供法律依据和保障。

　　第二，各级人大依法行使人事任免权，使党组织推荐的人选经由法定程序成为国家政权机关的领导人员，为国家治理体系输送了合格的治理者。根据地方组织法的规定，地方人大选举产生地方国家机关领导人员时，实行差额选举制，这有助于保证那些受到信任又合格的治理者能够脱颖而出。在代表制度方面，代表法规定人大代表的构成“应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例”、“人口特少的民族，至少应有代表一人”；在立法体制方面，立法法规定设区的市的人大及其常委会根据本市的具体情况和实际需要，“可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规”；在组织制度方面，实行列席、旁听制度。依托于一系列的具体制度设计，人民代表大会制度保证国家治理的公平性、差异性和公开性。 

　　三、推动人民代表大会制度的制度优势更好转化为治理效能的若干思考

　　习近平总书记指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是国家治理体系的重要组成部分。要坚持和完善人民当家作主制度体系，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，更好把制度优势转化为治理效能。”¹¹经过60多年的发展和完善，人民代表大会制度已经日趋成熟和定型，其作为根本政治制度的宪法定位得到了广泛认同，所具有的制度优势在国家治理活动中也得到了充分展现，是党带领人民创造经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹的重要原因，因而被誉为“中国之制”的伟大创造和“中国之治”的制度密码。同时，我们认识到，人大制度的制度优势转化尚未完全到位，其治理效能在有些方面的发挥距离人们的期望还有一定的差距，这就要求我们必须继续坚持和完善人民代表大会制度，不断推动人民代表大会制度的制度优势更好转化为治理效能。

　　（一）在新的历史条件完善执政党领导人大工作的制度

　　党的领导制度是我国的根本领导制度，在整个国家制度和国家治理体系中处于统领地位，直接影响其他制度体系功能和作用的发挥。实践证明，没有党的全面、绝对的领导，要把人民代表大会制度的优势转化为治理效能就无从谈起。

　　第一，各级人大应始终坚持党的领导，及时主动向同级地方党委请示报告本级人大及其常委会的重要问题和重要事项，积极争取同级地方党委对人大工作的重视和支持，保证人大工作在党的统一领导下开展。各级人大必须紧紧“围绕党中央确定的重大战略、重大部署、目标任务、重点工作谋划推进工作，切实做到党和国家工作重心在哪里，人大工作就跟进到哪里，力量就汇聚到哪里，作用就发挥发到哪里。”¹²

　　第二，各级党委要把人大工作摆在重要位置，定期听取人大常委会党组工作汇报，研究解决人大工作中的重大问题。要善于通过人大中的党组织来实施领导，充分发挥党员代表的作用以保证党的主张和意图得到落实。“在关系到党和国家全局利益的特别重大的问题上，党组织有责任要求人大代表中的党员，维护党的决议，贯彻党的主张。党员也有义务这样做。”同时，要支持人大及其常委会依法行使职权、开展工作，指导和督促“一府一委两院”自觉接受人大监督。

　　（二）进一步理顺人大同其他国家机关的关系

　　人民代表大会制度的优势要充分转化为治理效能，有赖于人大与其他国家机关之间的相互支持和配合。

　　第一，各级人大要敢于、勇于和善于运用监督权，督促其他国家机关依法履行作为国家治理主体的法定职责，保证国家治理体系的协调高效运转。各级人大享有宪法和法律赋予的一系列职权，其中最能体现人大及其常委会作为国家权力机关属性之一的就是监督权。人大能否充分履行监督职能，不仅直接影响人民代表大会制度优势和作用的发挥，更关系到整个国家治理体系的正常运转。为充分发挥人大监督作用，增强人大监督实效性，应当适时启动现行监督法的修订工作；完善宪法法律监督机制，加强备案审查制度和能力建设，对所有违宪违法的规范性文件要依法撤销和纠正，切实维护宪法权威。

　　第二，各级人大在行使监督职能时，应当准确把握与其他国家机关的关系，即相互之间不是对立的关系，只是分工和职责的不同。应当尊重其他国家治理主体依法履行职责，不能代替和干涉其他国家机关行使职权；及时主动同人大的监督对象——即作为被监督者的其他国家机关进行联系和沟通，在行使监督权之前开展协商，使其他国家机关主动改进其自身的相关工作，确保人民授予的权力正确行使以及人民的合法权益得到维护。

　　（三）进一步加强人大自身建设

　　人民代表大会制度是由一系列具体制度及运行机制所构成的，它们既是人民代表大会制度优势的集中体现，也是其制度优势转化为治理效能的重要依托。我国的国家制度是优越的，但是它的优越性不会自发地实现，而是要通过制定具体的制度、具体的办法和艰苦的工作，逐步实现和发挥出来。¹³因此，健全人大的各项具体制度及其运行机制，不仅是发挥“四个机关”职能作用的基本要求，也是充分发挥人民代表大会制度的治理效能的客观要求。要根据实践的发展，不断完善人大组织、选举、代表、议事等各项制度，优化人大及其常委会行使各项职权的程序，保证人大代表及人大常委会组成人员依法行使各项权利，使人民代表大会制度的显著优势得到更好体现，使人民代表大会制度的独特功效得到充分发挥。

　　（作者：中国人民大学马克思主义学院副教授、政治学博士 黄小钫）