全球视野下的人大智库建设

    党的十八届三中全会提出，“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”。2015年初，中办、国办联合印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，规划了新型智库建设的战略构想，并要求到2020年，“重点建设一批具有较大影响力和国际知名度的高端智库”。张德江委员长在中国人大制度理论研究会成立大会上，对人大智库建设寄予殷切期望，要求“在加强理论研究的基础上提升决策咨询能力和水平，努力按照中国特色新型智库的方向发展，成为人大工作的智囊团，为坚持和完善人民代表大会制度、推动人民代表大会制度与时俱进、做好新形势下人大工作提供决策咨询和智力支撑”。以研究会为主要载体的各类人大智库，如何发挥自身优势，遵循智库建设的普遍规律，大力提升研究能力和咨询水平，更好地服务公共决策，引导社会舆论，是摆在我们面前的一个重要课题。

    作为启蒙众智、辅助决策、指导管理、影响社会的思想库、智囊团，现代智库自诞生之初，就建立在开放、专业、客观的基础之上。因此，建设中国特色新型智库，特别是高水平的人大智库，需要我们自觉地放眼看世界，充分了解世界主要发达国家及新兴经济体国家智库发展概况、运行机制和管理方式，借鉴国外优秀智库建设的有益经验，努力在更高起点上打造符合中国国情、契合决策需要、具有世界眼光的人大智库。

     一、世界智库发展的主要特征和趋势

    作为决策的重要辅助力量，智库在东西方都有着漫长的历史，如我国古代统治者的“食客”、“军师”、“师爷”、“幕僚”等，西方国家如亚历山大身边的著名学者亚里士多德等谋士、咨询人员，可以称得上是最初形态的智库。但现代意义上的智库真正发展于二战以后的西方国家，特别是20世纪70年代之后，新科技革命和新技术的广泛运用，使智库发展具备了应用现代方法、技术从事专业研究的更大可能。近二十年间，世界各国智库发展如雨后春笋，智库研究成果在政府决策中的作用越来越突出，规范智库运行的法律制度日益完善，智库运作趋于制度化、规范化。现代智库逐渐成为国家软实力的重要组成部分，甚至被誉为继立法、司法、政府、新闻之后的“第五种权力”，在国家治理、企业发展、舆论引导中发挥着举足轻重的作用。美国的传统基金会、美国企业研究所、威尔逊研究中心、卡特中心、尼克松中心，英国的政策研究中心、亚当·斯密研究所、公共政策研究所和德国的经济研究所、日本的综合研究开发机构（简称NIRA）等知名智库，都成立于这一时期。20世纪90年代到目前，西方国家智库进入改革创新、力求实现新的突破的阶段，全球化发展态势越来越突出，像美国布鲁金斯学会、卡耐基国际和平基金会等智库，在北京设立办公室，强化对中国的本土化研究，试图影响中国公众和决策层。同时，专业化竞争越来越激烈，知名智库更加专注于自己的研究方向，如美国兰德公司对军事发展和国防发展战略、外交关系委员会对国际战略和外交政策、胡佛研究所对美俄关系和前苏联东欧问题，法国的国际关系研究所对欧洲发展和欧盟成员关系，英国的亚当·斯密研究所对市场经济等，都树立了本领域内最具专业性、权威性智库的公共形象。

    与西方发达国家智库发展相比，我国现代智库建设起步较晚，大致经历了三个阶段。第一阶段是新中国成立至改革开放前，智库以政策研究机构为主体，按照前苏联的模式建立，独立性相对较弱，大多从事政策解释性研究。第二阶段是改革开放到20世纪80年代末，这一时期，中国智库在相对宽松的政治环境下逐步发展，事业单位型智库迅速发展，成为政府决策的重要咨询力量。第三阶段是20世纪90年代初到现在，智库在研究领域上呈现多元化格局，民间智库开始兴起。据美国宾西法尼亚大学的《2012年全球智库报告》称，中国在全球智库分布中位居第二，有429个智库；而第一名的美国有1823个智库，是中国的四倍。在全球前50个顶级智库中，中国只有三家。在最具创新性政策建议、最佳利用互联网和社会媒体、最佳利用多媒体技术、最佳对外关系与公众参与等项目的全球排名中，没有中国智库。由于统计口径的区别，报告的相关数据可能与我国的现实情况有一定出入，但可以帮助我们更清醒的认识中国智库建设的时代方位。

    中外智库虽然从组织形态、运行机制、经费保障、发展路径上存在巨大差别，但也有着许多带共性的基本特征及发展趋势。一是功能专业化、综合化。高端智库普遍存在专业分工越来越细和综合性功能越来越强的现象，大而强成为一流智库的共同特点。二是研究实用化、规模化。智库研究的实用、实效性要求推动智库的规模化发展，规模大、竞争力强的智库又不断提出有效果、有影响的研究成果，形成了一种良性互动的成长模式。三是类型多样化、多元化。政府主导型、大学附属型、民间独立型和其他学术型、半学术型等智库都得到了较好的发展，均产生了有代表性的顶级智库。四是视野国际化、超前化。站在国际社会发展平台上、经济全球化进程中和国际经济、政治、文化斗争形势下为各国政府、经济组织提出研究报告、咨询建议以及预测分析的成果，已经成为各国智库研究的共同特点。五是管理科学化、法制化。各国都高度重视智库管理模式和机制的规范化、法治化建设，对研究人才的培养、认证、管理越来越严格、规范。六是立场客观性、中立性。即便是维护某些特定的关系方，智库也会从专业而非政治、政策意义上进行论证，普遍比较注意意见、建议的中立性、客观性。

    二、人大智库面临的机遇和挑战

    作为中国智库重要组成部分的人大智库，在长期的发展中形成自己鲜明的特点，为人大工作创新和人大制度与时俱进提供了良好的智力支持和决策参考。虽然目前没有相关研究数据，准确统计全国共有多少家人大智库，也没有相应的政策或技术规范来确定什么样的研究机构、学术团体可称为人大智库，但以人大常委会研究室、人大制度研究会、人大刊物为主体的体制内参谋服务机构，在省、市两级已相当普遍，这也是未来人大智库建设和发展的主力军。它们将与部分高校设置的人大制度研究平台共同承担起人大智库的时代责任，为人民代表大会制度的不断完善发展，民主法治建设的不断创新进步，发挥好咨询、建议、参谋和评估的独特作用。

    党的十八届四中全会提出，“依法建立健全专门委员会、工作委员会立法专家顾问制度”，“探索委托第三方起草法律法规草案”，“探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制”，为人大智库拓展了广阔的生存空间。特别是随着中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》的颁布实施，立法法、代表法、地方组织法和选举法的修订，人大工作和建设进入了一个新的阶段。在新形势下，推进人大制度与时俱进和人大工作创新发展，各级人大及其常委会迫切需要高水平的人大智库及时、有效地提供技术支持和决策帮助。

    与面临的形势和任务相比，当前人大智库建设明显存在形式不适应、能力不匹配的问题。一是功能定位模糊，作用发挥不够。智库的主要功能有分析解构问题，作出科学预测；提供稳妥议案，辅助政府决策；提供政策舆论思想，引导社会思潮；储备人才资源，担当政学界“旋转门”等。但综观各地人大智库，基本都围绕着机关工作转，调查研究、参谋辅政、培养人才的作用发挥得不大好，常委会研究室大多是领导文稿的起草班子，各类研究会基本没有研究活动，人大刊物少有深度研究。二是独立性不强，开放度不高。人大智库大多是体制内的一个部门，其独立性主要体现在研究活动的自主性和思想产品的客观性、科学性上。但当前的人大智库，基本上都是做解释性、宣传性研究，少有开展前瞻性、对策性研究，对现实问题和舆论热点的回应不及时，思想产品的公信力、影响力有待提高。同时，人大智库与其他智库的交流、合作较少，大多是关门搞研究，工作的封闭性比较强。三是体制机制不活，研究人才缺乏。作为体制内智库，受用人制度的限制，以及智力引进意识不强，人大智库难以吸引、留住一流研究人才，基本都是人大干部或少数人大代表进行业余研究，个体素质差异较大，研究的专业性不够。四是体系建设滞后，持续发展能力较弱。人大智库仍处于有组织、无体系的阶段，特别是各地建立的人大制度研究会，形式五花八门、管理各行其是，缺乏现代智库应有的管理、保障体系，情报收集、项目筛选、量化调查、成果转化等基础工作普遍不强不实，难以持续推出有影响力的思想产品。五是成果转化平台较少，智库产业化运行尚未破局。智库的社会影响力在很大程度上取决于其宣传网络是否足够强大和通畅，取决于政府等国家机关对其思想产品的采用程度，但由于人大智库的内部化、部门化，其思想产品的社会能见度很低，转化为公共决策的情况很少被公众知晓、关注，很难像西方发达国家的智库或清华大学国情研究院、北京大学国家发展研究院、零点调查公司、安邦咨询公司等国内知名智库一样，实现良性的产业化发展。

    三、加强人大智库建设的路径设想

    深刻领会加强中国特色新型智库建设的战略部署，借鉴西方智库发展的成功经验，注重发挥体制内智库信息获取及时、服务决策便捷的优势，全面提升人大智库的研究能力与水平，是今后一段时期人大智库建设的重要内容。各级人大应进一步提高认识、加强协作，加快推进人大智库转型升级，努力打造适合中国国情、契合人大实际的新型人大智库，为人大工作创新发展提供有力支持。

    （一）加强组织领导，整体推进人大智库建设。各级人大及其常委会要认真贯彻张德江委员长关于加强人大智库建设的要求，在现有基础上，进一步抓好人大制度理论研究会建设，积极参加研究会牵头组织的重大活动，真正把这个平台和载体用好、用活，“通过它来组织、协调、整合人大制度理论研究力量，有计划、有重点地开展理论研究、工作研究和成果交流，推动人大制度理论研究工作全面持续深入展开。”中国人大制度理论研究会要立足于打造国内一流智库、国际知名智库的目标，全面加强基础工作，积极开展研究活动，及时推介研究成果，进一步加强对地方人大智库建设的研究和指导。各级人大研究室要加强工作联系和交流，整合研究资源和力量，联合开展课题攻关，共同推进人大智库建设。

    （二）完善人大工作机制，发挥人大智库职能作用。作为对智库研究成果的最终消费者，人大及其常委会要进一步改进工作机制，深入贯彻中央全面深化改革、全面依法治国的战略决策，认真贯彻全面加强人大工作和建设的决策，积极推进人大立法、监督、重大事项决定、选举任免、代表工作的透明化、科学化，把决策咨询、实效评价、风险评估纳入人大工作的整体环节，发挥好人大智库辅助决策、参谋建议、客观分析的职能作用。各级人大及其常委会要注重依托人大智库这个平台，统筹推进立法专家库、专门委员会专家顾问团、人大代表履职顾问等工作，积极吸纳优质智力资源，提高人大工作的专业化水平。对人大工作和建设中的重大问题，可采取课题委托、专家咨询、成果评估等方式，吸收人大智库参与调研、提供咨询，把“谋”与“断”更有效地协调起来。

    （三）健全智库管理体制，着力打造人大智库品牌。全国人大要加强对人大智库发展规划、政策法规、统筹协调等方面的宏观指导，把智库交流纳入中外议会交流的整体框架，积极探索既能把握正确方向、又有利于激发智库活力的管理体制，努力提高人大智库在全社会乃至全世界同行业中的能见度、影响力。以各级人大机关信息化建设为契机，加强人大智库网络建设，加强人大智库的传播能力和话语体系建设，探索建立全国性的人大智库联盟，制定行业技术规范和成果评价制度，开展合作项目研究，提高人大智库的整体认同度。

    （四）深化研究能力建设，不断提高人大智库质量。智库存在的价值就是为社会、为决策提供有用的思想产品。只有立足于不断提升研究能力，大力加强专业化建设，人大智库才能在新一轮智库发展大潮中脱颖而出，真正担当起人大“外脑”和“智囊”的时代责任。要积极借鉴西方智库的成功经验，如其研究人员的“旋转门”机制、经费来源的多元渠道、独立建言的工作风格、灵活合理的组织机构等，深化不同类型的人大智库之间的交流，大力支持高校、民间人大智库的发展，不断丰富人大智库体系，推进人大智库在更高水平上健康发展。要把人大智库作为人大人才培养的重要基地，积极吸收优秀的人大干部、人大代表到人大智库中从事研究工作，加强人大智库和实际工作部门的对接、协调，做到理论与实践相结合，不断提高人大智库服务决策、推动工作的能力与水平。

    （作者单位：湖南省人大常委会）