依法治国与民族工作

    在依法治国中如何领导和管理民族工作，在民族工作中如何体现和落实依法治国方略？这无疑是一个极为重要的课题。

    依法推进民族工作是依法治国的应有之义。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）指出：“必须保证人民在党的领导下，依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济文化事业，管理社会事务。”

    民族工作由于其特性，以其内容而论，有的属国家事务，如作为我国基本政治制度之一的民族区域自治制度建设；有的属经济文化事业，如涉及少数民族和民族地区的经济文化发展；有的则属社会事务，如涉及少数民族的社会交往、社会管理等方面的事务。故民族工作的依法管理是依法治国战略重要的、不可或缺的组成部分。

    在民族工作中实施依法治国的方略，其主要内容是依法规范和调整、处理民族关系。法的基本功能是调整社会关系。民族问题最基本的内容是民族关系问题，民族工作的主要任务也是调整民族关系。民族关系本身是一种社会关系，并且是涉及民族间政治、经济、文化、思想关系的有着内容丰富的社会关系，所以应当而且必须通过法律来调整。

    中国共产党成立后，一直在进行法律处理民族关系的探索。1931年的《中华苏维埃关于中国境内民族问题的决议案》，1941年的《陕甘宁边区施政纲要》中都有关于民族工作的内容，建立新中国时制订的起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中有系统的关于民族政策的规定。

    在民族工作中依法办事，首先要确立法治意识。凡面对民族工作方面的问题，第一反应应当是法律意识，以法律的眼光进行观察、分析、判断：是合法还是非法？

    进而在问题的处理时，坚持准确地运用法律手段，按照法律的规定和程序办事，不可以舍法律而求其他。要破除民族问题的神秘感，去除适用法律的思想障碍。

    在适用法律时，坚持法律面前一律平等。任何人、任何民族都没有超越法律之上的特权。在法律的使用上，一断以法，没有禁区，也没有特区。

    协调民族关系的法律既包括专门的民族法规，也包括其他相关的法律。法律是一个体系，由多个部分法组成。民族法是其中之一，列在国家法体系之中。

    民族工作中的依法办事，就整体而言，是依照国家整个的法律法规办事，而不是局限于某部法律、某项规定。具体而言：涉及民族工作的事务，如有相应的民族法规和法律条文，就应当依据相应的民族法规和条文办理；没有民族法规的规定，则依照其他相应的法规办理。

    我国现有的近300部法律中，约80部中有关于民族方面的内容。都是调整民族关系的准则。

    当然，在处理民族关系中，并不排斥民族政策的使用。

    调整民族关系中法律与政策的相互作用。在我国，党的政策和国家法律之间关系密切，在民族工作领域更是如此。

    现状是，我国专门调整民族关系的法律不多，且一些规定比较原则，尚难完全适应民族法制建设的需要。

    长期以来，我党制定了成体系的民族政策。法律是政策的规范化、条文化，如《共同纲领》中专有“民族政策”一节。所以民族工作必须认真贯彻落实民族政策。

    习总书记说：“党的民族理论和方针政策是正确的”。这是对我国民族政策的肯定，实际上也是对落实好民族政策的要求。

    所以，在依法治国中做好民族工作，落实好民族政策是必不可少的。

    坚持依法治国首先要坚持依宪治国，民族工作中坚持依法治国，首要的、根本的就是依宪法办事。

    我国《宪法》关于民族工作的规定内容丰富、原则明确，有的还十分具体（如关于诉讼时要为少数民族当事人提供相应的语文翻译）。

    《宪法》共138条，其中涉及民族的有20条，专门规定民族方面内容的有15条；另在序言中还有专门规定。《宪法》第3章分为7节，专有一节是“民族自治地方的自治机关”。

    《宪法》关于民族工作的内容和原则大致可以概括为以下几个方面：

    （一）确认了我国统一多民族国家的国情

    《宪法》序言载明：“我国是世界上历史最悠久的国家之一”。“中国各民族人民共同创造了光辉灿烂的文化，具有光荣的革命传统”。“中华人民共和国是全国各族人民共同缔造的统一的多民族国家”。

    多民族是国家的客观存在。宪法肯定了多民族在我国存在的历史与现实，并成为国家的一大属性。这一基本国情所揭示的意义告诉我们，多民族共同构成统一的国家，各民族都是国家的主人。

    既然多民族是客观存在，民族是一种长期存在，就不能希图取消民族称谓、忽视民族发展的规律，就不能把多民族尤其是少数民族当包袱和麻烦，而是要正视现实，就多民族的实际出发，去治理国家，去处理好民族问题，去建设好国家。

    习总书记：“多民族是我国一大特色，也是我国发展的一大有利因素”。我们应当为多民族的国家而自豪，并利用这一有利因素发展好我们的国家。历史上我国各民族共同建设了强盛的国家，今天各民族一定能在新的历史条件下实现中华民族的伟大复兴。

    各民族共同创造了中华文化。中华文化的源远流长，博大精深，丰富多彩，根本原因在于民族的众多，在于多民族的共同创造。

    文化可分为物质文化、精神文化、制度文化。对此，多民族都有自己的独特的贡献。如史诗，过去西方长期认为中国没有史诗，但经挖掘，中国许多民族有史诗。藏族的《格萨尔王》是世界上最长的史诗。

    文化以民族划分，可分为一个民族独有的文化和各民族共有的文化，更多的是后者。许多时候是多民族的文化交相辉映又融和发展，很难区分民族的归属，如《诗经》收集的是许多民族的民歌，又如许多节日为多民族共有。

    各民族共同缔造了共和国。从历史上看，秦以前，各民族繁衍生息、奋斗创造于一地一域，从而为大统一创造了条件。

    秦统一中国后，各民族不断汇入中华大家庭，形成了今天中国的版图，也形成了今天的多民族格局。

    1840年后，各民族中华民族意识更趋强化，为反对帝国主义和封建主义，矢志同心、英勇奋斗。在经历了无数的艰难险阻之后，最后在中国共产党的领导下，共同建立人民国家。

    各民族分布上交错杂居，文化上兼容并蓄，经济上相互依存，情感上相互亲近。由此形成了中华民族的多元一体结构，在新中国，这种关系日见牢固。习总书记说：“一体包含多元，多元组成一体，一体离不开多元，多元也离不开一体，一体是主线和方向，多元是要素和动力”。这种局面的形成和延续，关键于多民族共创共有国家并都为国家的统一和发展作出了自己的贡献。

    （二）民族关系的依法规范和调整

    民族关系构成民族问题的基本内容。所以，用法律调整民族关系，同时意味着用法律处理民族问题。

    宪法确定了中国民族关系的根本原则——各民族一律平等。

    《宪法》第4条：“中华人民共和国各民族一律平等”。这是民族关系的前提和基础。一律平等是指各民族不分大小，在国家和社会生活中，享有相同权利，承担相同义务。

    一律平等，包括对少数民族的适当照顾，以补偿“实际生活中形成的不平等”（列宁语）。即在经济和文化等方面对发展相对滞后的民族给予适当照顾，以使他们能真正享受宪法和法律规定的权利。

    世界的历史和现实中，实现平等决不容易。南非的种族隔离制度直到上世纪末才废除，美国上世纪五、六十年代还存在的民族歧视制度的影响至今犹存。社会制度决定民族关系的性质和内容，决定各民族的政治和社会地位。

    我国民族关系的内容和本质——平等、团结、互助。《宪法》序言指出：“平等、团结、互助的社会主义民族关系已经确立，并将继续加强”，并指明国家维护和发展各民族的这种关系。

    这六个字表述了丰富的内容，反映了中国民族关系的社会主义本质，概括了新中国以来民族关系的发展实践，也指明了维护社会主义民族关系的方向。

    理论和实践都告诉我们：我国民族关系的大局是好的，民族团结的基础是稳固的。

    我国民族关系的大趋势是：团结合作，共同发展进步。如果将100年前辛亥革命时民族关系和现在作一比较，就会发现，在思想观点、社会生活和国家的治理中，各民族的团结日趋紧密。

    但有时会有曲折，如发展差距和经济利益的矛盾等原因，会引发冲突。

    巩固发展社会主义民族关系的要求——禁止民族歧视和压迫，反对“两个民族主义”。《宪法》第4条：“禁止对任何民族的歧视和压迫，禁止破坏民族团结和制造民族分裂的行为。”《宪法》序言还指出：“要反对大民族主义，主要是大汉族主义，也要反对地方民族主义。”这充分说明了民族团结的重要性，也说明了要巩固民族团结在思想和行动上要解决的重大问题。

    民族歧视作为旧制度的遗存，今天仍然会影响民族团结，民族分裂则会直接破坏民族团结和危害国家统一。

    不恰当地把本民族利益置于其他民族利益乃至国家利益之上，过于强调本民族的地位而忽视、贬低其他民族的作用，对其他民族歧视、排斥。这些思想在行动上的极端表现便就是民族压迫、分裂乃至仇杀、战争。

    维护社会主义民族关系的社会条件——各民族履行义务。《宪法》第52条：“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”。公民权利可以放弃，义务不可推却，必须履行。

    国家统一和民族团结关系密切，这与我国国情有关，也与历史有关。我国少民族地区地域辽阔，多处边疆地区。实践表明，民族分裂必然导致分疆裂土。在历史上曾出现过种种的民族分裂活动，有些分裂活动至今仍在进行之中，如西藏独立活动、“东突”的分裂活动等等，这些活动往往把破坏民族团结作为手段，并与帝国主义对我国的颠覆、渗透、侵略活动相联系。

    （三）实行民族区域自治制度

    经过长期的探索，依据中国的实际，我国选择了用民族区域自治作为解决中国民族问题的基本政治制度，并在宪法上加以确认。

    《宪法》第4条：“各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。各民族自治地方都是中华人民共和国不可分离的部分。”

    本质和地位。民族区域自治制度的本质是维护国家统一和保障少数民族的合法权利，体现人民当家作主。体现中国是多民族国家的国情，也充分肯定少数民族对中国历史文化和创建共和国的伟大贡献。

    民族区域自治制度是我国的一项基本政治制度。

    实践已经证明，这是适合中国国情的、很成功的制度。否定民族区域自治制度，就否认了国家的基本政治制度，也违反了宪法的有关规定。

    事实充分证明，这一制度是有利于维护国家统一、领土完整而不是不利于国家统一、领土完整的制度。这正是建立这一制度的前提，无统一，无自治。内蒙古自治区成立时，正是经过复杂的斗争，否定了不利于国家统一的种种方案，采取了利于国家统一、民族团结，保障少数民族平等权利的方案，即实行民族区域自治。所以取消民族区域自治制度这种说法可以休矣。

    中国的创造，鲜明的特色。这一制度源于中国土壤，是依据中国的历史、文化、思想观念、民族关系和近代各民族共同革命的事实而确定的。

    “普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”。这种“大一统”的观念，植根于中国各个民族的思想观念中。如康熙祭祖时说：“卜世周垂历，开基汉启疆。”称自己承袭的是周和汉的正统，是天下的共主。

    实行民族区域自治，也有历史治理的经验，如中国历来治理民族地区的一个重要原因是“因俗而治”。唐设羁縻制度，明清有土司制度。都是考虑了民族地区的实际而有别于全国其他地区的制度。

    民族区域自治制度，是中国人的创造，故有着鲜明的中国的特色。这一制度并非单纯的民族自治，也不是单纯的地方自治，而是区域因素和民族因素的结合，是政治因素和经济因素的结合。

    这一制度不同于苏联的联邦制，我国实行的是单一制，说中国的民族区域自治是苏联模式不符合事实，是“张冠李戴”。

    这制度也不同于澳大利亚和加拿大的多元文化模式。仅从文化的角度无法解决民族问题。“多元文化”已饱受诟病。

    中国也不能抄搬美国的办法。美国奉行的实则是民族同化的熔炉政策。中国与美国国情有极大的不同。美国是移民国家，中国则各民族都是国家历史和现实的主人，有自己的传统居住地，为国家的形成和发展各有自己的贡献，故中美两国不可能用相同的办法处理民族问题。

    既然民族区域自治制度是成功的、适合中国的、为人民所拥护的制度，就必须坚持和完善。党的十八大和十八届四中全会决定都指出：“坚持和完善民族区域自治制度”。

    在思想理论上，要彻底摒弃对这一制度的怀疑和误解。我们对社会主义的三个自信，包括对民族区域自治的制度自信、理论自信和解决中国民族问题的道路自信。

    完善这一制度最重要的是依法办事。习总书记明确指出：“要把宪法和民族区域自治法的规定落实好”。在实际工作中，要认真落实《宪法》的要求，贯彻执行好《民族区域自治法》。特别是着力促进民族地区加快发展，使各民族同步全面进入小康，依法保障民族自治地方的自治权，更好地维护社会稳定和国家统一。

    （四）各民族共同繁荣

    《宪法》序言：“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”

    共同繁荣的由来和含义。周恩来1957年在青岛民族工作座谈会上提出并系统阐述了“共同繁荣”的理论。他指出：“经过民族合作，民族互助，求得共同的发展，共同的繁荣”，“各民族共同繁荣是我们社会主义在民族政策上的根本立场”。

    共同繁荣就是各民族经济、文化、社会等各个方面都得到全面发展，科学文化素质、思想道德素质和身体素质等全面提高。其中还包括民族具有的社会性、生物性、文化性特点不断提升，民族间差距不断缩小，共享社会发展的成果，共享社会主义大家庭的荣光。

    按事物的发展规律，民族也会消亡，也就是民族融合。但那是在遥远的将来。

    共同繁荣的意义。这一理论反映了民族现象的规律，民族具有长期性，民族要经历产生、发展繁荣和衰微消亡的过程。

    这一理论体现了马克思主义民族观。各民族共同创造了历史，各民族都有生存、发展的权利。

    这一理论也规定了民族工作的大方向，现阶段我们要努力做的就是促进各民族加快发展、共同繁荣，尊重差异、包容多样。

    共同繁荣实现的途径。基础是经济发展。《宪法》第4条：“国家根据各少数民族的特点和需要，帮助各少数民族地区加速经济文化的发展”。这里强调了国家帮助，依据特点需要，加速发展。

    同时要发展少数民族文化事业。《宪法》规定：“各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由，都有保持或者改革自己风俗习惯的自由。”宪法还要求，民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。

    民族文化与中华文化是局部和整体的关系。所以把汉文化等同于中华文化、忽略少数民族文化，把本民族文化自外于中华文化、对中华文化缺乏认同，都是不对的。

    要加强干部人才队伍建设。《宪法》第122条：“国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人”。一切为了人，一切依靠人，培养干部和各类人才是共同繁荣的必要条件。

    共同繁荣的实现途径。首先需要国家帮助，《宪法》第122条：“国家从财政、物资、技术等方面帮助各少数民族加速发展经济建设和文化建设事业。”

    也需要民族地区和发达地方互相帮助，对口支援。

    更重要的是民族地区发挥优势，民族地区大都有资源等方面的优势，在西部大开放和“一带一路”建设中，更有了新优势。只要把握机遇，努力奋斗，就一定可以实现各民族的共同繁荣。