落实中央精神，充分发挥全国人大专门委员会作用

    党的十八届四中全会《决定》指出：健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。建立由全国人大相关专门委员会、全国人大常委会法制工作委员会组织有关部门参与起草综合性、全局性、基础性等重要法律草案制度。这是在宪法和法律规定的基础上，党中央从全面推进依法治国的战略高度，对充分发挥全国人大专门委员会作用提出的具体要求，是对宪法精神的进一步诠释和权威解读，令人振奋，倍受鼓舞。宪法是在党的领导下制定和修改的，是广大人民群众意志和利益的根本体现。进一步明确宪法和法律有关全国人大专门委员会地位和作用的规定，也是坚持党的领导，坚持科学立法、民主立法的重要举措之一。

    全国人大专门委员会是全国人民代表大会下设机构，应当视为全国人民代表大会的组成部分。专门委员会受全国人民代表大会领导，在全国人大闭会期间受全国人大常委会领导。全国人大专门委员会是由各行各业的专家组成，在业务上具有一定的权威性，发挥专门委员会在立法中的作用，有利于坚持科学立法。

    按照十八届三中、四中全会的要求，充分发挥全国人大专门委员会的重要作用，是贯彻党的十八届三中、四中全会精神的一个重要举措，具有重要意义。根据中央上述精神和宪法、法律的规定，我就全国人大专门委员会的地位及充分发挥专门委员会作用的问题谈一点看法。

    一、充分认识全国人大专门委员会的重要地位

    全国人大专门委员会是国家立法机关的重要组成部分，由全国人大代表按其专长或所熟悉的领域组合而成，具有专业性和一定的权威性。实践证明，全国人大专门委员会对完善立法、推动形成和完善中国特色社会主义法律体系，推进社会主义法治建设，发挥了重要作用。全国人大专门委员会在立法活动中的提请审议和提前介入两方面职责是符合国情、行之有效的。但是，随着我国经济社会发展和改革不断深化，专门委员会作用的充分发挥还面临不少需要研究解决的新情况、新问题；人民群众对加强和改进立法工作也有许多新期盼、新要求。在实践基础上与时俱进地充分发挥专门委员会作用，是时代向我们提出的一个亟待解决的重大课题，需要加强研究，建立机制。

    （一）充分发挥专门委员会作用是深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量的客观需要

    “立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”在建设中国特色社会主义法律体系新常态下，人民群众对立法的期盼和对良法的要求越来越高。我们要制定的法律，不仅要恪守以民为本、立法为民理念，要贯彻社会主义核心价值观，而且要符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。对综合性、全局性、基础性等重要法律草案交由专门委员会牵头起草；对部门起草的法律草案由专门委员会在较长时间的调查研究和对有关事业的规律、历史发展及现状等进行深入了解和把握的基础上提出审议意见。这样，有助于从体制机制和工作程序上有效防止和避免人民群众普遍反映强烈的部门利益和地方保护主义法律化问题，是深入推进科学立法、民主立法，提高立法质量的客观需要。

    （二）充分发挥专门委员会作用是深入推进“四个全面”战略布局的必然要求

    以习近平同志为总书记的党中央提出了全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党的战略布局。深入推进“四个全面”战略布局，要求进一步加强和改进立法工作，从法律上体现科学发展观，发展社会主义民主政治、保障公民权利、促进社会全面进步、规范社会建设和管理、维护社会安定。专门委员会的成员来自全国人大代表，充分发挥专门委员会作用，有利于保障法律更好地体现最广大人民的根本利益和统筹兼顾好各方面群众的具体利益，有助于最大限度地调动各方面群众的积极性，有利于发挥好全国人大在表达、平衡、调整社会利益和构建社会主义和谐社会方面的作用，从而为“四个全面”战略布局顺利推进提供有力保障。

    （三）充分发挥专门委员会作用是推进宪法实施和监督，维护宪法权威的重要内容

    宪法是党的主张和人民意志的高度统一，是建设中国特色社会主义根本的法制保障。党的十八届三中全会提出，要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把实施宪法提高到一个新水平。十八届四中全会进一步提出，要完善全国人大及其常委会宪法监督制度。根据宪法规定，全国人大专门委员会是全国人大的常设机构，受全国人大领导；在全国人大闭会期间，受全国人大常委会领导。各专门委员会的工作是在全国人大和全国人大常委会的领导下，研究、审议和拟订有关议案。我国的人民代表大会中，没有议会党团，也不以界别开展活动。专门委员会组成人员，无论是共产党员，还是民主党派成员或者无党派人士，都肩负着人民的重托，都在党的领导下依法履行职责，为人民服务，这是我们与西方国家的多党制或两党制反映在其议会特点上的重大区别。充分发挥全国人大专门委员会作用，是忠于宪法、维护宪法权威、深入推进宪法贯彻实施的重要内容。

    二、充分发挥全国人大专门委员会的重要作用

    “法律是治国之重器，良法是善治之前提。”坚持党的领导，认真贯彻落实党中央决策部署，要充分发挥全国人大专门委员会在立法、监督工作中的重要作用，为实现良法善治提供保障。

    （一）充分发挥全国人大专门委员会在立法活动中的作用

    张德江委员长在第十二届全国人民代表大会第三次会议上指出：“我国的人民代表大会是由各方面代表组成的、具有广泛代表性的国家权力机关，是党和国家联系人民群众的重要桥梁，也是人民群众表达意愿、实现有序政治参与的主要民主渠道。发展社会主义民主政治，必须把人民代表大会这一主要民主渠道建设好、运用好、发挥好，努力做到民有所呼、我有所应。”充分发挥全国人大专门委员会的作用，就是贯彻落实这一讲话精神的重要体现。建议：一是尽可能将有综合性、全局性、基础性特点的重要法律草案交由全国人大专门委员会起草和提请审议。当前的立法工作中,这类法律草案所占比重很大。交由专门委员会提请审议，可以最大程度避免部门利益干扰，为全国人大常委会的审议提供一个比较可靠的法律草案基础， 从而大大提高立法工作的质量和效率。二是要细化全国人大专门委员会提前介入法律草案起草的工作程序。有些专业性、技术性较强的法律草案，立法规划一般明确由国务院起草，各专门委员会提前介入。但是，立法法等法律均未明确提前介入的具体规定，导致专门委员会的提前介入工作缺乏明确具体的法律依据。

    （二）充分发挥全国人大专门委员会在法律监督中的作用

    习近平总书记指出：“人民代表大会制度的重要原则和制度设计的基本要求，就是任何国家机关及其工作人员的权力都要受到制约和监督。”全国人大及其常委会要担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制统一、尊严、权威，同样需要充分发挥全国人大专门委员会在法律监督中的作用。建议：一是要明确全国人大专门委员会在立法监督工作上的职责。2015年新通过的《立法法》把有地方立法权的市从原来的49个（包括27个省、自治区的人民政府所在地的市，4个经济特区所在地的市和18个经国务院批准的较大的市）扩大到284个，增加了235个；同时明确全国人大有关专门委员会和常委会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查，可以将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。有效实施新的《立法法》，需要将全国人大专门委员会在立法监督工作中的职责具体化，可操作，对监督主体、监督的启动和运行、处理、救济、责任机制等作系统规范，明确谁提起、谁审查、谁提交，全国人大及其常委会如何进行审议，以何种形式改变或者撤销下位法等程序性规定。二是探索常委会执法检查与立法工作有机衔接的程序和具体办法。今年，全国人大常委会监督工作计划安排检查水污染防治法、消费者权益保护法、农业法、民族区域自治法、老年人权益保障法、职业教育法等六部法律的实施情况，为进一步增强执法检查工作的权威性、针对性和实效性，还探索了将执法检查与专题询问、立法修改相结合的模式。这些工作的具体开展都要建立在有关专门委员会的工作基础上。建议明确执法检查后法律修改工作的启动、过程、方法等具体要求，明确执法检查报告在立法修改中的运用规范。在继续加大探索的基础上，建立明确的程序办法，实现执法检查工作和立法工作的有机结合。