预算法修改的一处瑕疵

    2014年8月31日十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改预算法的决定。修改后的预算法在增强预算的完整性、科学性和透明度方面有所改进，在健全财政管理体制，规范财政转移支付制度，强化政府债务管理，增强预算调整和执行的规范性，完善预算审查监督程序等内容方面有所加强。是当时能够取得各方共识，获得通过的一部适宜的法律。但是，修改后的预算法仍还存在一些不尽如人意的地方，笔者认为，其中有一处特别重大的瑕疵。

    修改后的预算法（以下简称预算法），第五条第一款规定“预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算”。在原有实行的预算分类基础上新增了“社会保险基金预算”这一类别。孰不知在2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议通过的《中华人民共和国社会保险法》（以下简称社保法），早已提出了“社会保险基金预算”这一类别。社保法第八章的章名就称为“社会保险基金”，第六十七条明确提出了“社会保险基金预算”的概念。那么这两个法提出的“社会保险基金”是不是一回事呢？如果是一回事，就应该有同一含义；如果不是一回事，用同一名称，就会引起歧义。

    一、社会保险基金是社保法确立的一个法定概念

    社保法列专章规范了社会保险基金。第六十四条规定“社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金。各项社会保险基金按照保险险种分别建账，分别核算，执行国家统一的会计制度（此处没有提统一的预算制度）。社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹，具体时间、步骤由国务院确定。”第六十六条规定“社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制”。

    这表明社会保险基金险种不同，统筹的层次也不同，它们是分别建账、分别核算的。不同保险基金之间没有加合性，同一种保险基金不同统筹范围之间也没有加合性。社会保险基金不仅每个险种的保险基金要专款专用，而且同一险种不同统筹范围的保险基金，也要在各自的统筹范围内专款专用。

    二、社会保险基金属于社会公共资金，不属于政府财政资金

    社保法顾名思义是社会保险法，不是国家保险法。

    社会保险基金主要是由用人单位缴费和部分险种个人缴费、集体补助以及政府补贴等组成。这些资金在分别缴纳给社会保险经办机构后，就转化为被保险人的共有财产。社会保险基金是社会共同筹集和积累的资金，从财产属性上看应该是社会公共财产。社会保险基金按照险种分为不同的账户，其中统筹账户部分，属于被保险人共同共有；个人账户部分属于被保险人按份共有。政府支付给社会保险经办机构的补贴或者给予的必要经费支持，已经作为政府的财政支出，或转入到社会统筹账户，或转入到个人账户，都已经转化为被保险人共有的财产。这些来源于财政的资金就不再属于政府的资金了，而成为了社会公共资金。社会保险基金的收支实质是社会公共资金的收支，不再是政府财政资金的收支。

    三、我国社会保险的模式是社会互助共济加政府补贴，而不是政府全部担当的模式

    我国宪法规定“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。根据宪法的上述精神，社保法规定“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度，保障公民在年老、疾病、工伤、失业、生育等情况下依法从国家和社会获得物质帮助的权利”。说明我国社会保险制度是按国家和社会共同承担设计的。现在让我们来具体分析一下各种社会保险基金的模式。

    1.我国的基本养老保险分为职工基本养老、新型农村社会养老和城镇居民社会养老三类。

    职工基本养老保险基金由用人单位和个人缴费以及政府补贴等构成。职工基本养老实行社会统筹与个人账户相结合的模式。

    新型农村社会养老保险基金由个人缴费、集体补助和政府补贴等构成。实行社会统筹和个人账户相结合的管理办法。

    城镇居民社会养老保险基金主要由个人缴费和政府补贴等构成，实行社会统筹和个人账户相结合的办法。养老金待遇由基础养老金和个人账户养老金构成。

    2.我国的基本医疗保险由职工基本医疗保险、新型农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度组成。

    职工基本医疗保险由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳基本医疗保险费。

    新型农村合作医疗制度是农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。

    城镇居民基本医疗保险实行个人缴费和政府补贴相结合。

    3.我国的工伤保险是职工用人单位缴纳工伤保险费，职工不缴纳工伤保险费。政府没有法定补贴义务。只是为解决“老工伤”人员纳入工伤保险制度，财政提供一次性补贴。

    4.我国的失业保险是由用人单位和职工按照国家规定共同缴纳失业保险费。政府没有法定补贴义务。

    5.我国的生育保险由用人单位按照国家规定缴纳生育保险费，职工不缴纳生育保险费。政府没有法定补贴义务。

    从以上五种社会保险看，我国的社会保险模式是社会互助共济为主，政府对特定险种给予补贴为辅的模式。统筹的层次很不统一，而且有的是法定强制保险，有的是自愿选择的保险。如果把社会保险基金列为政府预算的组成部分，实质上就是要把互助共济为主的社会保险模式转为政府全部担当的模式。这是社会保险制度模式的根本改变，也是政府财政政策的重大调整。最高国家权力机关和最高国家行政机关对这一转变和调整需要十分慎重决策。

    四、目前社会保险政府承担的是有限责任，社会保险基金纳入政府财政预算组成部分后，政府就要承担无限责任,财政将不堪重负

    社保法第五条规定“国家多渠道筹集社会保险基金。县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”。社保法第六十五条规定“社会保险基金通过预算实现收支平衡。县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴”。这表明目前社会保险基金是多渠道筹集的，不是单一由财政提供的。同时，社保法规定的县级以上人民政府具有对社会保险事业给予必要的经费支持的义务，必要不必要的尺度是由政府掌握的。社保法规定的县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，具有给予补贴的义务，这是只有在当年某一统筹层级的社会保险基金预算不能实现收支平衡时，该层级政府需要采取的应对措施。因而，目前社会保险基金支付的所谓财政兜底机制，政府承担的是有限责任。如果把社会保险基金纳入政府的财政资金范畴，根据预算法的规定，社会保险基金的收入就是政府的预算收入，社会保险基金的支出就是政府的预算支出，社会保险基金就要通过财政预算实现收支平衡，政府将对社会保险基金的收支平衡承担无限责任。据我了解，对保险制度改革出现的新旧制度衔接的历史欠账，财政部门虽然采取了一些补救措施，但并未明确政府就是偿还欠账的主体；党的十八大报告提出的“逐步做实养老保险个人账户”的任务远未落实；加上正在推行的公务员和参照公务员法管理的工作人员养老制度与职工养老保险制度并轨，财政要补交他们享受社会养老保险基本待遇所欠的缴费；以及考虑国家每年差不多都要提高某些社会保险金的支付标准，而未相应提高缴费比例，造成社会保险金逐年产生收支差额，也应由财政负责补足。这些都应该由财政来承担的支出，已经是一笔数目相当可观的资金，对政府已构成沉重的负担。如果把“社会保险基金预算”纳入政府财政预算，连带责任的负担会使财政更难以承受。

    五、把社会保险基金纳入政府财政预算组成部分，难以解释目前社会保险基金的一些法定做法

    社保法规定，职工基本养老保险个人账户养老金，“个人死亡的，个人账户余额可以继承”。国务院行政法规规定，“职工个人缴纳的基本医疗保险费，全部计入个人账户，个人账户的本金和利息归个人所有，可以结转使用和继承”。根据以上规定，个人可以继承的资金怎么能够纳入政府财政预算呢？社保法还规定，社会保险基金在保证安全的前提下，按照国务院规定投资运营实现保值增值。投资运营包括购买国债，如果社会保险基金属于政府财政资金，岂不是可以用政府的财政资金购买政府的债吗？

    六、社保法中所称社会保险基金预算不是指政府财政预算

    预算是泛指国家机关、团体和企事业单位等对于未来一定时期内的收入和支出的计划。社保法规定“社会保险经办机构应当定期向社会公布参加社会保险情况以及社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况”。社保法所讲的社会保险基金预算，我理解应是属于社会保险经办机构的预算。社会保险基金的预算是按统筹层次设立的，是按社会保险项目分别编制的，与财政预算按中央、地方层级编制的方法完全不同。社保法规定“中华人民共和国境内的用人单位和个人依法缴纳社会保险费，有权查询缴费记录、个人权益记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务”。这些要求与财政预算资金的管理也不相符。另外，从对社会保险的监督来看，社会保险法专设一章作出规定。如果社会保险基金属于财政资金的组成部分，我国已经有预算法，没有必要再对人大监督、行政部门监督、财政监督、审计监督作出规定。特别是社保法还对社会监督作出专条规定，这是预算法所没有的。同时，社会保险基金如果是财政预算资金，社保法也没有必要单独制定在社会保险基金出现支付不足时政府给予补贴的规定。因此，从立法本意来看，社保法并未把社会保险基金作为政府财政预算的组成部分对待。

    七、社保法只是把社会保险经办机构的预算纳入了财政部门实施预算管理，而不是纳入政府财政预算的组成部分

    社保法规定社会保险基金要存入财政专户，要求财政部门、审计机关按照各自职责，对社会保险基金的收支、管理和投资运营情况实施监督。但社保法也同时规定：“社会保险基金不得违规投资运营，不得用于平衡其他政府预算”。从这些规定看，社会保险基金是纳入财政部门进行预算管理，而不是纳入政府财政预算的组成部分。

    现在，再从预算法角度来分析一下社会保险基金预算。

    预算法第十一条对社会保险基金预算定义如下：“社会保险基金预算是对社会保险缴款、一般公共预算安排和其他方式筹集的资金，专项用于社会保险的收支预算”。这个定义没有区别社会保险缴款是缴给财政的资金，还是缴给社会的资金；是强制缴款，还是自愿缴款。实际上是把法定的社会保险费，误读为财政性收费，完全视为财政收入。同时，专项用于社会保险的收支预算，专项的主体也不明确。按照预算法要求，财政部门应该是财政资金专项用于社会保险收支的主体，但是，社会保险基金的收支主体却是社会保险基金经办机构。

    再从社会保险基金的支出结构来看，今年第十二届全国人大第三次会议通过的《关于2014年中央和地方预算执行情况与2015年中央与地方预算草案的报告》中列明：2014年全国社会保险基金预算执行收入39186.46亿元，其中，保险费收入29104.1亿元，财政补贴收入8446.35亿元。保险费收入占基金总收入的74.27%，远大于财政补贴收入所占21.55%的比例。2015年全国社会保险基金收入预算43088.07亿元，其中，保险费收入31633.39亿元，财政补贴收入9741.75亿元，保险费收入占基金总收入的73.42%，远大于财政补贴收入所占22.61%的比例。说明社会保险基金中，财政补贴是小头。

    国务院制定的行政法规《预算实施条例》曾把财政预算分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算四类。社会保障包括社会保险、社会救济和社会福利。从政府的职能来看，设立社会保障预算比设立社会保险基金预算更合理。这个预算项目可以包括财政用于城乡居民最低生活保障、社会抚恤、社会救济、社会福利以及对全国社会保障基金的投入，和财政对全国社会保险基金的补贴与经费支持等内容。

    综合以上分析，看来把社会保险基金预算纳入到财政预算之中，确属一大瑕疵。