关于地方人大常委会行使重大事项决定权的若干思考

    十八届三中全会作出《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要推动人民代表大会制度与时俱进，健全和推进人大讨论、决定重大事项制度。讨论决定重大事项是宪法赋予人大及其常委会的一项法定职权，其行使的状况如何，关系到地方国家权力机关作用的发挥，关系到区域经济社会发展。近年来，地方各级人大常委会在依法行使重大事项决定权方面进行了一些积极的探索，取得了一定的成效，但决定权行使不到位的问题依然比较突出。根据我们到市县调研了解的情况，主要反映出两方面的问题：一是对重大事项概念界定不清；二是不敢主动作为。为此，就重大事项决定权的概念和如何进一步行使好重大事项决定权，谈一些认识和思考。

    一、重大事项决定权的概念

    “重大事项决定权”这一提法最早见诸于彭真的讲话。1980年4月18日，全国人大常委会召开各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会，彭真委员长在《关于地方人大常委会的工作》的讲话中，第一次把地方人大及其常委会的主要职权概括为四个方面，一是制定、颁布地方性法规，二是讨论、决定本地区的重大事项，三是人事任免，四是监督本级政府和法院、检察院的工作，即我们常说的立法权、重大事项决定权、人事任免权、监督权。由于“四权”的表述简明概括，因而被普遍接受，成为表述人大职权的通行说法。宪法和地方组织法对重大事项决定权都有规定。宪法第一百零四条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域各方面工作的重大事项。”地方组织法第四十四条规定：地方各级人民代表大会及其常务委员会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。因此，重大事项决定权是宪法和法律赋予地方各级人民代表大会及其常务委员会的一项重要职权。人代会期间，由人民代表大会来具体行使该职权；而在人大闭会期间，则由人民代表大会常务委员会代行职权。但无论是人民代表大会还是人大常委会行使该职权，都必须严格依照法律规定的程序进行。这是“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”，实现当家作主的重要途径，是人民民主的重要体现。从字面涵义看，重大事项决定权之“重大”，因其本身是一个程度性和相对性概念，在不同层级、不同区域、不同时间，重大的涵义并不一样，因而带来一种不确定性，这也是地方各级人大及其常委会在重大事项决定权立法和行使时遇到的难点。由于重大事项是关系到本行政区域内的全局性、长远性、根本性的问题，如果规定太过原则，不利于这一职权的行使和落实，因而对其应尽可能地细化和量化，以便更好地推进重大事项决定权的有效行使，目前而言，各级地方党委作出的重大决策，政府工作报告所涉及的包括财政、计划、重大项目建设以及其他重大国计民生项目，还包括群众所关注的重点、难点问题。

    二、存在的问题及成因

    近年来，地方各级人大常委会为充分行使重大事项决定权，制定出台了有关重大事项的地方性法规或规定，但执行情况总体上不容乐观。具体表现为：应提请人大常委会审议决定的事项，“一府两院”并没有提请；人大常委会作出的重大事项的决议、决定，往往是程序性的多，有实质内容和刚性要求的少，操作性不够强；重大事项决定作出后，对落实情况跟踪监督不够，重大事项决定权有被虚化的倾向。究其原因，主要有以下几点：范围不清。目前全国人大尚未出台关于行使重大事项决定权的单项法律，而宪法和地方组织法对县级以上的地方各级人大行使决定权的规定又比较原则，在内容上缺乏实质性规定，在形式上缺乏程序性规定，只有一个大致范围，并未解决什么是重大事项，以及如何确定重大事项的标准和程序等问题，导致各地对重大事项范围理解不一致，甚至存在很大差异，加之重大事项本身具有时间性、地域性和层次性的特点，这就给科学界定重大事项的范围带来了一定难度。一些地方人大虽然出台了关于重大事项的地方性法规，但总体上也比较原则，在具体工作实践中有些问题还很难把握，尤其是重大事项范围的界定始终是一个悬而未决的难题。同样一件事，在甲地是重大事项，在乙地就不一定是重大事项；在现阶段是重大事项，过一个时期就不一定是重大事项。产生上述问题的原因，归根到底都是因为有关重大事项决定权的法律方面的缺失。机制不顺。长期以来，各地的重大事项一般都由党委决策，或政府提议、党委批准，或由党政共同决策，人大主要是监督。随着民主法治建设的推进，这种“党委决策，政府执行，人大监督”的权力运行模式最终将过渡到“党委决策，人大决定，政府执行”的法治轨道上来，这是实现依法执政、依法治国的必然要求。目前，这样一种新的地方国家权力运行机制尚未形成，加之种种因素制约，人大决策机制发展比较缓慢，一些应当由人大及其常委会决定的重大事项实际上往往被同级党委和政府替代，使人大的决定权在一定程度上被弱化、虚化，难以完全到位。能力不足。对重大事项的决定，地方人大自身缺乏主动意识，往往是党委已经作出决策的重大问题，到人大只是履行法定手续，人大自身存在能力不适应的问题。常委会组成人员结构不合理，履职能力不强，人大了解民意、集中民智的渠道还不宽，导致作出的一些决定、决议针对性、操作性不强，不易执行，一定程度上影响了重大事项决定权的有效行使。跟踪监督不力。对“一府两院”不执行或不认真执行人大决议决定的问题如何追究责任，现行法律法规没有作出具体规定，人大采取刚性监督手段缺乏法律支撑，因此，人大对自身作出的决议决定落实情况跟踪监督不到位。

    三、建  议

    重大事项决定权是人民参与管理国家事务的具体体现。地方人大只有充分行使决定权，才能真正发挥人大的职能作用，才能把人民当家作主的权力落到实处。明确重大事项的范围。关于重大事项范围应当因地制宜从以下几个方面来界定：一是宪法和法律有明确规定的重大事项。二是法律已经作出原则性规定的重大事项。地方组织法第四十四条规定的重大事项，应有重点、有选择地及时审议作出决定。如预算外资金的使用情况，教育、科学、文化、卫生、体育、民政等事业的发展规划及重大改革措施，有关人口与计划生育、环境和资源保护等涉及经济社会可持续发展的重要决策，土地利用总体规划，城市总体规划和城市近期规划的执行情况等。三是事关本行政区域经济社会发展全局的问题。如民主法制建设的重大部署，国民经济和社会发展中长期规划，计划、预算的执行情况，财政性资金投资的重大建设项目等，都应纳入讨论决定的重要内容。四是广大人民群众关注的热点难点问题。如优化投资环境，“三农”，医疗、就业、保险等社会保障制度实施中的重大问题等，应主动讨论决定，努力推动热点难点问题的解决。处理好党委、人大和政府三者之间的关系。各级人大及其常委会在行使决定权时，必须自觉接受同级党委的领导，善于把党委的决策主张经过法定程序变成人大及其常委会作出的决定、决议。人大及其常委会讨论决定重大事项的范围很广，与党政工作也有交叉，全部由人大决定既不必要也不现实。应该抓大事、议大事。为了既突出工作重点，又解决重大事项内容宽泛与现实条件之间的矛盾，在明确“一府两院”必须报告并由人大作决定的重大事项外，还可以建立人大与“一府两院”的联系沟通制度，双方共同商定“一府两院”向人大报告的重大事项，最后由主任会议研究确定并予以执行。只有处理好三者关系，才能为人大行使决定权创造良好的机制。规范行使重大事项决定权的程序。重大事项决定权行使的过程，是一个民主决策的过程，必须靠严格的程序来规范。否则，地方国家权力机关的决策是不严肃的，也可能影响人大及其常委会的权威。一是提出审查程序。凡提请人大及其常委会讨论决定的重大事项，应以议案的形式向人大常委会提出。根据地方组织法的规定，地方人大常委会主任会议、本级政府、法院、检察院、地方人大的专门委员会以及地方人大常委会组成人员五人以上联名，可以向地方人大常委会提出有关重大事项的议案或者报告，并根据提出议案或报告主体的法律地位的不同，采用不同的程序列入常委会审议。不能搞临时动议。一般应在会议举行前30日提出。议案提出后，由人大常委会主任会议或由主任会议决定交有关的专门委员会对议案的合法性、必要性和可行性进行审查，然后，由主任会议决定是否列入常委会会议审议议题。二是调查研究程序。提交人大常委会会议审议的议案，主任会议应将议案交由人大的专门委员会、工作机构进行审议或调查研究，广泛听取各方面的意见，必要时可以举行听证会或者公开征求公民意见，最大限度地掌握第一手资料，为准确科学决策提供可靠依据，在此基础上拟出决议、决定草案，由主任会议讨论后连同议案一并提交常委会审议。三是会议审议程序。常委会会议期间，提议案人应向常委会报告议案提出的理由、依据及作出有关说明，主任会议或有关专门委员会报告调查情况，回答常委会组成人员的询问。审议时，应充分发扬民主，让常委会组成人员畅所欲言，充分发表不同意见。必要时，可邀请部分人大代表列席会议，邀请公民旁听，从而使决议、决定更加完善，更切合实际。如遇重大分歧，应及时召集主任会议提出处理办法，或暂时不付诸表决，待条件进一步成熟之后再作出表决。四是表决通过程序。人大常委会全体会议听取关于重大事项的议案或报告说明后，必须将决议决定草案在常委会全体会议上进行表决。表决方式应采取无记名投票或电子表决器的方式进行，不宜采取举手表决方式。五是公布实施程序。决议决定通过后，人大常委会应发布公告予以公布，并及时以公文形式送达“一府两院”执行或办理。同时，要在人大常委会公报和报纸、电视台、广播电台予以刊播。六是检查督促程序。重大事项的决议、决定一经作出就具有法律的权威性，“一府两院”应当认真贯彻执行，并在规定的期限内向人大常委会报告执行情况。为了保证决议决定的落实，人大常委会应加强督促检查，并将检查情况向主任会议提出报告。强化跟踪监督。要建立健全对重大事项决议决定执行情况进行监督的具体制度，如落实情况报告制度、跟踪检查制度、责任追究制度，进一步加大对人大决议决定执行情况的刚性监督。人大各专门委员会、常委会各工作委员会要充分发挥督办职能，努力使人大及其常委会作出的决议决定得到有效落实。提高人大常委会的议事质量和决策水平。人大常委会组成人员及其机关干部的素质，直接影响到讨论决定重大事项的质量。要进一步优化人大常委会组成人员及其机关干部的知识结构、专业结构和年龄结构，提高人大干部队伍的整体素质。要加强对组成人员和机关工作人员的培训，使其能够全面理解和掌握党的方针、政策，提高理论水平，熟悉常用的法律法规和必要的业务知识，努力做到既勇于行使决定权，又善于行使决定权，不断总结行使决定权的实践经验，不断提高行使决定权的水平。