坚持党的领导是立法工作必须遵循的根本原则

    坚持中国共产党的领导，是中国特色社会主义法治之魂。党的十八届四中全会把坚持党的领导作为全面推进依法治国的根本原则，强调“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。立良善之法是社会主义法治的题中应有之义，必须牢牢守住坚持党的领导这项根本原则。大量事实证明，立法工作能不能把准方向、获得动力、上新台阶、得新成效，更好地发挥服务大局作用，最根本的要看是否自觉坚持和贯彻了党的领导原则。

    一、牢固树立坚持党的领导原则的高度自觉

    坚持中国共产党的领导，不是哪个人的主观判断，而是中国历史发展的自然演进，是国家文明进步的理智选择，是事业再续辉煌的现实需要，是严明党纪党规的必然要求。自觉坚持党的领导，体现了对国情实际的深刻把握、对客观规律的自觉遵循。

    自觉坚持党的领导，源自对中华民族百年屈辱史和奋斗史的深刻认识。鸦片战争以来，为挽救民族危亡、实现民族振兴，中国人民和无数仁人志士孜孜不倦寻找政治制度模式，试穿了各种各样的“鞋子”，甚至想搬来西方制度的“飞来峰”，但都没有成功，国家依然是山河破碎、积贫积弱、列强横行，人民依然生活在苦难和屈辱之中。中国共产党诞生后，把马克思列宁主义同中国实际相结合，紧紧依靠人民完成了新民主主义革命，彻底推翻了“三座大山”，建立了人民当家作主的新中国，从根本上改变了近代以来中国内忧外患、任人宰割的悲惨命运。历史事实有力证明了“没有共产党就没有新中国”这样一条朴素真理。

    自觉坚持党的领导，源自对新中国六十多年发展史和探索史的客观把握。新中国建立以后，中国共产党团结和组织全国各族人民艰苦奋斗、励精图治，完成了社会主义改造，在曲折探索中找到了一条中国特色社会主义道路，形成了中国特色社会主义理论体系，确立了中国特色社会主义制度，国家和人民面貌发生了历史性巨变。我们用几十年的时间走完了发达国家上百年甚至几百年走过的发展历程，实现了从贫困到温饱再到总体小康的历史性跨越，社会生产力、综合国力迈上一个大台阶，中华民族大踏步赶上时代进步潮流、迎来伟大复兴的光明前景，极大地增强了中国人民和中华民族的自豪感和凝聚力。

    自觉坚持党的领导，源自对民族复兴事业再续辉煌的强烈期盼。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央接过历史的接力棒，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以对党、对人民、对民族高度负责的精神，全面把握发展大势，统筹国内国际两个大局，统筹伟大事业伟大工程，以中国梦凝聚力量，以抓改革激发活力，以改作风振奋人心，以反腐败固基清障、以强法治引领发展，攻坚克难、苦干实干，改革打开新局面，经济进入新常态，党风呈现新气象，法治展现新前景，反腐取得新成效。这些新局面新成效新进展，有目共睹、有口皆碑，极大地振奋了党心民心军心，也赢得了国际社会的普遍赞誉。我们有理由相信，在以习近平同志为总书记的党中央坚强领导下，我们一定能够在实现中国梦的伟大征程上迈出更加坚实步伐，中华民族伟大复兴事业一定能够再续辉煌。

    自觉坚持党的领导，源自对中国共产党是具有铁的纪律执政党的清醒意识。我们党是一个有8600多万党员、肩负着组织带领13亿人民实现民族伟大复兴的政治组织，必须有严明的政治纪律和政治规矩。纪律是党的生命，没有铁的纪律就没有铁打的江山。我们党如果没有党的集中统一领导，有令不行、有禁不止，就不可能肩负起繁重的执政使命。习近平总书记提出，要加强党的纪律建设，把守纪律讲规矩摆在更加突出位置。坚持党的领导，是一条管总的政治纪律和政治规矩，是党的各级组织和广大党员干部必须严格遵循的基本政治原则。坚持党的领导，最核心的是坚持党中央的集中统一领导，自觉维护党中央的权威，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为总书记的党中央保持高度一致；要自觉维护党的团结、遵循组织程序、服从组织决定，做政治上的“明白人”。

    二、切实加强和改进党对立法工作的领导

    办好中国的事情关键在党，依法治国的关键在于依法执政。立法是依法执政、依法治国的首要任务和关键环节，立法贯彻坚持党的领导原则，首先要求有领导立法职责的党委党组切实加强和改进对立法工作领导。

    强化依法执政意识。依法执政，就是依靠法律执政、依据法律执政，善于运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。从党领导立法的视角看，强化依法执政意识，重点是要强化依靠法律执政意识。依靠法律执政，就要求有领导立法职责的党委党组和党员主要领导干部从过去更多地依靠政策文件开路先行、组织权威发号施令、个人威望影响感召、行政命令强制执行，转变为更多地依靠法律法规治国理政，用法治方式统筹社会力量、凝聚发展共识、破解改革难题、维护社会稳定，发挥法治对改革和经济社会发展的引领和规范作用；就要求改变过去那种“先干再定规则”、“边干边定规则”的单一思维，树立“按规则办事”的法治思维，坚持立法先行，坚持破与立的辩证统一，善于用立法和法律手段平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为、保障和实现人民利益，发挥立法在完善中国特色社会主义法治体系中的引领和推动作用。强化依法执政意识，还要求强化依据宪法和法律执掌国家政权、开展施政活动的意识。要自觉维护宪法和法律的权威和尊严，按照法治原则、法定权限和程序行使职权、履行职责；要对宪法和法律常怀敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，坚持法律面前人人平等、法律面前没有特权、法律约束没有例外；党员主要领导干部要自觉做尊法、学法、守法、用法的模范，想问题、作决策、办事情，要时刻绷紧法治这根弦，做到心中有法、虑必及法、行必依法。

    发挥政策和法律各自优势。党的政策和国家法律在本质上是一致的，都是党和人民共同意志的反映，都代表了最广大人民的根本利益，是党领导人民治国理政的重要依据。但政策和法律在产生方式、表现形式、效力范围、实施方式等方面有着不同的特点和优势。党的政策更具有指导性、迅速性、灵活性、探索性的特点，在确定宏观战略、指导创新实践、破解发展难题等方面发挥着重要作用。国家法律更具有普遍性、滞后性、稳定性和国家强制性的特点，在规范权利与义务、权力与责任，保障权益、解决争议、惩治违法、打击犯罪等方面发挥着重要作用。同时，政策与法律又具有内在联系，党的政策是法律的基本遵循，国家法律是党的政策的制度化，二者相辅相成。发挥政策与法律各自的优势，就是要在改革发展的顶层设计、重要领域的先行先试、深层次发展难题的破解等方面，要注重发挥政策的作用；在发展方向已经明确、重要成果需要巩固、成功经验需要普及等方面，要注重发挥法律的作用。在全面深化改革、全面依法治国的形势下，要注重改革政策与法律交互作用、同步共振。在研究制定总体改革发展方案和实施规划计划时，应同步考虑相关立法问题，及时提出立法需求和立法规划调整意见；在总体改革发展方案实施过程中，做好政策与法律的配套衔接，需要运用法治手段推进改革发展的，及时提出制定、修改、废止、解释或者授权等方面的立法建议，发挥立法的引领和推动作用。

    建立健全党领导立法的体制机制。落实党领导立法的要求，需要建立一套科学有效、系统完备的领导制度和工作机制，否则党领导立法就可能停留于一般口号。要按照四中全会提出的“加强对全面推进依法治国统一领导、统一部署、统筹协调”的要求，把立法放在“四个全面”战略布局中统筹谋划、统一部署，坚持党总揽全局、协调各方，支持人大、政府依法履行立法职责。要建立党委领导、人大主导、政府驱动、多方参与的立法工作格局，各司其职、各尽其责，调动一切积极力量，形成推进工作的强大合力。党政主要负责人要履行法治建设第一责任人职责，既要挂帅又要出征，对重要立法亲自部署、重大问题亲自过问；建立党委党组对法治建设和立法工作重大问题定期研究制度，定期听取工作汇报，研究部署重要工作，协调解决重大问题，加强决策督促落实。要建立健全党领导立法的工作机制：党中央向全国人大提出宪法修改建议，依照宪法规定和法定程序进行宪法修改；立法规划的制定和重要调整、立法涉及重大体制机制和重大政策问题，必须经党中央或同级党委党组讨论决定；加强对重点领域法律起草工作的领导，对于关系改革发展战略、社会和谐稳定和国家长治久安等重要法律案，直接领导起草或者推动、督促有关部门做好起草工作。人大、政府及其部门党组是党中央和地方各级党委的派出机构，是实现党的领导的重要组织形式和制度保证，要发挥领导核心作用，坚定贯彻党的路线方针政策，贯彻党中央和党委决策部署，在立法方向和重大问题上把好关。

    三、坚定不移贯彻坚持党的领导原则

    坚持党的领导是立法工作必须遵循的根本原则，也是做好立法工作的根本法宝。各级立法机关及其工作人员应当不断增强对坚持党的领导根本原则的思想认同、政治认同、感情认同，努力把这项根本原则内化于心、外化于行，自觉地贯彻到立法实践之中。

    努力提高理论素养。理论是实践的先导。没有科学的理论，就没有科学的实践。科学理论的根基不深、功底不厚，说坚持党的领导，不过是一句空话、一句套话，实际上既坚持不好、也坚持不了。提高理论素养，首先要学好马克思主义理论。这是我们做好一切工作的看家本领，也是做好立法工作的制胜本领。只有学懂弄通马克思主义和中国化的马克思主义，特别是学习好习近平总书记系列重要讲话精神，深入领会贯穿其中的立场、观点、方法，才能做到心明眼亮，深刻认识和把握“三大规律”，始终坚定理想信念；才能保证立法始终站在人民大众立场上，坚持以民为本、立法为民；才能自觉运用辩证唯物主义和历史唯物主义的思想武器改造客观世界和主观世界，用唯物辩证、实事求是、群众路线的思想方法和工作方法指导立法实践；才不会在纷繁复杂的环境下迷失方向、在繁杂纷纭的观念中不知取舍、在困难和矛盾面前惊慌失措。其次要学好中国特色社会主义法治理论，重点是学习掌握十八届四中全会精神，这是做好立法工作的科学指引。四中全会决定，总结社会主义法治建设经验，深刻回答了当今中国建设什么样的法治国家、怎样建设法治国家的一系列重大理论和实践问题，提出了全面推进依法治国的指导思想、总目标和基本原则，部署了推进依法治国的重大任务。认真学习掌握这些重大理论观点和政策主张，对于保证立法正确的政治方向，确保法律反映人民意志、得到人民拥护、符合需要、切实管用，具有重要现实指导意义。

    自觉围绕中心大局谋划和推进立法工作。法律是治国之重器，是依法治国、依法执政的前提和基础。在全面依法治国、依法执政的新形势下，法律在全局中的地位更加突出，将会比历史上任何时期更加受到党和人民群众的尊崇、敬畏和倚重。这就要求立法机关必须以更加强烈的使命感、责任感、大局观谋划和推进立法工作。一要牢固树立全局意识，做到观大势、议大事、抓大事，聚焦中心任务，发挥职能作用，创造性开展工作，确保党的改革发展方略和重大决策部署不折不扣地贯彻落实，确保人民群众的根本利益不折不扣地得到维护。二要围绕贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，围绕落实中央提出的重大改革和法治举措，做好立法的顶层设计，研究调整立法规划，完善立法项目、类别、进度等安排；同时根据党中央年度工作要点精神，制定好立法工作计划，把立法工作的推进与改革发展举措的实施紧密结合起来，更好地适应改革和经济社会发展需要。三要加强重点领域立法，围绕贯彻落实“四个全面”战略布局，积极推进深化经济体制改革、推进民主政治法治化、促进文化发展繁荣、保障和改善民生、贯彻落实总体国家安全观、促进生态文明建设、惩治和预防腐败等重点领域立法。四要适应依法执政新常态，努力完成中央和党委交办的重大紧急立法任务，精心部署，周密安排，工作上要打破常规，集中组织力量攻关，同时严格依照法定程序，保证依法按时保质地完成任务，使党中央的执政主张及时成为国家意志。五要充分发挥人大在立法服务大局中的主导作用，围绕中心大局主导法律立项，保证大局需要的法律全部进入立法规划、急需的及时进入立法计划，确保立法与改革发展协调同步；围绕重点领域立法主导法律起草，着力抓好中央确定的重大立法项目，综合运用人大组织起草、提前介入督促、委托第三方起草等方式，确保重要法律草案成熟后尽早提请审议；围绕重点难点问题主导立法决策，广泛听取意见，开展立法协商，加强调研论证，主动沟通协调，必要时引入第三方评估，积极实践重要条款单独表决，及时作出立法决策，不能久拖不决。

    扎实做好党的方针政策法制化工作。立法要坚定不移地贯彻党的方针政策，自觉使党的主张通过法定程序成为国家意志。但法律不同于方针政策，有自身的表现形式、逻辑结构和作用方式，贯彻和体现党的方针政策，不等于简单地把方针政策一律抄到法律中来，这不是负责任的表现，实践中也行不通。这就需要扎实做好党的方针政策法制化工作。总结立法实践，我们重点把握以下三个方面：

    一是坚持“三个吃透”，即吃透方针政策、吃透实际情况、吃透群众意愿。“三个吃透”是前提，不能做到“三个吃透”，党的政策不清，实际情况不明，群众期盼不解，则既张不开嘴也下不了笔，勉强为之，必然是说不到点、也写不到位。吃透方针政策，就要求原原本本地、老老实实地学习党的路线方针政策，当前要重点学习十八大和十八届二中、三中、四中全会文件，学习领会习近平总书记系列重要讲话，学习党中央批准的改革发展实施方案，切实把思想统一到中央精神上来。吃透实际情况，就要求对法律所调整事物和领域的历史和现状、成绩和问题、运行规律和发展方向等有全面深入把握。吃透群众意愿，就要求全面把握人民群众所想所愿所盼，弄清人民的根本利益所在，现阶段群众的共同利益所在，不同地方、阶层、群体的特殊利益所在，找准人们思想共鸣点和利益交汇点。

    二是做到“两个把握”，即把握法律的规律性和时代性。“两个把握”是基础，不能做到“两个把握”，抓不住法律的规范特点和时代特征，就难以用法律的形式把党的方针政策体现贯彻好，法律的质量就要大打折扣。把握法的规律性，重点是把握法的意志性、规范性、强制性等特征，让法律充分反映和维护广大人民群众的共同意志和根本利益、确立和维护社会主义各项制度、确立和维护和谐稳定的社会秩序，善于通过权利义务规范平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为，善于运用国家强制力惩治违法和打击犯罪；把握法的规律性，还可以避免把法律规范同政策规范、道德规范混同。把握法的时代性，就是要统筹把握法的传统功能和时代功能，在重视发挥法的规范和保障作用的同时，更加重视发挥立法和法律的引领和推动作用，处理好立法的快与慢、原则与具体、制定与配套、中央立法与地方立法等的关系，综合运用立改废释和授权等形式，全方位、多途径地把党的方针政策体现好贯彻好。

    三是做好“一个转化”，即把党的方针政策转化为法律制度安排，以法制化的形式体现、保证和推动方针政策的贯彻落实。“一个转化”是关键、是落脚点，实践中也最难、最需要下功夫。做好转化工作，实践中我们注意把握三点：一要科学把握转化的内容和方式。党的方针政策有宏观的、有微观的，有原则的、有具体的，确定性的、有探索性的，有制度层面的、也有工作层面的。这些方针政策是否都要转化、如何转化？总体上说，党的方针政策来源于人民群众的伟大实践、反映了广大人民的共同意志和根本利益，在法律的精神、价值、宗旨和原则中都要体现这些政策精神，有的可直接作为法律的原则或者原则性方向性规范，这一点不能含糊。而法律中有关体制机制和行为规则的内容，贯彻和体现的应当是那些方向明确、普遍适用、相对稳定、微观具体、制度层面且需要通过国家强制力保障实施的方针政策；同时要遵循法制建设规律，做到能具体尽量具体、能明确尽量明确，增强法律的可执行性。对于制度层面探索性的方针政策，可按照法定程序做出授权决定，支持和保障在法治轨道上先行先试。二要始终坚持问题导向。问题是时代的声音。党的方针政策就是针对解决问题提出的，立法贯彻党的方针政策，也要对着解决问题发力。要针对需要解决的问题，以党的方针政策为指导，运用法律特有的形式和功能，编织解决问题的制度之网，有什么问题就解决什么问题，什么问题突出就重点解决这个问题，着力解决好关系改革发展稳定的重大问题，着力解决好人民群众普遍关注的重大问题。三要及时把对法制建设具有普遍意义的方针政策和创新成果写入法律。例如，围绕规范公权而形成的法定职责必须为、法无授权不可为，坚决纠正不作为、乱作为，坚决克服懒政、怠政，坚决惩治失职、渎职等政策和原则，转变政府职能、取消或下放并严格新增行政许可、全面实行政务公开、推行政府权力清单、优化权力运行流程、强化权力监督和问责、重大决策终身责任追究及责任倒查机制等政策和改革成果，应及时体现在规范公权的法律规定之中。又如，围绕维护市场秩序、保障公民和各类市场主体权益而形成的生产者经营者主体责任制度、标准管理和风险管理制度，守信激励和失信惩戒机制、信用信息的社会运用制度，强化政府的监督职责、公开市场监管执法信息，健全社会监督机制、推进公众参与和社会共治以及对违法责任主体实施财产罚与人身罚相结合等制度等，应及时在维护经济秩序和保障改善民生等方面的法律中加以运用和确认。

    严格执行立法重大问题请示报告制度。党的下级组织向上级组织请示和报告工作，是我们党的重要组织原则，是必须遵守的政治规矩。四中全会决定提出，凡立法涉及体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定；法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。这是立法机关履行立法重大问题请示报告制度的基本遵循。立法中涉及重大体制和重大政策调整，决策权在中央，必须要由党中央统筹协调，经党中央讨论决定，以确保重大立法决策体现党的主张和人民意愿。此外，一些社会高度关注，各方面意见分歧较大，难以协调形成共识的问题，以及立法机关编制的立法规划和规划重要调整等，也要报党中央决策或者批准。我们要严格遵守这项政治规矩，做好立法重大问题的请示报告工作。要不断提高请示报告工作质量，切实把情况吃透，把问题找准选好，把分歧意见说清楚，提出解决问题的方案或建议，必要时可提出多套建议方案并做好利弊分析，为党中央科学决策提供参考。对于党中央定下来的事情，要坚决遵照执行，同时做实做细贯彻落实工作，加强说明解释和舆论引导，把各方面的认识统一到中央决策上来。个别问题在以后的立法环节中仍有较大分歧意见且社会高度关注、确需进一步完善的，以对党和人民事业高度负责精神提出解决方案，并按照组织程序再向党中央报告，切实把党的主张与人民意志统一起来，把对党负责与对人民负责统一起来。

    总之，我们要在立法工作中自觉坚持和努力践行坚持党的领导根本原则，把这项根本原则反映到法的精神、价值、宗旨、原则和规范之中，贯穿于法的立项、起草、论证、协调、审议、请示、表决等环节之中，体现到法的制定、修改、废止、解释、配套和授权等立法形式的运用之中，落实到推进科学立法、民主立法的全过程和各方面，在以习近平同志为总书记的党中央的坚强领导下，开拓进取，扎实工作，不断谱写立法事业新篇章。