贯彻落实重大决策部署依法行使重大事项决定权

    2015年，是西藏自治区成立50周年，西藏自治区实行人民代表大会制度已经走过了半个世纪的光辉历程。回顾历史，20世纪50年代之前，西藏处于政教合一的封建农奴制统治之下，那时的西藏社会保守封闭、黑暗落后，那时的西藏人民灾难深重、毫无自由可言。西藏步入现代文明始于1949中华人民共和国的建立。1951年，中国中央政府与原西藏地方政府签订《关于和平解放西藏办法的协议》，西藏实现和平解放，从此迈上与全国人民共发展共进步的历史轨道。1959年西藏实行民主改革，百万农奴翻身解放，在西藏历史上首次实现人人平等、自由的基本人权。1965年9月，西藏自治区第一届人民代表大会第一次会议在拉萨召开，标志着西藏自治区正式成立和人民代表大会制度、民族区域自治制度在西藏的正式确立，西藏社会制度实现了从政教合一的封建农奴制度向人民当家作主的社会主义制度的跨越，西藏各族人民真正成为国家、社会和自己命运的主人，开辟了西藏从专制走向民主的新时代。

    50年来，西藏自治区不断推动人民代表大会制度建设和人民代表大会的工作。特别是1979年西藏自治区人大设立常委会以来，在贯彻落实中央新时期西藏工作指导思想和区党委决策部署上聚焦发力，适时作出符合国家法律、党的政策和体现各族人民群众意愿的决议、决定，把党的主张经过法定程序转变为各族人民的共同意志，保障了各族人民当家作主的权利，促进了社会主义民主政治建设，推动了经济社会健康发展，维护了祖国统一和民族团结。在“四个全面”战略布局的新形势下，健全完善人大讨论决定重大事项制度、充分有效行使重大事项决定权，对于实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，对于实现依法执政、民主执政、科学执政具有重要意义。结合西藏实际，全面总结我区行使重大事项决定权情况，并围绕新形势新任务作一粗浅思考。

    一、围绕改革发展稳定大局，有效行使重大事项决定权

    ——抓住经济发展中的重大问题行使决定权。在这方面，自治区人大及其常委会作出了诸如国民经济和社会发展计划、国民经济和社会发展规划纲要、财政预算、财政决算、预算收支变化、地方政府债券分配使用方案以及加强自治区级财政预算审查监督、加强经济工作监督等决议决定，这类决议决定占到自治区人大及其常委会决定重大事项的近1/3。环境与资源保护是我国的一项基本国策，也是自治区人大及其常委会始终关注的重点问题之一。2003年，自治区人大常委会首次组织开展了以“护卫蓝天碧水青山、共建美好家园”为主题的中华环保世纪行—西藏行活动，在听取和审议该项活动情况报告的基础上作出决议，要求各级政府加大环保法律法规宣传教育力度、牢固树立全面协调可持续的科学发展观、建立健全资源环境与经济社会协调发展的综合决策机制、坚决遏制生态环境的人为破坏。

    ——抓住维护国家安全、维护社会稳定的重大问题行使决定权。西藏作为反分裂斗争的前沿阵地，面对尖锐复杂的反分裂斗争形势，自治区人大及其常委会牢固树立稳定压倒一切的思想，先后制定了一系列重要决定、决议，在西藏的反分裂斗争和维护社会稳定中，发挥了重要作用。例如：针对1987年9月27日拉萨开始出现的大规模骚乱闹事事件，自治区人大常委会作出了《关于维护祖国统一、加强民族团结、反对分裂活动的决定》。针对1995年5月14日，十四世达赖违背宗教仪轨和历史定制，在境外擅自宣布所谓班禅转世灵童的恶劣行径，自治区人大作出了《关于坚决反对达赖擅自宣布班禅转世灵童的不法行为的决定》，戳穿了达赖分裂主义集团不可告人的目的，维护了宗教仪轨和历史定制，维护了中央政府在大活佛转世问题上的绝对权威。2008年拉萨“3·14”事件之后，自治区人大常委会作出了《关于强烈谴责达赖集团策划煽动极少数分裂主义分子打砸抢烧的罪恶行径，坚决维护祖国统一、反对分裂破坏活动，促进社会和谐稳定的决议》。为加强社会管理，确保网络与信息安全，自治区人大常委会于2011年作出了《关于实行电话和互联网用户真实身份登记的决定》，在全国范围内率先推行了电话和互联网用户实名登记制度。

    ——抓住司法工作中的重点难点问题行使决定权。为确保审判工作的依法进行，1982年，自治区人大常委会先后作出了《关于严惩严重破坏经济的罪犯投案自首期限的决定》、《关于推迟试行〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决议》、《关于实施〈中华人民共和国民事诉讼法（试行）〉的若干变通办法的决议》。为促进严格执法和公正司法，自治区人大常委会于2010年9月29日作出了《关于加强检察机关法律监督工作的决定》、于2011年9月30日作出了《关于加强和改进人民法院民事执行工作的决定》。法制宣传教育对于提高公民的法律素质和法治思维，加强社会主义民主法治建设，具有重要意义。自治区人大常委会于1985年9月27日首次作出《关于在全区各族人民中普及法律常识的决议》，此后，又5次作出了《关于继续开展法制宣传教育的决议》。

    ——抓住涉及人民群众切身利益且反应强烈的热点问题行使决定权。1959年3月28日，西藏废除了政教合一的封建农奴制，百万农奴获得了新生。2009年是西藏实行民主改革50周年，应西藏广大翻身农奴和各族各界人士一致强烈要求，为了教育后代、不忘过去，牢记历史、开创未来，自治区人大于2009年1月19日通过了《关于设立西藏百万农奴解放纪念日的决定》，将每年的3月28日设为西藏百万农奴解放纪念日，以此隆重纪念和永远铭记这个百万农奴获得解放、获得新生的伟大日子。“赔命金”作为旧西藏政教合一封建农奴制法律的内容已被彻底废止。但在我区少数偏远地方，仍存在“帕措”等封建宗族势力和少数僧尼操纵、参与“赔命金”的违法犯罪活动，对社会产生极大危害。为维护法制尊严和群众利益，自治区人大常委会于2002年7月26日作出了《关于严厉打击“赔命金”违法犯罪行为的决定》，得到广大人民群众的拥护。

    二、坚持基本原则，确保重大事项决定权的正确行使

    ——坚持党的领导。人大常委会行使重大事项决定权的过程，是国家权力机关通过法定程序把党的主张变成国家意志和人民群众实际行动的过程。自治区各级人大及其常委会坚持在同级党委的领导下，围绕为实现党的路线方针政策服务、为中心工作服务，正确行使重大事项决定权。对凡是准备作出决议、决定的事项，事先都向同级党委请示；对决议、决定的贯彻执行情况，适时开展监督检查，保证了决议、决定的有效贯彻实施。

    ——严格依法办事。自治区人大常委会不断加强有关行使重大事项决定权的制度建设。2007年11月22日自治区八届人大常委会第三十四次会议通过的《西藏自治区人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，对讨论决定重大事项的原则、范围、程序以及决议决定的执行和监督等问题作出具体规定。自治区人大常委会在每年的工作要点中，都对重大事项决定权的行使作出了具体安排。这些举措，有力地促进了常委会讨论决定重大事项工作的制度化和规范化。实际工作中，严格执行宪法、法律、行政法规和上级人大的决议决定，严格执行规定的原则和程序，做到程序上合法、内容上合适，既不失职，又不越权。

    ——充分发扬民主。人大及其常委会是代表人民行使国家权力的机关，它所作出的每一项决议、决定，必须集中地体现人民的利益和意志。自治区各级人大及其常委会在行使重大事项决定权时，把调查研究作为实现决策民主化、科学化的重要手段，坚持做到以充分的调查研究为基础，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，保证决定权行使的针对性和实效性，实现和维护好各族人民的根本利益。

    ——抓大事议大事。重大事项范围很广，涉及政治、经济、文化等各个领域各个方面，是本行政区域内带有全局性、根本性、长远性的有重大影响的事项。这一性质决定了自治区各级人大及其常委会行使重大事项决定权必须立足“一个中心、两件大事、四个确保”的工作大局，必须提高观大势、掌全局、抓大事、议大事的能力。

    三、地方人大行使重大事项决定权存在的主要问题及原因分析

    自治区各级人大及其常委会在行使重大事项决定权方面作了一些有益的探索，取得了一定的成效。但是从总体上看，重大事项决定权的行使仍是地方各级人大及其常委会依法履职中的一个薄弱环节：一是法律明确规定的行使多，法律原则规定的行使少。除法律明确列举的必须由人民代表大会及其常委会讨论决定的“一府两院”工作报告、预算、决算、国民经济和社会发展计划等事项外，对法律原则规定的其他事项行使决定权较少。二是提出建议意见多，作出决议决定少。人大常委会听取和审议专项工作报告，一般是常委会组成人员在会上提出意见建议，会后由办事机构整理成审议意见转“一府两院”办理。针对专项工作报告中涉及的重大问题，常委会很少作出决议决定。三是被动例行多，主动决定少。从自治区人大及其常委会作出的诸多决议决定中，可以看出，多数是人民代表大会会议批准的“六大报告”的决议、人大常委会会议批准决算的决定，程序性的决议决定多，具有具体指向和实质性内容的决议决定少。四是对决议决定的检查督办力度不够，实施效果不是很理想。

    分析重大事项决定权行使不到位、不充分的原因，主要是：

    （一）依法行使重大事项决定权的规定过于原则。宪法第一百零四条规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域各方面工作的重大事项”，以高度概括、抽象表述了人大及其常委会的重大事项决定权。地方组织法则采用了列举方式，规定人大及其常委会“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。而作为人大及其常委会“四权”之一的重大事项决定权，全国人大及其常委会还没有制定这方面相关的法律。自治区人大及其常委会则根据宪法、地方组织法的有关规定，对重大事项的内容列举为两大类15个方面：一是应当提请自治区人大常委会讨论决定的重大事项（共9项），二是应当向自治区人大常委会报告，经人大常委会审议，必要时可作出决议决定的重大事项（共6项）。但对重大事项的内容、行权方式的规定都过于笼统，以致在实际工作中难以把握重大事项的范围和界定标准，难以把握人大决定权与政府行政决策权的具体范围、程序和量化标准，难以保证重大事项决定权行使的权威性和严肃性。

    （二）依法行使重大事项决定权的意识不强。我国实行的是党委领导、人大决定、政府执行的权力运行机制，虽然在理论上对党委、人大、政府三者的关系和职能分工是明确的，但实践操作中，一些涉及国计民生或需要全体公民一体遵循的重大事项，往往是党委作出决策后就直接由政府执行，或者由党委、政府共同作出决定，忽略了通过人大及其常委会法定程序转化为国家意志和人民意志这一重要环节。还有一种现象，例如基准地价调整、项目贷款、异地搬迁等问题，本应属于政府职能和具体行政行为，有的也提请人大常委会审议后纳入了决议决定中，这种做法不符合人大职能定位。这种情况，在县、乡一级表现得尤为突出。

    （三）依法行使重大事项决定权主动性不够。由于人大重大事项决定权与党委决策权、政府行政管理权界限模糊不清，各级人大及其常委会对重大事项决定权的行使始终保持谨慎态度，除对“六大报告”、国民经济和社会发展五年规划、财政决算等常规性事项作出决议决定外，对改革发展稳定涉及的其他重大问题作出决议决定的少。担心如果人大在决定重大事项上太主动，有同党委要权、与政府争权之嫌，一般是党委不明确指示、“一府两院”不主动提请就不作决议决定。再就是重大事项是对本区域经济建设、民生改善、维护稳定等具有重大影响的事项，特别是一些相对专业的问题，都需要充分调查研究和科学论证，但由于人大的会期往往都很短，难以在有限的会期内作出科学合理的决议决定，或者仓促作出的决议决定质量不高。即便作出了相应的决议决定，但由于没有建立定期报告、跟踪检查等制度，督促检查机制不健全，造成决议决定落实情况不理想。

    四、充分有效行使重大事项决定权的思考

    （一）深化认识，主动依法行使重大事项决定权。习近平总书记强调“要坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，以保证人民当家作主为根本、以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标，扩大社会主义民主，发展社会主义政治文明。”地方人大及其常委会行使决定权，实际上是把党的主张经过法定程序变为全体人民遵守的共同意志，从而实现党对国家事务的领导，实现人民行使管理地方事务的权力。首先，我们要深刻认识到，人大行使重大事项决定权是宪法和法律赋予的一项重要职权，最能体现国家权力机关本质特征，最能反映“一切权力属于人民”这一宪法精神，是党领导人民当家作主的具体体现。其次，党的十八大和十八届四中全会提出全面依法治国，全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。地方人大及其常委会讨论决定重大事项既是权力机关的法定权力又是法定义务，人大及其常委会作出的决议决定作为国家意志的表现形式，具有普遍的约束力和强制力，可以从制度和法律上保证党的基本路线和基本方针的贯彻实施，可以更好地引领和推动经济社会又好又快发展。我们要深刻认识到，人大行使重大事项决定权有利于加强和改善党的领导，有利于提高科学执政、依法行政、民主执政的能力，是协调推进“四个全面”战略布局的必然要求。第三，地方人大及其常委会行使决定权必须广泛调研、充分讨论，在深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智的基础上，按照民主集中制原则作出决议决定，这实际上就是一个民主决策和科学决策的过程。我们要深刻认识到，人大行使重大事项决定权有利于促进重大决策的民主化、科学化，有利于保证决策的相对稳定性和连续性，是党在国家政权中发扬民主、贯彻群众路线的重要形式。各级人大及其常委会要切实增强行使重大事项决定权的使命感和责任感，真正把行使重大事项决定权摆在重要位置，认真研究并解决行使职权中的突出问题，依法行使好重大事项决定权，全面发挥人大及其常委会职能作用。

    （二）加强立法，实现行使重大事项决定权有法可依。由于宪法和地方组织法对重大事项的规定很原则，内容上缺乏实质性的规定，形式上缺乏程序性的规定，因而在实践中地方人大行使重大事项决定权很难完全到位。重大事项决定权与立法权、监督权、选举任免权都属于国家机构的职权，应由全国人大常委会进行立法，地方人大根据法律授权做补充性规定。为了加强地方人大行使重大事项决定权的职能，建议全国人大常委会对决定重大事项进行立法，科学界定和规范讨论、决定重大事项的范围、内容和程序等，以实现人大行使重大事项决定权的规范化、程序化、制度化。

    （三）理顺关系，优化依法行使决定权的环境。坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，是人大及其常委会有效依法行使重大事项决定权的根本保证，也是人大在行使这一职权中更加主动的关键所在。一是正确处理好人大决定权与党委决策权的关系。党委的决策部署为人大决定重大事项提供了政治依据、行动方向和原则指导。人大的决定是党委决策的法治化和具体化。因此，人大行使决定权，就要以党的路线方针政策为指导，善于把党的决策变为国家意志，成为对社会有普遍约束力的行为规范，为贯彻落实党委决策部署服务。人大及其常委会行使重大事项决定权事先要及时向党委汇报，人大及其常委会认为需要通过人大法定程序决定的重大事项应及时向党委提出决策建议，始终把人大重大事项决定权的行使置于党委的领导下，争取党委的重视和支持。二是正确处理好人大决定权与政府行政权的关系。人大要积极关注本行政区域内的重大问题，主动就法定职责内的大事，全面履行好重大事项决定权，既不能缺位更不能越位。对政府而言，政府在行政管理工作中的决策活动，与人大关于重大事项的决定在性质、效力和侧重点上有所不同，对有的同一事项，人大、政府都可以作出决定，政府重大决策出台前，应当依法报告人大常委会，且作出的决定不得与人大决定相抵触，对人大及其常委会作出的决议决定和审议意见政府要认真执行并报告贯彻落实情况。三是正确处理好人大决定权与法院、检察院司法权的关系。地方人大及其常委会可以对司法机关适用法律法规中的重大问题进行监督，并可以就法院、检察院的重要工作以及重大问题作出决议决定，重点解决影响司法公正和制约司法能力的深层次问题，不得涉及具体案件，确保法律法规得到有效实施，确保审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权，法院、检察院要自觉接受人大的监督和执行人大及其常委会作出的决议决定。应建立健全党委、人大与“一府两院”的联系沟通制度，定期不定期保持联系沟通，通报情况，做到目标一致、分工协同、各司其职，共同推动经济社会跨越式发展和长治久安。

    （四）科学界定，明确重大事项的范围和内容。行使决定权的关键在于正确解读“重大事项”。重大事项的范围需要科学界定，凡是法律明确规定应当由人大及其常委会会议决定的，凡是涉及本行政区域全局性、根本性和长远性的重大问题，凡是与广大人民群众切身利益密切相关、人民群众普遍关心和强烈要求解决的，都应列入重大事项范畴。一是宪法和法律明确规定由人大讨论决定的事项．如计划、预算的调整，这些属于人大及其常委会的常态化工作，只要认真开展研究，广泛征集意见就能得到较为妥当处理。二是行政区域内具有全局性、根本性和长远性的事项。具体概括为“三重一大”，即重大决策、重要人事任免、重要政策或项目安排和大额资金使用。三是涉及人民群众根本利益的事项。人民群众普遍关注、反映强烈的问题，这类问题与政府行政管理权相连，界定比较复杂，难以预料。应加强与政府的沟通联系，科学论证、依法决定，才能保障人民利益，才能体现人大权威，更是体现人大常委会依法行使重大事项决定权的生命力所在。

    （五）规范程序，完善重大事项决定权的行使机制。要更加有效地行使重大事项决定权，还应制定科学、严格的重大事项决定权的行使程序，以保证重大事项一旦进入法定程序，不受任何干扰、不可逆转地依照程序进行下去，能够作出合理、可行的决定决议，最终落实到位。一是规范提出审查程序。凡提请人大常委会讨论决定的重大事项，应以议案的形式向人大常委会提出，不宜搞临时动作。议案提出后，主任会议应安排有关工作力量对其进行初审并提出报告。然后，由主任会议决定是否列入人大常委会会议审议议题．二是规范调查研究程序。凡列入人大常委会会议讨论、研究的重大事项，主任会议应安排有关工作人员进行专题调研，必要时可以举行听证会或公开征求公民意见，为准确科学决策提供可靠依据。三是规范审议表决程序。人大常委会会议听取关于重大事项议案或报告说明后，对议案进行审议。人大常委会审议重大事项议案或报告时，提请国家机关的主要负责人或议案的领衔人应当向人大常委会会议作出说明，听取意见，回答询问。根据各方对重大事项议案或报告的意见，可采取进一步调查研究，开展特定问题调查和直接审议表决等方式。四是规范公布实施程序。决定决议作出后，应及时向全社会公布，送达“一府两院”执行或办理。五是规范监督反馈程序。重大事项经人大常委会作出决定决议后，就具有法律权威性，“一府两院”要认真贯彻执行，在规定的期限内向人大常委会报告执行情况。为保证决定决议的有效落实，人大常委会应当加强检查督促，不定期跟踪问效，对执行或办理不力的单位要予以批评通报并限期整改，或依法采取质询等刚性手段督促落实，以确保人大常委会行使决定权取得实效。

    在“四个全面”战略布局的新形势新任务下，人大及其常委会承担着重要职责，我们一定要坚定不移地坚持中国特色社会主义法治道路，把习近平总书记关于人大制度、人大工作和法治建设的系列重要讲话全面贯彻落实好，扎实推动人大制度和人大工作与时俱进、完善发展，积极充分行使重大事项决定权，为确保党委重大决策部署贯彻落实，促进改革发展稳定提供有力保障。