健全人大任后监督机制促进权力在阳光下运行

    党的十八届四中全会就全面推进依法治国作出决定，这在我们党和国家历史上还是第一次，意义重大而深远。依法治国的核心是依法治权，依法治权的关键则是对权力的监督约束。

    建国前夕，毛主席就警示全党必须预防糖衣炮弹的攻击，这一谆谆告诫极具前瞻性。十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央站在党和国家全局高度，以强烈的历史责任感、深沉的使命忧患感、顽强的意志品质深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，始终保持惩治腐败的高压态势，一部分党员领导干部特别是高级领导干部纷纷落马。遏制和预防腐败，毛主席在与黄炎培的“窑洞对”中就已给出答案，那就是民主，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈，只有人人起来负责，才不会人亡政息。习近平总书记也说：“没有监督的权力必然导致腐败，这是一条铁律。”在全面推进依法治国的今天，就是要监督“一府两院”严格执行宪法和法律法规，切实依法行政、公正司法。作为党和国家监督体系的重要组成部分，人大监督优势独特、作用凸显、责任重大、使命崇高。

    习近平总书记强调，制度问题更带有根本性、全局性、稳定性、长期性。充分发挥人大监督职能作用，增强监督实效，我认为，关键还是要按照总书记要求和四中全会《决定》精神，从加强人大监督制度建设上着力，尤其要进一步健全完善对事监督与对人监督有机统一的任后监督机制，促进权力在阳光下运行。如何健全任后监督机制，主要有三点思考：

    一、健全任后监督机制，必须牢牢把握中国特色社会主义法治建设的正确方向，始终以发展中国特色社会主义民主政治为根本

    人大监督与西方议会监督有本质区别。人大通过任后监督，对国家机关工作人员权力依法制约，是“由谁产生、对谁负责、受谁监督”宪法精神的体现，是代表人民管理国家事务不可或缺的法定程序，更是全面从严治党，建设高素质党员干部队伍，确保党始终成为中国特色社会主义事业坚强领导核心的有效手段。完善任后监督机制，首先要始终坚持党管干部和依法监督有机统一。党管干部是我国干部队伍制度建设的根基和灵魂。人大任后监督，必须坚持党管干部原则。人大监督的落脚点，要放在通过有效监督，促进选任人员严格按照党的要求和法律赋予的职责，为党的事业和人民幸福担当作为、竭心尽力；放在通过有效监督，为党选贤任能、知人善任提供多渠道、多层次、多侧面的准确参考，配合党把好干部及时发现出来、合理使用起来。其二要始终坚持好干部“五条标准”有机统一。按照习近平总书记提出的好干部标准，除要监督选任干部将勤政务实作为一贯作风，勤勉敬业、真抓实干外，还要监督其将坚定信念作为首要前提，将为民服务作为根本使命，将敢于担当作为可贵品质，将清正廉洁作为基本要求。其三要始终坚持监督人和监督事有机统一。人和事紧密相联，事中有人，人中有事。只强调对事监督忽视对人监督，是“只见树木不见森林”；只强调对人监督忽视对事监督，是“无源之水无本之木”。把两者有机结合起来，才能就事把问题弄清，对人把责任摆明，真正发挥监督作用。其四要始终坚持监督履职和支持履职有机统一。人大监督和“一府两院”履职都是党的事业重要组成部分。大目标一致前提下，人大监督不是找麻烦，更不是唱对台戏，而是为了促进履职。肯定成绩是支持，指出问题是更高层次的支持。必须真正在“对立”中实现统一，使监督的过程成为统一思想、形成合力、推动工作的过程。其五要始终坚持常委会监督和组成人员及人大代表监督有机统一。核心是要遵循集体行使职权原则。任后监督要始终充分发扬民主，集体讨论问题，集体决定问题。同时，充分发挥组成人员和人大代表作用，保证大家各抒己见、畅所欲言，确保常委会监督充分表达人民诉求、反映人民意愿、集中人民意志。

    二、健全任后监督机制，必须切实立足亟需，以引深对事的监督为立足点，就实践中存在的突出问题，针对性进行立法完善

    2007年1月监督法施行以来，绝大部分省（区、市）都制定了相应的实施办法，一些地方还形成了各种监督形式的操作规范，应该说近年来人大监督制度建设是取得了长足发展的。但任何一部法律法规出台后，情势的变化都有可能使初始立法精神及成文法律条文程度不同地发生改变。必须切实立足亟需、实事求是，及时针对现实中反映出的问题进行必要的立法完善。

    一是完善责任追究方式及程序，让宽松的约束“严”起来。作为程序法，监督法和多数地方实施办法都未设法律责任章节，也未规定“一府两院”违反监督法的行为应承担的法律责任。虽然于法理上讲得通，但作为各级人大常委会开展监督工作最主要的法律依据，法律责任的缺失，一定意义上使人大常委会的监督失之于宽、失之于软。从实际需要出发，还是应当作出专门的规范。具体而言，监督对象应当承担法律责任的适用条件通常应包括，对上级和本级人大及其常委会决议决定拒绝执行或执行不力，拖延或者拒绝提交有关报告或者提交虚假报告，对人大常委会实施监督中提出的意见建议和批评不重视或办理不力，不配合询问、质询、特定问题调查，以及其他拒绝、阻碍或者干扰人大常委会依法开展监督的行为。监督对象所应承担的法律责任，应当与组织法、公务员法相衔接，区别不同情况，通常应包括撤职、罢免、引咎辞职或责令辞职等规定。对追究被监督部门和选任人员法律责任的程序，法律法规也应作出清晰、明确的规定。

    二是完善刚性监督方式及程序，让休眠的手段“活”起来。监督法规定的人大常委会七种监督形式中，询问的形式意义更突出一些，质询权的行使很少见，特定问题调查也多被束之高阁，最具实质性监督的撤职案的审议决定更是“养在深闺人未识”。这些还处于休眠或半休眠状态的刚性监督形式恰恰是监督法设计的精髓，运用得当，将使人大对人监督与对事监督有机统一达到事半功倍的效果。为此，一要完善三种刚性监督形式的关联和衔接程序。这三种刚性监督形式，从询问、质询到特定问题调查，再到撤职案的审议决定，明显有着层层递进的含意，若是从法律程序上作出规定，一旦启动前一种监督形式，对结果不满意，可自然启动后一监督形式，监督效果将更为凸显。二要完善各监督形式的具体操作程序。对质询案的门槛、内容范围、期限时限、质询发问、答复辩解等规定，还要进一步细化，对目前较常使用的专题询问和质询的区别也要从法律层面给予厘清。要进一步明确组织特定问题调查委员会的程序和对调查结果的处理程序，明确特定问题调查委员会本身的组成和工作程序，明确被调查对象的权利和义务。完善撤职案审议决定制度，重点则是要对人大常委会主任会议、组成人员联名提出撤职案的启动条件与操作程序的原则性规定进一步深化和细化。

    三是完善组织跟进方式及程序，让监督的成果“实”起来。七种监督方式中，使用较为普遍的听取专项工作报告、执法检查、计划预算审查、规范性文件备案审查四种，效果评价不尽一致。从多年来的实践看，行使好这四种监督形式，当务之急是要在监督的组织和后续跟进的方式及程序上作相应完善。听取审议专项工作报告，重点是要统一规范审议意见落实的跟踪督办及落实效果考核检查机制，特别是对落实不力、不到位的单位和个人的约束性规范。一些地方人大开展的专项报告满意度测评及审议意见办理情况票决等探索，值得研究。执法检查，重点是要细化组织开展执法检查的主体、客体、内容、程序，明确检查组的职责、权利与义务，健全检查发现问题的督办、处理、反馈、评价及结果运用规范。实践中不同层级的人大常委会联动开展执法检查的形式效果较好，应当认真研究。计划预算审查，则应当在完善程序性审查基础上，尽快健全对前端政策合理性和后端执行严肃性审查的制度安排，突出强调对财经法律贯彻实施情况执法检查的具体要求，切实加大有关计划预算审查监督的刚性约束。规范性文件备案审查，要明确把政府所有规范性文件纳入备案范围，严格规范报备程序、报备要求，特别是要规范和强化依法撤销违宪违法的规范性文件的条件和程序。

    四是完善监督公开方式及程序，让人大的监督“亮”起来。监督法对人大监督公开设定义务性要求是立法的一大亮点，对保证人大常委会监督符合人民意志、代表人民利益，特别是对国家权力机关形象的强化、“一府两院”接受人大监督意识的强化及全社会民主法治思维的强化，都有着重要意义。但法律对通过哪些途径公开，公开哪些内容，公开到哪些范围，或者语焉不详，或者过于原则。实践中，公开途径上，绝大多数监督事项以人大自办报刊、网站和党报等传统媒体为主，受众有限；公开内容上，大多数监督事项以新闻报道方式公开，篇幅有限，实质性监督信息不充分，社会大众对人大监督多处于一种“无感”状态。监督公开制度完善，关键之一是要强化、细化两类公开形式。一是静态的公开，即将监督内容和结果通过各种形式向社会公布，以使公众知晓。二是动态的公开，包括公众作为“局中人”，融入监督各环节的参与性公开；作为“局外人”，对监督关键事项能够发表意见并得到反馈的互动性公开。关键之二是要强化、细化监督公开的统筹性规范。人大监督公开，主体是人大，但离不开被监督者、公开载体的密切配合。因此，法律法规还要对“一府两院”、宣传机构和各类传媒的配合提出具体要求。

    五是完善监督对象及法律体系，让制度的笼子“密”起来。从监督对象上讲，人大监督是针对公权力行使的。除“一府两院”外，一些垂直管理部门也担负某一方面专业法律、法规的执行权，代表国家行使某一方面的行政管理和行业监督权，法律规范也应将其纳入人大常委会的监督范围。从法律体系上讲，目前绝大部分省（区、市）已出台与监督法配套的地方性法规，一部分有地方立法权的较大的市也制定了地方性法规，没有立法权的人大常委会以相关法律法规为依据的各类规范性文件更为庞大。但这些规范性文件大多移植上位法，在对事监督与对人监督的统一上普遍缺乏创新性与操作性。这些都需要以完善监督法律法规，特别是完善监督法相关规范为前提，引导各级人大及其常委会切实形成密切结合实际、可操作性强的地方性法规和规范性文件体系，推动人大监督法律体系更为完整，扎紧、织密人大监督制度的笼子。

    三、健全任后监督机制，必须切实解放思想，以强化对人的监督为着眼点，积极总结地方人大有益实践，针对性丰富制度规范

    监督法施行前，地方人大常委会在任后监督方面就有许多探索和尝试。监督法施行后，在遵守法律精神前提下，审议意见书、履职测评、向选民述职、代表评议等尝试也不时见诸实践，一些做法在县（区、市）、乡镇应用还较为普遍，部分省及市、县还出台有相应的制度规范。特别是党的十八大以来，力度更大。参考兄弟省、市和市、县人大做法，去年以来，围绕贯彻落实党的十八届四中全会《决定》精神和省委提出的依法确定权力、科学配置权力、制度约束权力、阳光行使权力、合力监督权力、严惩滥用权力的“六权治本”目标任务，山西省人大常委会也在加强监督方面做了一些探索和尝试，出台了规范性文件备案审查条例、加强人大监督工作决定等规范，目前，正在研究对选任的“一府两院”工作人员加强监督的意见。在这诸多探索中，总体感觉运用比较多的主要有以下几方面，值得研究探索。

    一是提交年度履职报告及测评制度。在一些市、县，人大及其常委会选举、任命的政府组成部门负责人及法、检副职，每年年底要就依法行政、公正司法、勤政廉洁等方面情况形成年度履职情况报告，提交人大常委会会议专题审议，并接受常委会组成人员的满意度测评。测评结果作为下一年度人大常委会选择重点监督对象的参考，同时，提交党委，作为干部使用的重要依据。人大常委会任命的其他人员要向常委会相关工作机构提交年度履职情况书面报告。

    二是选任人员履职工作评议制度。对选任人员进行工作评议，也是监督法法律精神所包含的一种监督方式。但因为法律没有明确表述，实践中各地理解和掌握不尽一致。有些地方人大常委会每年要选择1—2项“一府两院”专项工作，开展工作评议。通行的做法是，被评议对象确定后，人大常委会要组成专题调研组，对被评议专项工作进行全方位、多角度的深入调研，形成调研报告，提交组成人员参考。被评议专项工作主要负责人要向常委会会议作口头报告，并接受组成人员的询问和满意度测评。有的地方还规定，测评中，满意和基本满意率之和未超过组成人员半数的，要在下一次常委会会议上口头报告整改情况，并再次接受满意度测评，仍不达半数的，人大常委会则要建议党委对专项工作负责人作出组织处理。

    三是选任人员履职档案登记制度。较普遍的做法是，人大及其常委会相关工作机构按照对口联系原则，对选举、任命的政府组成人员和法院、检察院领导班子成员建立履职档案，重点登记本人及所负责部门、所分管业务部门报备规范性文件、办理代表议案建议、执行预算法、向常委会作专项工作报告、整改落实常委会会议审议意见及接受代表视察调研、常委会执法检查、办理人大转办的信访件等方面情况；有关机关和部门对本人及所负责部门、所分管业务部门开展的效能建设检查、政风行风评议、年度目标责任考核等情况。履职档案登记情况每年要报告党委。

    四是选任人员履职考核激励制度。实践中，较为突出的一项激励手段是荣典权的行使。一些市、县级人大常委会规定，对依法行政、公正司法、政绩突出、清正廉洁的被选任人员，人大常委会可授予其荣誉称号。由于没有统一的国家荣典制度，当前荣典权的行使是比较混乱的。按照宪法法律规定，决定或授予集体或个人荣誉称号是国家权力机关的法定职权，也是人大监督的一个延伸。尽管实践中多有运用，但总体上讲人大在行使荣典权方面力度还不够大，也不够规范。在人大监督普遍缺乏有形的正面肯定和激励方式的现状中，授予荣誉称号，充分发挥典型的模范引领作用，无疑有着非常积极的意义。

    五是通过任命后的宪法宣誓制度。这一基层人大常委会的尝试，在十八届四中全会《决定》中得到进一步明确。对此，要抓紧在法律层面规范下来。

    总之，新的形势，新的任务，加强人大任后监督责任重大、意义非常。针对性修订完善监督法、组织法、代表法等法律及地方性法规的有关内容，健全完善人大任后监督机制，应该尽快提上议事日程，促进国家权力机关在“四个全面”的伟大实践中更好地履行职责、发挥作用、做出贡献。