综合运用法定方式实现区县人大事人结合监督

    监督权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八大明确要求，人大要加强对“一府两院”的监督，十八届四中全会对人大监督工作又提出了新的更高的要求。虽然区县人大及其常委会认真贯彻实施《监督法》，为促进地方民主法治建设和经济社会发展作出了积极贡献，但监督不力仍是区县人大及其常委会普遍存在的一个比较突出的问题，如何综合运用法定方式实现事人结合监督事关人大工作成效，值得我们认真思考。

    一、区县人大在监督工作中存在的主要问题

    近年来，区县人大在行使监督职能方面做了大量的工作，取得了较好效果。但是，人大监督的力度、实效距离宪法与法律的要求以及人民群众的期望还有一定差距，存在一些迫切需要解决的问题。

    一是在对“一府两院”的监督认识上存在误区。从监督者角度看，在对“一府两院”的监督问题上，人大干部自身认识上有误区。很多干部认为自己从党政部门调过来，有些是自己曾经工作过的单位，大家抬头不见低头见，特别是人大的人财物都依靠政府，感觉没必要过于认真，监督的主动性下降，普遍存在人情监督、不会监督和不愿监督等问题;从被监督者的角度看，一些党政干部把人大同其他群团组织等同起来，对权力部门的监督不重视，也不愿接受监督，认为人大的监督多此一举，工作中只讲支持，对监督一事讳莫如深，致使人大常委会很难理直气壮地抓监督；从社会层面看，群众的法治意识还不强，不少人认为只有党委和政府才是领导机关，对人大及其常委会性质、地位和作用认识不深，对人大工作的关注和支持不够。

    二是刚性监督手段缺失导致监督乏力。目前的监督工作中，虽然规定有多种监督方式，但实际运用的还是较少。区县人大的监督大都局限于听取和审议专项工作报告、执法检查、工作评议、专题询问等监督形式，执法检查都是经过事先沟通好的，工作评议都是程序化的，询问形式虽好，但使用不广泛，一年也就用一到两次，缺乏实质性监督。区县人大在工作中一般未采用质询、特定问题调查、撤职和罢免等刚性监督手段，导致监督乏力的情况普遍存在。

    三是监督实效不够强。对人大及其常委会审议通过的各项决议、决定、审议意见的落实情况跟踪监督不到位，执行部门愿意反馈就反馈，不愿意反馈就不反馈，没有形成反馈机制。对代表建议、批评、意见督办不够，一些区县级人大常委会没有专门的督察机构，承办部门落实不到位的现象时有发生，造成了代表被满意和满意率虚高的问题。人事任免中的任前知情不够，党委及有关部门在研究政府部门组成人员时，基本不与人大沟通，使人大缺乏对干部任前的调查了解，这就难免在表决中出现随意票和人情票。

    四是人大干部队伍结构与任务要求不匹配。区县人大干部多数是转岗而来，普遍年龄偏大，工作上缺乏激情，有时力不从心，而且懂专业的很少，致使工作效率不高，不利于整体工作。以沈阳市和平区为例：现有干部29人，其中副处以上25人，占总数的86.2%，平均年龄在54岁，科级以下仅有4人，平均年龄也在33岁以上。

    二、区县人大监督乏力原因分析

    区县人大监督工作不力，既有制度层面的原因，也有主观上的原因，必须剖析根源，逐一解决。

    其一，对人民代表大会制度和党中央要求认识不深。一方面，对人民大会制度的认识不够。人民代表大会是实现人民当家作主的根本途径和最好形式，它集中体现了中国特色社会主义民主政治的特点和优势。对于这一好的政治制度，恰恰是一些党政干部没有深刻认识到这一制度的优越性，在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一上没有形成高度自觉。一些人大干部对这一制度理解的也不透，总认为中国人大没法与国外议会相比，再加上区县人大机关多数同志由于年龄和任职时间等客观因素的影响，对“一府两院”存在的一些问题，眼里看到了却遵循少说为佳原则，抱着不做“说不过去”，做一点“意思一下”，做多点“怕误会”的心态，于是出现了半推半就、琵琶遮面的局面，认识不足在一定程度上导致了行动放任和监督缺位；另一方面，对中央关于依法治国要求理解的不透。有权必有责，用权受监督，是法治国家的制度特征。依法治国的提出使人大及其常委会站在了依法治国第一线，这就不仅要求人大必须加强监督，而且党委也要对党政机关加强法治教育，引导党员干部做到执法必先守法、立身行事依照法纪、使用权力不可任性，使大家在学习和工作中强化法治观念，增强工作本领，否则就不能很好地完成党交给我们的任务；再就是，对中央关于“各级党委要加强和改善党对人大工作的领导”要求贯彻不到位。习近平同志曾在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中，要求：各级党委要加强和改善党对人大工作的领导，支持和保证人大及其常委会依法行使职权、开展工作。但多年来，区县人大党委很少专门研究人大工作，有意无意地把年龄较大的干部派往人大，人为地造成了人大“二线”思想，所以人们也习惯性地认为人大就是二线，这种情况至今没有得到根本改变。

    其二，制度缺陷使监督乏力。首先，《宪法》和《地方组织法》对地方各级人大及其常委会的职权作了明确，但规定得比较笼统，监督法中一些规定过于原则、不具体，而区县人大一般没有立法权，只能参照上级或其他兄弟区县的做法，因此对一些问题的监督乏力。如：因重大事项实体界定不清，一些本应人大常委会决定的地方重大事项，被党委和政府“代劳”，法律赋予的权利落空。与此相反，一些政府融资、重大规划调整、预算调整等责任事项，事先并没有报告，却要向人大常委会索要“通行证”，让人大承担责任，被动地行使决定权；其次，尴尬身份影响了话语权。作为监督主体的县区人大的主任既没有党内职务，也不是党委常委，在党委做出重大决策和人事任免时，人大领导也只能“听会”，没有话语权，直接导致“一府两院”干部心中“人大没实权，监督不算啥”的错误思想，使人大监督大打折扣；三是在党委的决策与现行政策产生冲突时，人大难以承受压力。例如：新《预算法》实施后，在政府融资问题有了明确规定，但为了经济发展，有些地方政府还在融资，经党委决策后交由人大表决，此时的人大承受了巨大压力，不表决违背党委意愿，表决了违反法律规定，这种情况没有规定谁来担责，谁来问责，人大监督倍感困惑。

    其三，监督意识还不强烈。人大实施监督的实质和最终目的，就是要本着支持促进地方经济建设与事业发展的原则，督促政府及其部门依法规范各种行政与执法行为，做到依法办事，促进工作，寓支持于监督之中。但作为监督者，一部分同志认为真去监督怕政府有意见，监督多了会引来影响政府具体工作等说辞，于是在监督时，理不直、气不壮，畏首畏尾；一些人认为党委政府是一家，怕监督多了会引起党委不满意，害怕党委以支持政府集中精力抓经济为由弱化监督，更害怕造成“争权夺位”的影响，于是明哲保身，不求有功，但求无过；还有的认为人大机关干部一些家属子女都在政府工作，总是想“不要让人难堪”，于是监督起来“蜻蜓点水”，认为提出监督意见就万事大吉，不需督办深究，主观上监督意识薄弱造成了客观上监督效果不佳。

    其四，监督质量不高、不明显。监督实效是人大及其常委会追求的主要目标，而事实上不尽人意，究其原因:一是程序性监督多，实质性监督少。如对计划、预算、重大项目规划的监督，多是履行法定审议程序，各种指标是否科学合理，政府部门都是在作出决策后才报告给人大，人大常委会则在很短的时间内就召开会议，难以真正深入审查，作出的审议意见较为原则，操作性不强，审议意见作用不大；二是面上监督多，专题监督少。如在听取和审议“一府两院”专项工作报告时，更多注重监督范围广，但监督重点不够突出，即使开展专项监督，也往往是监督工作不够深入，效果不够明显；三是建议性监督多，强制性监督少。在专项报告、执法检查、视察调研等监督过程中，对存在和发现的问题，基本都是提出意见和建议，唱赞歌多、说问题少，没有辣味，基本不用特定问题调查等强制性监督方式，怕使用刚性手段引起激烈矛盾，因此，监督效果不好。

    其五，调查研究不够深入。不能否认：因为人大常委会开展的一些视察、检查、调研等活动不够深入，使提出的审议意见或工作建议针对性、前瞻性、可操作性不够强，出现了“你人大调研都马马虎虎，还谈什么监督”的声音。主要原因：一是有针对性的调研不细。调研是人大工作的基本功，很多意见建议都是在良好的、有针对性的调研基础上形成的。而有的同志只满足于通过看文件、凭经验、参加会议等途径了解信息，认为每年反反复复就是那几个议题没什么可调研的，即使调研也是走走过场，没有坚持问题导向，没有根据新形势变化研究新情况新问题，回来拿出以前的报告改一改了事；二是不愿下基层。有的同志认为人大既无资金也无项目，到基层调研，遇到基层提出的具体问题不能答复解决，感觉既辜负基层厚望又增加基层负担，貌似无颜见江东父老，实则为不愿下基层找理由；三是一些工作流于形式。由于人大常委会每次开展集中视察、检查、调研的时间多为半天，加之涉及单位较多，听取人大代表建议、人民群众意见不够广，对经济社会发展、工作开展情况了解不够深，个别时候甚至有走马观花的现象。

    三、充分发挥区县人大监督权的实现途径

    新形势下如何使区县人大及其常委会以增强监督实效为核心，加强和改进监督工作，更好综合运用法定手段实现事人结合，应从以下几方面入手：

    一是要坚持制度自信。人民代表大会制度经过60年的实践，充分证明它是适合中国国情的一种政权组织形式，必须很好地坚持。作为人大干部，第一，要充分认识到做好监督工作必须坚持正确的政治方向。人大工作离不开正确的政治方向，离不开党的领导，我们要增强党的观念，在坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一上形成高度自觉，把坚持和依靠党的领导，作为人大依法工作的根本政治保证，确保方向不偏、思路不乱；第二，要加强舆论宣传引导和法律宣传工作。按照依法治国要求，把学习好、宣传好、贯彻好、落实好《监督法》等法律法规作为一项重要任务，使大家充分认识到人大监督的必要性和重要性，使被监督者增强接受监督的主动性和自觉性；第三，同级党委要加强对人大工作的领导。加强对人大的领导不是代替人大行使决定权，不是包揽一切，也不能是党委直接决定了重大事项就行文执行，而应是重大事项的决策交由人大表决，这样既有利于减少重大决策的失误，更有利于促进“一府两院”依法行政、公正司法。同时，还要把人大工作与党委、政府的工作同部署、同考核，从政治上、思想上重视和关心人大机关建设，以实际行动支持人大工作。

    二是要以敢于担当的精神做好监督工作。监督工作做得如何，直接关系到人大作用的发挥。正是由于顾及情面、怕得罪人等心里，影响了监督工作实效。在今后工作中，应当做到：第一，要建立人大及其常委会监督工作问责制。对于人大及常委会做出的决议、决定、审议意见不落实的要追究责任，决不能不闻不问，要敢于大胆提出异议，增加监督工作的严肃性。还要将监督工作的内容和落实情况，通过新闻媒体向代表和社会公布，形成大监督氛围，提升监督影响力；第二，要做到理直气壮地监督。人大监督依法依规，没有掺杂个人感情，区县人大必须综合运用多种监督方式，对于看准的问题，就要有敢试敢为的精神，消除思想包袱，无论是哪种监督方式，都严格依法操作，力求最佳监督效果；第三，要对久拖不决，长期得不到解决的问题，依照法定程序认真扎实地搞好监督，回应群众关切。如：沈阳市和平区浑河站西街道所辖10个村是2010年由东陵区划规和平区的，这一地区的老百姓对改善饮用水的呼声由来已久，始终没有解决。和平区人大常委会围绕这个多年未果的问题进行了多次调研和走访，2013年开展了专题询问，促成区政府先期投入150万元对该地区饮用水工程进行改造，2014年又进行了视察，针对同一问题回头看，使饮用水问题得到彻底解决。

    三是要勇于创新监督工作。要破除人大工作按部就班、得过且过的思想，要顺应时代潮流，积极进取，通过创新方式方法加强和改进监督工作。首先，改进常委会审议方式，提高整体审议质量。要根据每次常委会议题，开展审议前专项调研，形成调研报告，为组成人员客观、充分、全面的审议提供参考。审议时，每位组成人员都要有充分的准备，发言后进行记录整理，以保证审议的严肃性。常委会所邀请的人大代表不仅列席会议，还参加相关议题的分组审议并发言，广泛听取意见建议；其次，要改进视察检查方式，力戒形式主义。不能否认以往的视察和执法检查中，大多是蜻蜓点水、华而不实。区县人大应根据工作实践，积极改进执法检查方式，注重小型、灵活、高效，可采用多组多点位检查方式，使检查时间更充分，检查内容更丰富，指出的问题更具体，提出的意见更有针对性；再就是要勇于探索监督空白领域。对监督工作来说，探索监督空白领域就是在创新。区县人大可以在安全事故频发的电梯安全、一本湖涂帐的国有资产监督等方面下功夫。去年，和平区人大常委会将本区国有资产监督列为常委会议题，经过认真调研，听取工作汇报，了解和掌握了本区国有资产管理情况和存在问题，推动了国有资产清查工作，向人民“晒一晒”家底，提出了意见和建议，从而推动了国有资产私人占用、收益不上交等问题的解决，确保了国有资产保值、增值。

    四是要增强监督工作实效。增强监督实效是加强和改进人大监督工作的核心。要克服消极思想和畏难情绪，正确处理好监督与支持的关系，既要敢于监督，又要真心支持，以强烈的事业心和责任感认真行使监督权。第一，要对民生实事紧督不放。既然区县人大是基层人大，那么它所担负的监督重点应该放在与民生关系密切的问题上，给群众一个交待，共享改革发展成果。如：以前和平区政府民生10实事完成率不尽人意，有时完成率不足50%，代表和群众有意见。为做到民有所呼、我有所应，区人大常委会将监督关口前移，把政府民生10件实事资金安排作为监督重点，不仅听取资金安排的报告，还要求政府提供每项工程预算投入明细表，作出了季度视察、适时反馈的严格要求，使2014年的民生实事除一件是跨年度计划完成外，完成率达到95%，受到群众一致欢迎；第二，要对代表建议跟踪督办。认真办理好代表建议是国家机关的法定职责，也是尊重人民当家作主权利的表现，把代表议案和建议办理好，就是对代表的尊重，就是对代表履职积极性最好的保护。但“重答复、轻落实”、“重满意率、轻办结率”的现象还不同程度地存在，甚至出现了代表“被满意”现象，不仅挫伤了代表的积极性，也伤害了代表和群众的感情。要采取重点难点建议主任包案制度、联席会议督办制度，有条件的区县可设立督察室进行专门督察，使“办结率”和“满意率”达到双提升；第三，要对任后监督不能放松。依法对国家权力机关工作人员进行任命、罢免、免职和撤职，是法律赋予人大及其常委会的一项权力。对任命干部进行任后监督是人民当家作主、管理国家事务的应有之义。虽然很多区县人大都开展了工作评议，提出了评议意见，并将结果上报同级党委，但评议意见是否得到采用、整改后续情况如何就不那么乐观了。因此，任后监督任重道远。要通过被任命人员向常委会报告工作重温对人民许下的承诺，通过常委会对其工作满意度测评督促其查找缺点不足，通过听取常委会意见鞭策其自觉接受人大监督。而且，要坚持经常性的工作评议，使受评单位以对法律敬畏、对人民负责的态度，注重自查自纠、以评促建、努力工作。只有这样，才能把工作监督、人事监督和执行法律法规情况的监督有机结合起来，进一步增强被任命干部依法行政意识和接受监督的自觉性。

    五是要建立一支具有专业水平、充满活力的干部队伍。从人大所承担的艰巨任务看，依法治国是各级人大及其常委会的首要任务，各级人大干部理所当然地肩负着民主法制建设的重任，履行好这些职责，完成好这些任务，没有一支年轻化、专业化的干部队伍是不可能实现的。一是从机构设置、编制配备上保障人大及其常委会能够履行法定职责。目前区县人大编制少、人员少，几乎是一至两个人组成一个工作委员会。相比区委、区政府编制总数来说占比极低，难以担负和高质量完成一个部门的工作，因此，增加人大机关干部人员编制指数十分必要；二是加强专业队伍建设。人大工作有很强的法律性、程序性、专业性，而财经、法律等方面专业人员偏少，缺乏为常委会和主任会议提供决策参考所需的专业人才，这就要求干部队伍尽可能年轻化、专业化，以保证一些同志能跨届或较长时间工作，保证工作的连续性和可持续性；三是真正建立激励机制。从根本上消除干部的偏见，就要用激励机制激发人大干部干事创业的热情。对于那些事业心强、有能力的人大干部，常委会要向同级党委推荐，提醒党委统筹考虑和使用干部，使工作在人大的干部有目标、有动力、有更大的施展才华的空间，形成干部交流的良性循环，永葆人大青春活力。