人大主导立法的路径选择与制度保障

    一、人大主导立法：立法工作的“新常态”

    中国共产党十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”。这是中国共产党从建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家的总目标出发，在新的历史起点上发挥立法引领和推动作用提出的一项重要制度要求，对完善和发展人民代表大会制度，全面推进依法治国意义重大。

    党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（下文简称“十八届四中全会《决定》”）指出：法律是治国之器，良法是善治的前提，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。建设法治中国，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须首先制定符合宪法精神，反映人民意志，得到人民拥护的良法，从源头上确保社会的公平正义；而良法的产生，则需要通过构建设置科学、运行顺畅的立法体制机制来不断提高立法质量。

    党的十八届四中全会《决定》一方面要求“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”；另一方面，则明确立法是一项非常神圣的事业，它是通过立规矩来分配利益、维护正义。立法的过程需要理性审慎、深思熟虑，需要摒弃私念、立法为民。只有法律立得住、行得通、真管用，法律的权威才能真正树立起来，中国的法治才能夯实根基。据此，健全有立法权的人大主导立法的体制机制与科学立法、民主立法，建立良法是一枚硬币的两个面向。

    为充分发挥人大在立法工作中的主导作用，新修改的《立法法》对此从三个方面予以落实：一是全国人大及其常委会通过立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排，提高立法的针对性、及时性和系统性；二是加强和改进法律起草机制，规定全国人大有关的专门委员会、常委会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性、基础性等事项的法律草案，可以由全国人大有关的专门委员会或者常委会工作机构组织起草。三是更多发挥人大代表在立法中的作用，规定编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈；全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研可以邀请有关的代表参加；全国人大常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席。

    应该说，《立法法》如此修改，凸显了人大的立法机关作用，针对的是部门立法中的部门利益法制化问题。长期以来，人大在立法工作中未能起到主导作用，非因人大不想作为，而是面对繁重的立法任务，人大本身力所不及。此次《立法法》修改，以完善法律草案起草机制，强化人大在制定立法规划、年度立法计划的主导作用，强化全国人大及其常委会对立法工作的统筹安排，将人大主导立法这一原则落实到具体法律条文之中。与此同时，也要充分发挥人大代表作用，广泛听取吸纳社情民意，让立法充分体现真实民意。通过从不同角度、不同层次保障人大主导立法工作，最终做到科学立法、民主立法，以良法善治推进“法治中国”建设。人大主导立法，是借助人大的中立和超脱地位，通过民主立法、科学立法实现“立法为民”。所以，人大主导立法过程中，必须要直面矛盾，敢于得罪“强势部门”，以摆脱地方、部门利益的牵扯。立法的过程，本质上是各种利益平衡的过程，而人大由于其广泛的代表性和地位的中立性，最适合承担“利益调节器”的功能。强化人大的立法主导作用，包括下放地方立法权，都对人大工作构成极大挑战。立法的质量与立法者息息相关，以我们目前代表的素养、能力、时间以及代表构成，承担起主导立法的重任，还有很多工作要做。加强立法工作队伍建设，加强人大本身建设，已是当务之急。

    二、人大主导型立法：超越部门分立型立法的必然选择

    从部门分立型立法体制转向人大主导型立法体制,是我国立法模式转型的基本方向,本质上也是回归法定意义上的立法模式。

    立法的部门化实际上已经成为影响我国立法质量提升的重大障碍。政府部门主导立法主要表现在四个方面：一是政府部门是法规案起草的主体和主渠道。多数地方法规案都由政府部门起草，并由政府提出法规案。法规案的起草是立法的首要环节和实际步骤，谁起草谁就掌握了立法的主动权；二是立什么法规、什么时候立法，原动力和需求主要来自政府部门及其所属执法机构的动议，而非社会公众的诉求和表达，人大自身通过调查研究、组织起草法规案的比例较低；三是人大在政府部门起草法规案阶段的提前介入，都是一种形式上的、表面上的，难以影响法规案的实质性内容。因为，政府依法享有法规案的起草权和提案权，人大只能有限参与；四是参与立法活动的政府部门追求自身利益的最大化是难以避免的客观现实。在部门实际立法中存在“有利则争、无利则推、不利则阻、他利则拖、分利则顶”的不正常现象。众所周知，法律是广大人民意志的体现。我们要真正做到立法为民的宗旨，必须要使法律最大限度反映最广大人民群众的意志和利益，凝聚最广大人民群众的智慧。民之所欲，法之所系。只有汇集民智、聚集民意，才能保证立法服务于社会大众的要旨。但行政部门在起草法律过程中，容易渗透部门利益，注重扩张部门权力（如审批权、许可权、处罚权和收费权）。这样的立法很可能无法代表最广大人民群众的利益，偏离了“立法为民”的宗旨。由这些部门主导的立法通常也难以在颁布前进入公众讨论，也就自然难以获得社会的广泛认同。且此种被部门利益所主导立法，往往不能设计出最科学合理的立法方案，也无法有效探索那些最佳的社会治理方案。部门起草的法律也未必真正能够在实践中获得很好的施行，因为其立法过程中往往没有充分关注到社会利益冲突所涉及到的方方面面，其所设计出的立法方案往往会缺乏可接受性和可操作性。

    人大依据宪法法律行使法定职权，制发具有普遍约束力的法律文件，规范引导相对人遵法守则，这是立法权的本源和价值属性，人大主导立法是其应有之义。由人民选出的代表所组成的代议机关来主导立法过程，是立法获得正当性与公正性的基础。人大发挥立法主导作用是对行政部门主导立法以及由此形成的立法权行政化的直面应对，是树立立法民主性与公正性的首要问题。全面推进依法治国对立法工作提出新任务，就是要通过人大主导立法这种方式来破解立法过程中以部门利益代替人民利益的难题，逐步建立起符合立法规律和立法价值的立法制度。

    但是我们必须看到人大主导立法工作并不意味着人大包办立法工作，更不意味着人大独揽立法起草工作，消除所谓“国家立法部门化，部门立法利益化，部门利益合法化”的倾向并不意味着政府部门无权起草法律、法规草案。按照法律、法规的相关规定，政府是有权提出法律、法规案的法定主体，自然有权起草法律、法规草案。部门起草法律、法规草案对于提升立法效率和立法的可操作性仍发挥较大作用。相较于人大及其常委会，政府职能部门在特定领域往往具有显著的信息优势、专业优势和人才队伍优势，部门立法以其特有的专业性、及时性和灵活性易于填补国家立法的空白，弥补了人大立法的缺憾，可以缓解社会对立法发展的迫切要求与国家立法供给不足之间的矛盾，使得我国立法的规模基本适应改革开放与社会发展的需要。据此，立法工作中，必须借助部门的智慧，但同时要摆脱部门利益的狭隘思维。在廓清政府立法边界的前提下，加强人大对政府立法的制约、审议和监督。具体而言，一方面要明确把事关人民群众切身利益、事关较大分歧利益而社会聚焦关注的重大法律草案的起草权交给人大;另一方面，要明确将有关全局性、综合性、基础性问题的法律起草工作交由人大工作机构负责进行。通过人大负责起草法律，将立法的主导权有效掌握在立法机关手中，使人大及其常委会更好地对立法发挥主导和组织协调作用，改变长期以来一定程度存在的行政主导、部门本位主义的立法格局，把行政权力关在法律“笼子”里，遏制一些地方、部门的权力扩张和利益立法、本位立法冲动，让诸如限行、限购等地方限制性行政手段，今后不再“任性”。

    但人大在立法中发挥主导作用并不是渗透到各个方面，在各个环节都大包大揽，而是充分地发挥其统筹协调作用，调动各方面积极性。人大常委会既是立法规划、立法计划的编制主体，又是立法计划的组织实施者，更是法规草案的审议主体，在政府部门有权提出法规案及承担的法规草案起草工作的情况下，人大的主导作用主要表现为在法规案立项、起草、审议等立法工作的关键环节上严格把关，确保地方立法真正体现人民意志，保障人民权益，防止政府部门借法固权、以法扩权、凭法争权。

    三、人大主导立法：实现路径与制度保障

    只有人大主导立法才能真正做到“立法为民”，但人大主导立法是对我国传统部门分立型立法模式的一个重大调整，这必然对各级人大传统的工作思路、工作模式都带来新的挑战。全国人大和有立法权的地方人大都应当积极转变角色，调整工作思路，完善工作程序，以适应新的要求和挑战。

    1．要增强立法信息获取能力

    人大主导立法的前提是人大能够获取立法信息，识别广大人民群众的立法需求。对于社会生活的干预是有限度的，并非所有的社会事务都需要法律规制，其中存在大量允许“法律缺失”的领域。法律规制是一项消耗资源的活动，当投入成本过高而规制收益又微不足道时，合理的做法就是对之放弃法律干预。但我国立法过程中，有学者指出：基于压力型模式，立法决策考虑往往与媒体话语过度粘连，立法者“透过媒体看世界”，缺乏应有的整体制度观，导致决策单边主义，无法全面把握制度构设可能出现的各种后果，造成一系列既不公平也无效率的利益再分配效应。压力型立法之所以生成，关键是基于简化决策模式，媒体话语对立法者产生了过度的信息影响，立法者把媒体话语当作现实世界的充分反映，当作决策判断的核心依据，这是立法者缺乏足够信息能力的必然反应。据此，应保证立法技术人员构成的适度多元化。即立法技术人员的知识背景和知识来源应较为广泛。通常，立法决策者对于信息的吸收、处理与其既有的知识体系密不可分，在技术构成人员同质的知识系统下，立法者很容易偏好自己熟悉的常规法律信息，忽视其他信息。对于立法信息的获取，应发挥各种知识背景的人大代表的立法信息源作用，创造条件、搭建平台，让人大代表提出自己的立法信息，供人大分析、研判并作出立法计划和立法决策。

    另外，在立法调研中，应当适度引进定量分析，实行定性分析与定量分析相结合。一般认为，定量分析适合于经济类立法，社会性立法基本上仍然适用定性分析。其实，与定性分析相比，定量分析的优势在于相对标准、简洁、客观，有助于快速澄清定性争论的症结所在，也有助于直观展示定性分析的盲点。这一点对于社会性立法同样具有借鉴意义。人大应加大提前介入调研的力度和深度，及时了解并共同研究所立法规涉及的重要问题和关键制度，并通过实证研究的基本方法，包括定性分析和定量分析摸清广大人民群众真正的立法需求。

    人大主导立法必须克服对实务工作的了解不如实务部门,信息的缺乏和不对称,容易使人大在主导立法过程中被业务主管牵着鼻子走。人大要想真正“主导”立法，就必须增强信息的获取、分析和判断能力。这实际上要求人大必须改变工作模式，对于主导的立法涉及的实务，一定要提前亲力亲为，深入了解，只有掌握的信息超过实务部门工作人员，才可能有能力主导立法，对于如何进行制度设计，才能作出科学的分析判断。

    2．发挥人大的组织、协调等功用

    其一，法规立项是立法决策的前提，决定立法的价值取向和立法功能的发挥。把握法规立项的主动权，加强法规项目的统筹安排，变被动“等米下锅”为主动“选米下锅”，是发挥人大立法主导作用的基础环节。一是引导好立法重心。树立立法“有所为而有所不为”的理念，主动把握好地方性法规同政策、规章以及其他社会调控手段之间的界限，加强重点领域立法，实现立法决策和改革决策相结合，发挥立法的引领和推动作用。二是主导好选题立项。坚持立法项目的“申报论证”和立法计划确定前的“逐项论证”制度，把好选项关，确保把具有立法必要性和可行性、调整范围和主要内容明确、人大代表和社会公众关切、经济社会发展迫切需要的立法项目列入立法计划。三是统筹好项目安排。注重长远计划和年度目标相结合，构建起以五年立法调研项目库和年度立法计划为主的多层次项目载体。在立法计划中专门设置预备项目，避免年度之间出现立法空档，实现立法项目滚动实施。对立法项目进度进行精细化管理，编制立法计划实施方案和进度安排表，细化时间节点和各方责任，确保立法计划顺利实施。

    其二，抓住立法规划这个立法起点。立法规划是法律系统化、规范化的必要手段，是全面深化改革过程中加强顶层设计的体现。为做好立法规划工作，一方面要加强立法规划制度的建设，立法规划不只是一项立法惯例存在和运行，而已经作为制度存在被纳入到《立法法》中，明确立法规划为立法程序中必要的程序之一，从而使制度本身并入法治轨道通过制度安排，加强立法项目进度的精细化管理；另一方面，人大要切实保障立法规划的实现率。目前我国立法规划的实现率不高，导致立法规划不被看好。为克服这一点，立法规划需要立足实际，适应社会发展需求，注重立法项目的可行性和可操作性，并要随着社会经济的发展变迁适时优化调整。人大在编制年度立法计划时，应明确立项标准和遴选原则，在立项论证中就要求明确起草法规草案时必须解决的立法难点。

    其三，发挥人大在法规案起草环节的主导作用。法律法规的起草应该是整个社会共同参与的事务。具体来讲，要发挥人大及常委会在立法起草工作中的主导作用，如增加起草的备选数量，可组织民间力量如律师、法官、学者等提供专家建议稿；针对政府立法的草案起草，由人大及常委会派人参与审查，加强对草案的监督，提前介入，既可以保证草案的质量，又可以提高立法效率。

    其四，加强事中事后的管控。高效的立法管理还要求健全立法审议机制，严把立法质量关#立法审议制度是否健全，直接关系到法律法规的质量。《立法法》规定，法律委员会审议法律案时，可以邀请有关的专门委员会的成员列席会议，发表意见。法律委员会审议法律案应当坚持公开透明原则，合理把握法律案的审议次数，而且还要努力形成委员会审议的辩论机制。事后，需加强对与法规配套的规范性文件制定工作的督促检查，加强立法后评估、加大执法检查力度，及时发现和解决立法层面、执法层面存在的问题，实现立法与执法的良性互动。

    3．重新配置立法资源，强化人大立法能力

    我国各级人大应配置年富力强、专业性强、待遇优厚、品行高尚、教育良好的职业立法者队伍,充实、加强人大及其常委会立法机构，并可从高等学校、律师事务所、司法机关、企业界等社会精英群体之中选拔。同时，各级人大应逐步研究建立立法者责任制，不能让立法者不承担任何立法责任，以期真正提高立法质量。

    发挥常委会组成人员作用，推动立法主体发挥能动性。发挥常委会组成人员立法积极性、主动性、创造性是增强人大立法主导作用的最可行和最有效的途径和手段。常委会组成人员是立法主要力量，发挥人大立法主导作用在很大程度上就是发挥组成人员的立法主导作用。

    努力发挥人大代表的主要作用。人大应要求代表根据自身关注点、职业专长等因素，主动选择重点参与的立法项目，并全程深度参加该项目的各项立法活动，人大应指定专人做好跟踪服务保障工作。增加人大代表列席常委会会议和分组审议数量，尊重和支持人大代表发表立法意见建议。认真研究代表提出的意见尤其是代表相关行业和部分领域的群体性意见。无论是赞同意见还是反对意见，都要细致整理、作好反馈。力求通过立法充分反映立法诉求，能够解决实际问题。调研过程中，针对立法的不同难点，由人大代表来选择调研的范围和人员，把最具有代表性的意见建议收集上来，使各种立法问题通过人大代表能尽可能多的覆盖相关领域，确保每一项重大立法制度的建立都充分体现老百姓的意愿。把立法工作和发挥人大代表作用结合起来，通过立法工作强化人大代表意识，通过提高人大代表意识推动立法工作。

    充分发挥人大代表中的专家学者作用，引导他们主动参与立法调研、论证、协商等活动。既注重听取法律专家意见，也注重听取其他领域代表的意见。

    人大在立法工作中主导地位的实现，还有赖于建设一支专业化、高水平、能力强的立法队伍。党的十八届四中全会提出要建设高素质法治队伍，其中就包括建设一支能够适应新形势的高素质立法队伍。这既是确保人大主导立法的重要方面，也是我国实现依法治国目标的关键一环。

    加强人大立法队伍建设，首先要求完善立法人才选拔任用制度和激励保障制度。在立法人才选拔方面，要尊重人才，保证公开公平公正，以思想政治道德素质、业务能力和专业水平为衡量标准，选拔一批高素质的专业人才，推进立法队伍正规化、专业化、职业化，提高其职业素养和专业水平。

    为了更好地做好立法人才选拔工作，我们还需要创新立法人才培养机制，探索立法机构与法学院校、法学研究机构人员双向交流机制，实施高校和立法机构人员互聘计划。在立法人才激励保障方面，要营造良好的工作氛围，加大青年人才的立法培训力度，做好青年立法人才的职业发展规划，增强立法工作者的神圣感和使命感，尤其是要强化其政治责任感。

    4．建立多方参与立法的程序构造，深入推进科学立法、民主立法

    修改后的《立法法》将提高立法质量明确为立法的一项基本要求；规定建立开展立法协商，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见等制度；健全审议和表决机制。建立多方参与立法的程序构造的落脚点在于实现立法的坚持人民主体地位，要求我们的立法体制保证人民大众拥有主体地位。立法工作必须确保人民群众在党的领导下，依照立法规则和程序，通过各种途径和形式，有效参与国家立法，管理国家事务、经济文化事业和社会事务。坚持科学立法，民主立法，是提高立法质量的根本途径，是实现善治的基础。

    具体来讲，坚持科学立法，要求人大主导型立法体制注重立法的系统性和配套性，切实避免法律法规之间相互冲突。为此，人大主导型立法体制需要总揽全局，协调各方面群体利益和能力，合理配置立法资源，完善现行法律法规，加强重点领域立法，增强法律法规的系统化和有效性；另一方面，坚持民主立法，要求人大主导型立法体制在立法程序上丰富民主形式，拓宽民主渠道，提高立法的公众参与程度。为此，十八届四中全会《决定》提出，要健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式。有立法权的人大及其常委会要代表人民群众的共同利益和整体利益，在立法工作中立足于解决人民最关切、最实际的问题；要善于广泛听取各方面意见和建议，广泛凝聚社会共识，确保重大立法决策体现党的主张和人民的共同意愿。

    首先，在法规立项过程中，大多数立法项目是由政府提出立法意向，表决通过之后再由人大主导型立法体制：我国立法模式的转型方向及其构建路径常委会纳入立法计划。在此过程中虽然有公开征求法规立项建议和论证的环节，但人大开展立项调研的主动性、广泛性不够；立项论证也不够深入和充分，立法计划往往是各方意见沟通协商后形成的拼盘。这样做的结果就是，一些立法必要性、可行性不太强，宣示性、倡导性较强或部门利益色彩较重的法规可能被纳入立法计划；一些关系全局性、涉及多个部门、综合性的和法律实施类的重要法规，则由于提案机关积极性不高或人大主导性较弱等因素，难以启动或纳入立法视野。

    其次，在法规草案的起草、调研、修改和论证过程中，人大及其常委会提前介入的及时性和主动性不够强，而政府部门主导的法规草案往往出现为少数特殊群体利益服务的现象，这很大程度上削弱了以公共利益为指向的立法宗旨。此外，在法规草案的审议过程中，由于人大代表列席会议的人数偏少，代表的质量也存在参差不齐问题，因此，代表发言的积极性、代表意见的采纳情况也会受到影响。

    要健全公众有序参与立法制度，拓宽公众参与立法的途径和渠道，规范立法程序设置，充分体现人民意志和要求。一方面，可以加强网络平台的建设、利用网络平台征求社会公众的立法意见，具有便利、快捷、覆盖面广和意见表达真实等优势；另一方面，重点加强立法调研，从实际出发，深入基层群众，做到立法贴近现实生活，解决民众的实际问题。与此同时，我们也要健全公众意见采纳的回馈机制，对于采纳的意见，应给予及时的回应，这样有利于提升公众对立法的关注程度。