完善地方人大及其常委会有效行使重大事项决定权的思考与建议

    讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项，是宪法和地方组织法赋予地方人大及其常委会的一项重要职权。河北省地方人大设立常委会30多年来，各级人大及其常委会认真履行宪法和法律赋予的这一职权，进行了积极的探索实践，取得了一定的成绩。但由于种种原因，一些地方人大及其常委会的重大事项决定权未能与立法权、监督权、人事任免权等职权“齐头并进”，职权“虚化”问题较为严重，未能充分发挥决定重大事项、推动重大工作的作用。因此，深入实际调查研究，总结地方人大及其常委会行使重大事项决定权的经验与成效，研究分析存在的问题与不足，提出推进和规范有效行使重大事项决定权的对策与建议，对于完善人民代表大会制度，落实全面依法治国方略，实现地方重大决策科学化、民主化、法制化，促进地方经济社会又好又快发展，具有重大意义。

    一、近年来地方人大及其常委会行使重大事项决定权取得的进展与成效

    近年来，河北地方各级人大及其常委会从当地实际出发，在推进重大事项决策民主化、科学化、法制化方面进行了积极探索与实践，重大事项决定权的行使程序进一步规范，内容范围进一步扩大，经验做法进一步完善，讨论、决定重大事项的数量逐步增加，质量不断提高，为推动地方民主法治建设和经济社会持续快速健康发展，发挥了积极的促进作用。

    （一）按照法律法规相关要求行使决定权，探索了重大事项决策民主化科学化的新路径

    为规范和保证河北省人民代表大会常务委员会依法行使讨论、决定重大事项的职权，促进决策的民主化、科学化和有效实施，根据宪法、地方组织法和有关法律的规定，在认真总结本省行使重大事项决定权经验和借鉴全国各地做法基础上，2005年，常委会制定河北省人大常委会讨论决定重大事项的规定，对重大事项的内涵、行使重大事项决定权须遵循的原则、重大事项的界定、行使重大事项决定权的程序等作了规定，探索了依法行使决定权的新路径，促进了本省重大决策的科学化、民主化，保证了决策的有效实施。近年来，河北地方各级人大也进行了积极创新实践，探索重大事项决策民主化科学化的新路径，逐步走上了规范化、制度化、法制化的轨道。

    （二）围绕贯彻落实党委重大决策部署行使决定权，保障了经济社会的协调发展

    河北地方各级人大及其常委会在党的领导下，始终坚持围绕党委的重大决策部署讨论决定重大事项，实现党的领导与人民当家作主的有机统一，特别是对省委确定的发展战略、指导方针、重大部署，对“一府两院”的工作、计划、财政预算，对依法治国方略和科教兴国战略在本地区的实施，对建设“全面小康的河北、富裕殷实的河北、山清水秀的河北”，优化发展环境，加快工业转型升级，实现创新驱动，推动绿色崛起，促进京津冀协同发展，农村面貌改造提升，加强反腐倡廉建设，德润燕赵善行河北等事关全局和长远的重大事项，进行深入调查研究，通过提出决定议案、报请同级党委认可、提请人大常委会审议通过、交付“一府两院”实施、进行督促检查等程序环节，保障了党委重大决策部署的贯彻落实，促进了全省经济社会的协调发展。

    （三）抓住人民群众迫切需要解决的问题行使决定权，促进了事关人民群众切身利益问题的解决

    河北各级地方人大及其常委会从当地实际出发，紧紧抓住人民群众密切关注、迫切需要解决的问题行使决定权，分别就水资源保护、耕地保护、改善生态环境、治理大气污染、解决城镇居民住房困难、维护社会治安、加大纠风执法力度、加强食品药品安全、实现教育均衡发展、取缔乱收费等重大问题作出了相应的决议、决定，并认真督促行政执法机关贯彻实施，通过开展专题询问、加强督导检查，促进了事关人民群众切身利益问题的解决，有效地实现和维护了人民群众的根本利益，进一步密切了党和政府与人民群众的关系。

    二、当前地方人大及其常委会行使重大事项决定权存在的问题与不足

    尽管经过多年积极探索和不懈努力，河北各级地方人大及其常委会重大事项决定权的行使不断规范完善，并取得显著成效，但从我国宪法、法律对人大的职能定位来看，从人民群众对人大的期待和要求来看，从当前地方人大工作实际情况来看，重大事项决定权的行使依然是一个比较薄弱的环节，还存在着诸多问题与不足，主要表现在以下几个方面：

    （一）认识不够到位，行使不甚积极

    我国宪法第104条规定：“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项”。我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法第8条和第44条分别规定：“县级以上地方各级人民代表大会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”，“县级以上地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”。这是我国宪法和法律对地方各级人大及其常委会重大事项决定权的明确规定。但长期以来形成的“党委决定、政府执行、人大监督”的模式，在人们的思想意识和行为习惯中根深蒂固，人们往往注重人大的立法权、监督权和人事任免权，而恰恰忽视了重大事项决定权。再加上有的地方党委、政府对人大行使决定权之事，在认识和实践上也渐进在一个既认可又不习惯的过程之中，每遇大事多半采用党委、政府联合决策或党委决定、政府执行的习惯做法，在一定程度上规避了人大的作为。鉴于此，人大决定几成一厢情愿或多此一举，人大也就甘居幕后或“顺势不为”了。这是影响重大事项决定权行使的首要因素。

    （二）界定不够明晰，行使受到局限

    虽然我国宪法和地方组织法规定了地方人大常委会有重大事项决定权，但规定过于宽泛、原则，没有具体规定重大事项的范围、启动讨论的程序、决定约束力的大小、行使部门应当承担的法律与政治责任等，在实践中不便于操作。目前全国人大尚未出台关于行使重大事项决定权的专门的法律法规。河北出台的《河北省人民代表大会常务委员会讨论决定重大事项的规定》，探索了重大事项决策民主化科学化的新路径，但从整体看侧重于重大事项质的规定、缺少量的界定，有待进一步完善。虽然有些市、县人大也进行了探索，但缺少比较成熟的经验，对重大事项的界定比较模糊，可操作性不强。在这种情况下，一些地方人大认为“多一事不如少一事”，生怕越过重大事项的边界，白干“受累不讨好的事”，而有意无意地“忽视”了这项工作。这是影响重大事项决定权行使的重要因素。

    （三）关系不够顺畅，行使多有顾虑

    随着政治体制改革的不断深入，党政关系、党的执政方式日渐科学化民主化规范化，人大的地位和作用不断凸显，但这注定也是一个在实践中不断探索和深化的过程。特别是受长期以来形成的党政不分、以党代政模式的影响，使得一些地方人大对依法行使重大事项决定权心情颇为复杂，既满怀希望又顾虑重重：一怕与党委有争权之嫌，犯了忌讳；二怕与政府有分权之疑，伤了和气；三怕自身有越权之虑，失了位置。总觉得何谓重大事项理论上说不清，工作中道不明，体制上理不顺，如若“越位”、“错位”、“失位”，不如“少为”、“慢为”、“不为”，何必与党委政府争权、分权，还是少谈“决定”、“决议”，多讲“服从”、“服务”、“和为贵”，免得伤了和气、丢了面子、惹火上身，因此，往往形成了优柔寡断的尴尬局面。这是影响重大事项决定权行使的关键因素。

    （四）程序不够规范，行使缺乏章法

    地方人大及其常委会行使重大事项决定权的过程，是一个民主决策、科学决策的过程，仅仅靠法律依据是不够的，还需要有切实可行的工作制度和严格规范的程序作保障。但从河北各地实践看，虽然有些地方人大在行使重大事项决定权方面进行了一些制度上的探索和尝试，但相关规定往往较为笼统，可操作性还不够强，影响了讨论决定重大事项工作的权威性和严肃性。如有的对重大事项把握不准，议案的提起有一定的随意性，问题针对性不够强，社会关注度不够高；有的决议决定出台前调研的深度、论证的充分性不够，对即将交付表决的重大事项的相关情况掌握不详，审议往往难以深入，表决时走程序现象明显；有的对决定实施情况的跟踪监督不够，存在重决定、轻监督现象，部分决议决定“雷声大、雨点小”，甚至“只打雷不下雨”，难以真正发挥指导实践、推动工作的作用。这是影响重大事项决定权行使的根本因素。

    （五）自身不够过硬，行使缺少底气

    地方人大及其常委会是行使重大事项决定权的主体，其人员队伍的素质能力如何，直接关系到决定权能否正确、有效行使，但从河北目前各地的实际看，情况并不容乐观。工作力量薄弱、研究机构缺乏，尤其是具有专业知识的工作人员相当匮乏，是存在的突出问题。这一情况在一些县（市、区）人大表现得尤为明显。有的常委会组成人员结构不合理、不完善，年龄结构偏大，很多是从党委、政府部门退居二线的干部，这些人虽然阅历较丰富，但也多了些守成思想，少了些创新锐气；具有专业知识的工作人员相当匮乏，自身的创制能力不够，很难提出专业性强、关注度高、科学可行的议案；了解民意、集中民智的渠道还不够宽，缺乏专家咨询和科学论证。这在一定程度上造成行使重大事项决定权底气不足：批准性决定多、自主性决定少，属于政府提请批准、履行程序性的占相当比例，而根据人民群众的意愿、要求和社会需要，主动就一些社会热点、难点和焦点问题作出决议、决定的仍然偏少。这是影响重大事项决定权行使的内在因素。

    三、进一步完善地方人大及其常委会有效行使重大事项决定权的对策与建议

    地方各级人大及其常委会有效行使重大事项决定权，既要解放思想，提高认识，敢作善为；又要厘清界限，理顺关系，顺势而为；还要规范操作，方法得当，依规而为；更要注意练好内功，切实提高行权主体的整体素质，使之与所承担的重大使命相适应。

    （一）强化意识，在提高自觉上下功夫

    这是有效行使重大事项决定权的前提。行使重大事项决定权，是我国宪法和法律明确赋予县级以上人大及其常委会的一项重要职权。在地方人大职权（立法权、监督权、人事任免权和重大事项决定权）中，决定权是根本，在各项职权中起主导作用，只有抓好决定权，才能带动和促进其他各项职权的行使。这一职权，既具有严格的法定性，又具有高度的权威性和鲜明的人民性，是人民当家作主的具体体现，在发展社会主义民主政治，建设社会主义法治国家，实现国家治理体系和治理能力现代化的进程中，具有十分重要的意义。认识有多深，行动才能走多远。因此，要从尊重人民主体地位、保证人民当家作主的高度，从落实全面依法治国战略、建设社会主义法治国家的高度，从提高党的执政能力、巩固党的执政基础的高度，从实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的高度，充分认识行使重大事项决定权的重要意义，不断强化民主意识、法治意识、执政意识、责任意识，牢固树立“行使好重大事项决定权是本职、不行使是失职、行使不好不称职”的理念，理直气壮、高度自觉、认真负责地履行好这项宪法和法律赋予的重要职权。

    （二）厘清界限，在明确标准上下功夫

    这是有效行使重大事项决定权的基础。有效行使重大事项决定权，首先要明确什么是重大事项。重大事项的确定，既是一个理论问题，也是一个实践问题。它的具体标准是什么，要根据宪法和法律规定，并与当地的实际情况相结合来明确范围、科学界定，既要有质的规定，也要有量的界定，需要动态把握。要在全省范围内就重大事项划分出一个统一、具体的标准，不太现实，也不科学。这就要求地方各级人大及其常委会因地制宜，依法确定符合本地实际的重大事项的相关标准。在质的方面，要把握五条原则：一是合法性原则。根据宪法、地方组织法和其他法律、法规的规定来确定重大事项的范围，对法律明确规定的重大事项，地方人大常委会要认真进行讨论和作出决定；对法律有规定但不具体或者法律没有规定的，必须按照法定职责范围来选择和确定，做到既积极进行探索，又不得与宪法和法律相抵触。二是全局性原则。要围绕党的中心任务来确定重大事项，着力反映本行政区域内全局的、根本的、长远的问题，反映人民群众的共同利益和意志，反映改革、发展和稳定的根本要求。三是人本性原则。要突出以人为本，了解民情、反映民意、集中民智，真正把事关人民群众切身利益的问题定为重大事项，作出符合最广大人民意愿的决定。四是动态性原则。重大事项是一个不确定的变数，有的事在此时是重大事项，但一旦到了彼时就可能不是重大事项，且原本不属重大事项的也可能成为重大事项，因此，必须根据彼消此长的发展动态，审时度势地确定重大事项。五是可行性原则。要因地制宜，善于把具体事项放在特定的环境中进行具体分析，加以考察和界定，确保作出的决议符合实际、切实可行。在量的方面，要从实际出发尽可能将一些笼统概括的概念细化具体化，如政府投资的重大建设项目额度等，从而提高讨论决定重大事项工作的规范性和可操作性。

    （三）理顺关系，在健全机制上下功夫

    这是有效行使重大事项决定权的关键。讨论、决定本行政区域内重大事项，是宪法和法律赋予地方人大及其常委会的权力，人大既非与党委“争权”，也非与政府“分权”，而是法定的职权，是把党的主张变成国家意志的重要途径之一。虽然以党委或行政决策为主的模式在今后一个时期和较大范围内仍将继续发生作用，但从长远的国家权力配置看，随着政治体制改革的不断深入，人大的职权必将逐步到位，将目前的“党委决策、政府执行、人大监督”的国家权力运行机制模式逐步过渡到“党委决策、人大决定、政府执行”的法制轨道上来。这既是历史发展的必然，又是一个曲折渐进的过程。从当前来看，要完成这一转变，需要正确认识和处理好“两个关系”：一是党委决策权与人大决定权之间的关系。一方面，地方人大常委会对党委提出的重大事项，要认真调查研究并通过法定程序作出决议、决定，以保证党委决策的贯彻落实；另一方面，各级党委应当充分尊重国家权力机关的性质和地位，坚持依法执政，支持和保障人大依法履行职能，不能以党委的决策代替人大的决定。二是人大决定权与政府行政权之间的关系。一方面，政府对应该由人大常委会审议决定的重大事项要及时提请或报告，并在实际工作中落实执行好人大常委会的决议、决定和审议意见；另一方面，人大常委会要尊重政府依法行使行政权，不能事无巨细、越俎代庖干预政府工作。通过这种关系的不断调整，真正做到坚持党的领导、人民当家作主和依法办事的有机统一，最终形成“党委决策、人大决定、政府执行”的权力运行机制，使地方各级人大及其常委会真正成为代表人民决定地方重大事务的权力机关。

    （四）规范程序，在提供保障上下功夫

    这是有效行使重大事项决定权的制度保障。要有效行使重大事项决定权，必须有严格的程序、规范的操作来保障。地方人大及其常委会可以通过制定地方性法规，做出决议、决定或制定规范性文件等方式，在对本行政区域内重大事项范围、内容加以界定的同时，对行使重大事项决定权的程序加以明确，尤其要注意以下几个环节：一是议案提出环节。在按照法律规定认真做好对国民经济和社会发展计划、财政预决算作出决议的同时，要更加注重重大事项议题来源的多元化，充分尊重议案主体的意见和建议。二是调查论证环节。应由人大专门委员会或常委会工作委员会组织有关常委会组成人员和专业人员进行专题视察、调查，广泛听取各方面的意见，全面了解掌握情况，进行认真论证，向常委会提出内容翔实的视察、调查报告。三是审查审议环节。议案提出单位或领衔人应报告议案的内容及有关说明，人大代表和常委会组成人员要畅所欲言，各抒己见，集思广益，在充分讨论审议的基础上，由工作人员集中大家的意见，起草决议或决定草案，经大会主席团或主任会议审定后交代表或常委会组成人员讨论审议，进一步修改、完善后提交全体会议表决。四是监督检查环节。不能“一决了之”，人大常委会要把行使重大事项决定权与监督权、人事任免权结合起来，综合运用听取审议专项工作报告、执法检查、视察等多种监督手段，进一步建立健全监督检查、跟踪督办和问责制度，推动决议决定得到正确有效执行。

    （五）提高素质，在强化内功上下功夫

    这是有效行使重大事项决定权的必然要求。“打铁还需自身硬。”要有效行使重大事项决定权，必然要有一支结构好、能力强、作风优、过得硬的高素质人大工作队伍。这就要求人大工作人员尤其是领导干部，要眼睛向内、练好内功，为履职尽责打好基础。要进一步优化队伍结构，尽量选派年富力强，精通法律、经济等各个方面的专门人才充实人大的各级领导岗位，适当增加常委会组成人员中专职人员的比例，健全常委会办事机构，配齐配强工作人员，努力建设一支政治合格、业务精湛、作风优良的人大工作队伍，为地方人大及其常委会行使好法定职权提供坚强组织保证；加强专门委员会建设，完善组织制度、工作制度、议事程序，充分发挥专门委员会的作用；大力加强学习型机关建设，认真学习政治、法律、经济以及与人大行使职权相关的业务知识，努力提高法律意识和政策水平，不断提高履职的政治素质、法律素质和综合素质，切实提高履职的能力和水平；切实加强作风建设，密切联系代表和人民群众，经常深入基层开展调查研究，听实话、看实景、摸实情，使形成的决议决定切合实际，具有较强的可行性，通过决定权的有效行使，推动人民代表大会制度的健全和完善，推进社会主义民主政治建设，促进当地经济社会又好又快发展。

    

    课题组长：马 静 省人大建设研究会副会长

    副组长：刘书才 省人大建设研究会理事、省委党校副校长

    执笔人：张 勇 省委党校副教授、博士