建立大气污染严重区域治理联防联控机制成共识

图为全国人大环资委大气污染防治情况交流座谈会会场。

    □法制日报记者席锋宇文/图

    “世界上最遥远的距离,不是生与死,而是你站在我面前,我却看不到你。”这句打油诗形容的就是雾霾笼罩下的城市景象。2013年,雾霾成为年度关键词。这一年的1月,4次雾霾过程笼罩30个省(区、市),在北京,仅有5天不是雾霾天。

    近年来,随着工业化、城镇化的持续快速推进,环境污染问题日益突出,特别是大气污染形势相当严峻。推进大气污染防治,既是一项事关全局的重要工作,更是广大人民群众的迫切愿望和强烈期盼。

    我国在1987年制定了大气污染防治法,1995年对这部法律作了修改,2000年又对这部法律作了修订。据悉,修改大气污染防治法已被列入今年全国人大常委会立法工作计划。

    全国人大环境与资源保护委员会近日召开了大气污染防治情况交流座谈会,与会各省人大相关人员就修改大气污染防治法提出了建议。其中,在污染严重的重点区域建立大气治理联防联控机制成为与会者的共识。

    大气污染防治形势依然严峻艰巨

    大气环境是人类赖以生存的可贵资源。大气污染非一日形成,大气污染防治更是一项涉及面广、综合性强、需要长期努力的重大任务。

    目前,我国大气污染问题比较突出,影响范围大、持续时间长、污染物浓度高。秋冬季节重污染爆发时,京津冀、长三角、珠三角等地区较为严重。而随着我国工业化、城镇化的快速推进,能源资源消耗和机动车保有量还会上升,大气污染防治压力将持续加大。

    在座谈会上,大气污染防治形势严峻的现状成为与会者共同关注的话题。

    江苏省人大常委会环境资源城乡建设委员会主任夏鸣以江苏省为例,谈了大气污染防治工作的艰巨性和长期性。他介绍,2012年以来,江苏省开始执行国家新环境空气质量标准,13个省辖城市空气质量均未达到二级标准,目前,颗粒物和二氧化氮浓度仍然居高不下,无论是苏南发达地区,还是苏北欠发达地区,都逃不过霾污染的紧逼；无论空气扩散条件好的沿海城市,还是空气流动性差的内陆城市,都躲不了霾污染的侵袭。大气污染成为目前江苏省压力最大、群众反映最强烈的环境问题。

    甘肃省人大环境资源保护委员会副主任委员武敬东也谈到,虽然甘肃省的大气污染防治工作取得了一定进展,但是结构性污染突出、复合型污染显现、生态环境脆弱等问题的存在,使得大气污染严重的状况还未得到根本改变。

    区域联防联控法律规范尚未破题

    5月16日,国家发展改革委、能源局、环保部制定的《能源行业加强大气污染防治工作方案》出台。而就在前一天,京津冀及周边地区并邀请长三角、珠三角有关省市参加的大气污染防治协作机制会议在北京召开。

    空气环境资源是公共物品,具有非排他性和共享性。大气的流动性、扩散性使得大气污染能够长距离传输,跨省市、跨区域的大气污染传递是难以避免的。因此,传统的以单一行政区划为单位的防治方法已经不能有效解决区域大气污染问题,也很难实现区域内空气质量目标。实现区域性联防联治成为座谈会上与会者的共识。

    夏鸣说,区域性大气污染防治是一项跨行政区域的系统工程,需要区域内各地协作联动,整合资源,优化区域产业结构与布局,实现区域产业的转型升级。霾污染防治对大气污染防治法制建设提出了新的课题、新的挑战,需要以区域为控制单位进行联防联治,跨省级行政区域进行防治协作和管控,需要根据大气污染防治的新问题、新特点、新要求,确立大气污染防治的新理念、新原则,把遏制解决区域大气污染蔓延作为重点,对区域大气污染防治进行统一规划,统一产业准入标准,统一排放标准,统一车辆标识,同步进行实施。“而目前,我国大气污染防治法在跨行政区域横向联合治理方面的法律规定还存在空白,区域大气污染联防联控法律规范尚未破题。”夏鸣说。

    浙江省人大环境资源保护委员会副主任委员赵玲也认为目前大气污染防治法与区域联防联控要求不相适应。大气污染区域性联防联控政策,是北京奥运会、上海世博会时地方政府在治理大气区域性污染的成功经验,为区域大气污染治理提供了借鉴。而现行大气污染防治法只提到城市空气污染防治,未涉及如何解决区域性大气污染问题,行政区域单兵作战问题得不到有效解决。

    法律层面统一重点区域控制措施

    “建立大气污染共同防治的意识很重要。”北京市人大城乡建设环境保护委员会副主任委员马曙光深有感触地说。

    马曙光说,1998年以来,北京连续实施了16个阶段的控制大气污染措施,研究出台了一系列奥运空气质量保障措施,得到了周边省区市的大力支持和配合。

    马曙光说,保护大气环境、防治污染是全社会的共同责任。他建议,要完善现有的环境管理方式,改变环境保护单靠一个环保部门和部分重点企业的局面,通过立法建立大气污染防治的公共治理机制,由各级政府对空气质量负总责,排污单位承担治污主体责任,公众参与环境保护,社会加强监督,强化信息公开,形成各负其责、共同治理的局面。

    马曙光坦言,目前大气区域传输性污染越来越明显,由于各地方的法规、排放标准和管理措施不一致,仅靠各地方进行直接协商,不能从根本上解决协同管理问题。“必须从法律层面统一重点区域的控制措施、标准、罚则,才能落实区域联防联控的要求。”马曙光建议,在大气污染防治法修订中明确授权,由国务院对京津冀、长三角、珠三角等区域制定严于国家法律的重点区域联防联控行政法规,加强国家层面的统筹协调。

    上海市人大城市建设环境保护委员会主任委员许德明建议,在大气污染防治法中增加区域协调合作方面的内容,重点建立关于产业结构、能源结构和总量控制、统一机动车船排放标准、应急预警联动、信息共享、环评会商等方面的合作机制。

    夏鸣建议,通过修法,对区域大气污染防治指导思想、原则、工作机制、重要制度和措施作出安排。在法律中设立区域大气污染防治专门章节。同时,要建立区域大气污染防治协作机制、区域大气污染防治协作机制以及区域大气重污染联动应急机制。