全国人大常委会义务教育法执法检查组赴云南省检查报告

    2013年10月26日至31日，全国人大常委会执法检查组在云南开展义务教育法执法检查。检查组由全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨带队，全国人大常委会委员、教科文卫委员会副主任委员严以新任组长。全国人大常委会委员周其凤、庞丽娟，全国人大教科文卫委员会委员顾海良，全国人大代表王铮、李光成参加了检查。检查主要围绕义务教育经费、农村教师队伍建设、义务教育均衡发展、义务教育质量等内容进行。

    检查组听取了云南省政府和昆明、西双版纳、普洱、玉溪等地政府以及有关部门的汇报。实地考察了7所义务教育学校，召开了有校长、教师和学生家长参加的7个座谈会。现将检查情况报告如下：

    一、云南省贯彻实施义务教育法的主要做法

    云南省将义务教育作为教育工作的重中之重，各级政府及其有关部门依法履行职责，制定规划，稳步推进义务教育法贯彻实施。2010年修订了《云南省实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》，各级人大常委会把义务教育法执法检查和专题视察作为年度重点工作，发挥了有力的监督和推动作用。2011年，云南省全面实现“两基”，顺利通过国家验收。

    （一）义务教育全面纳入财政保障范围

    义务教育经费投入显著增加。全省农村义务教育保障机制改革经费从2006年18.69亿元增加到2012年107.77亿元，增长4.76倍。目前，对包括民办学校在内的义务教育阶段所有学生免除学杂费并免费提供国家课程教科书，农村义务教育阶段寄宿生全部享受生活补助。

    农村义务教育各项补助标准大幅提高。农村中小学公用经费补助标准分别由2006年的小学70元、初中100元提高到2011年的小学500元、初中700元，民办学校也给予公用经费补助。农村寄宿生生活补助，小学生均每年1000元、初中1250元，7个人口较少民族学生在此基础上生均每年再提高250元，藏区学生分别为2400元、2600元。

    农村义务教育学生营养改善计划实现全覆盖。2011年底，国家启动实施农村义务教育学生营养改善计划，云南省将未纳入国家试点的其余44个县（市、区）作为地方试点，同标准、同范围、同步实施，实现了全省农村义务教育学生营养改善计划全覆盖，共惠及义务教育学生534.9万人。

    （二）重视农村教师队伍建设

    实行城乡统一的中小学教职工编制标准。参照班额、工作量，实事求是利用增编因素，完善编制管理，合理配置教师资源，努力满足义务教育事业发展需要。目前教职工与学生的实际比例为小学1∶16，初中1∶15.1。

    切实保障教师工资待遇。认真实施绩效工资制度，所需经费统一纳入财政预算，保障教师工资按时足额发放，做到高于当地公务员平均工资水平。三年来，义务教育阶段学校教职工工资逐年增加，城乡之间、区域之间教师收入差距继续缩小。根据国家部署，支持农村艰苦边远地区学校教师周转宿舍建设，改善特岗教师、支教交流教师和寄宿制学校教师的工作、生活条件。鼓励地方政府将符合条件的农村教师住房纳入当地住房保障范围统筹予以解决。各地还结合实际，向农村教师发放生活补助，在职称评定、购买住房等方面予以倾斜，调动教师积极性。如昭通市水富、绥江、鲁甸等县根据农村教师离城镇的远近程度划分区域，分别按照教师基本工资的50%、40%、30%、20%、10%五个层次给予补助，最多的每月可增加700多元收入。

    着力开展农村中小学校长、教师培训。以农村校长培训为重点，加大经费投入、政策支持力度，努力构建全省义务教育教师全员培训格局。

    （三）努力推进义务教育均衡发展

    认真制定义务教育均衡发展规划。2011年出台《云南省人民政府关于促进义务教育均衡发展的实施意见》，明确分阶段推进义务教育均衡发展的目标、任务。

    因地制宜推进中小学布局调整，开展义务教育学校标准化建设。全省中小学办学条件明显改善，优化了教育资源配置，提高了办学规模及效益，为提高教育教学质量提供助力。

    均衡配置教师资源，积极推动教师交流。合理配置教师，重点为民族、边疆、贫困地区培养和补充紧缺教师。2010年至2012年，全省新增的初中生物、历史、地理、信息技术、音乐、美术教师占新增教师人数的31%，玉溪每年平均下达音体美教师专项编制120名，充实中小学紧缺学科教师。2012年起，实施县域内校长、教师流动机制，原则上任期（教）满6年以上的校长、中青年教师必须定期流动，流动面为20%左右，流动年限为3年。城镇学校教师评聘高级职称必须有一年以上在农村学校任教经历。

    实施义务教育学生关爱工程。保障进城务工人员随迁子女平等接受义务教育，逐步做到“将常住人口全部纳入区域教育发展规划，将随迁子女全部纳入财政保障范围”。重视特殊教育，加快特殊教育学校建设。目前，全省残疾儿童义务教育入学率达88%。“十二五”期间，省财政每年设立5000万元特殊教育专项补助资金。中央、省级批复建设的64所特殊教育学校，已经建成投入使用24所，37所在建，3所待建。加强农村留守儿童关爱和教育工作。推动形成政府主导、社会参与的农村留守儿童关爱服务体系和动态监测机制，农村寄宿学校优先满足留守儿童需要。

    开展均衡发展督导评估。2012年，省政府教育督导团按照《“十二五”期间云南省县域义务教育均衡发展进度表》的安排开展工作。目前，全省共有19个县（市、区）义务教育初步均衡工作通过州（市）的督导评估。

    （四）不断提高义务教育质量

    改革初中教育评价制度。2009年在全省实施初中教育评价制度改革，建立并实施初中学生学业水平考试制度、初中学生综合素质评价制度、改革高中阶段招生考试制度三位一体的初中教育评价制度。

    促进民族教育健康发展。积极探索民族教育办学模式，开展双语教学实验研究。普洱、景洪结合地方特点，利用民族课间操等多种形式宣传民族团结、展现民族风采，推进素质教育，成效明显。

    推动优质教育资源共享。完成教学点数字教育资源全覆盖，实施“宽带网络校校通”和“优质资源班班通”等信息化建设。发挥中心校作用，以县域为单位组织教学点运用数字资源开展教学，帮助村小和教学点开好国家规定课程。

    利用社会资源，拓展教育教学、社会实践。推动各地博物馆、科技馆、文化馆、图书馆等公益文化机构向中小学生免费开放。

    二、主要困难和问题

    云南在贯彻落实义务教育法、促进义务教育事业健康发展方面取得了显著的成效，但仍然存在一些困难和问题。

    （一）推进义务教育均衡发展还需要长期的努力

    云南省地处边疆民族地区，经济社会发展相对滞后，是全国最后普九的地区之一。义务教育基础总体上较为薄弱，普九水平尚不稳定。目前，各级政府关注的主要是如何继续提高经费保障水平、改善办学条件，重在“保运转、保工资、保安全”。

    推进义务教育均衡发展，是一项长期任务。农村义务教育薄弱，城乡学校差距明显。在偏远山区，调整后保留的许多教学点办学条件简陋，教学设施短缺，教育质量提升困难。目前，云南省全省还有一师一校点1356个。布局调整后，一些农村小学一到三年级学生寄宿率较高。同一区域内学校间教育质量的差距主要表现在师资水平上。尚未形成均衡配置教师资源的格局，未建立起促进校长、教师合理流动的长效机制，发放生活补贴、职称评定优惠等有关政策推动力不足。在城市，择校仍然是群众关注的热点问题；在农村，由于抽调骨干教师支教、乡村学校教师流失，也影响了一些学校的正常教学。座谈中有家长反映，在村中心小学上学的孩子每年都得换老师，孩子不适应，家长也不放心。

    由于城镇化进程加快，农村人口不断向城镇流动和聚集，城区、县镇学生数急剧增加，学位紧张、班容量大的现象十分突出。检查组了解到，在云南，六七十人的大班额比较普遍，个别地方甚至还有一百六十人以上的超大班额。一些地区的“大班额”现象也影响了教学质量的提高和学生的健康。座谈中，家长对此意见很大。

    （二）学校运行经费紧张，基础设施建设资金缺口大

    云南全省129个县（市、区）中有73个是国家扶贫开发重点县，基层财力十分薄弱。地方反映，在推进标准化建设和校舍安全工程方面的资金缺口很大。一些地方政府只能采取借贷方式筹集校舍安全工程配套资金，在完成普九化债后又出现了新的负债。（普洱市历年欠账达1.13亿元；截止2013年7月，澜沧县义务教育负债累计达6700余万元。）一是农村学校推进标准化建设资金缺口较大。许多农村学校办学条件差，校舍、运动场地仍不达标。检查中了解到，有的边境民族县没有一所标准化学校。教学所需仪器、设备、音体美等学科器材的购置、维护费用紧缺。对于农村学校来说，实行“校校通”和“班班通”的上网费用也是不小的开支。据江城县汇报，该县现有项目完成仅配套资金就需约3500万元。二是农村寄宿制学校条件较差。学校宿舍紧张，两人一床的现象还比较普遍。云南广大山区学校，缺乏安全的饮用水设施，由于近年干旱，大量寄宿制学校面临饮水困难。三是危房改造资金压力大，基础设施建设滞后。由于基础、地质条件等原因，云南省危房存量大，任务重。玉溪市全市中小学仍有55万平方米D级危房、120万平方米的B、C级危房，危房面积占总校舍面积的42.2%。再加上近年来云南自然灾害频发，每次灾害都给当地中小学造成重大损失，恢复重建面临巨大的资金压力。由于基建力量不足、相关手续繁杂，基础设施建设推进不够理想等原因，危房拆除或停用后，只能并班教学、使用功能用房当宿舍。一些农村学校特别是村小使用活动板房的情况也比较多，澜沧县条件最好的县一中还在使用600㎡的活动板房。

    （三）农村学校教师队伍面临三大难题

    一是补充难。边远艰苦地区经常完不成教师招聘计划，有编难补。如普洱市反映，全市教师共核编24994人，实有23597人，空编1397人，空编部分主要集中在农村学校。座谈中了解到，有的农村学校十年没有进过新教师。由于教学点布局分散，条件十分艰苦，派不进教师，不得不临时聘用代课教师，目前全省还有代课教师1万余人。检查组在座谈会上了解到，除中心小学外，村小和教学点普遍缺音体美教师。二是稳定难。农村中小学教师待遇整体偏低，难以吸引优秀教师到农村中小学任教，骨干教师流失严重。目前云南省主要是通过绩效工资制度对偏远、艰苦地区教师予以倾斜，但由于在绩效工资存量内调节，且数额偏低，激励作用不明显。在待遇偏低的同时，农村教师特别是民族地区工作的双语教师教学任务重，兼课多，工作压力大。一些寄宿制学校教师还兼任舍管、安保等工勤工作，白天上课，晚上值班，长期超负荷工作。座谈中有一位中心小学校长反映，该校教师平均周课时26节，有的村小教师达到38节。三是提高难。农村教师进修、培训机会少，水平提升有限，职业发展缺乏后劲。由于经费、人员紧张等原因，大部分的教师培训是通过远程教育完成的。座谈中教师普遍反映远程培训缺乏互动，效果并不理想，也容易流于形式。检查组了解到，许多农村教师很少有机会参加外出培训，参加座谈的一位小学高级教师，在民族地区小学工作了二十多年，一次外出集中培训都没有参加过。

    （四）实施素质教育面临诸多困难

    由于社会传统观念、升学压力传递等原因，在义务教育阶段，应试倾向仍比较严重，课业成绩和考试分数仍然是社会和家长对学生评价的主导性指标，德育、体育、艺术教育尚未得到足够的重视。由于师资、设备、场地等原因，许多学校课程难以开齐开足。农村学校音体美教师短缺，有的学校没有专任教师开不出课程，或由其他科目教师兼课，难以保证教学效果。此外，考虑到安全、经费等原因，许多学校较少开展社会实践活动。

    （五）控辍保学任务艰巨

    地方普遍反映，农村地区特别是边疆、民族地区农村初中辍学率较高，个别地区甚至达到10%。辍学率反弹，有的是由于学生随家长务工而流动，未能及时入学，有的是由于家长认为继续读书升学不如早打工赚钱，也有的由于学校布局调整后上学不便而辍学，还有的是由于学生厌学。学生厌学，部分是因为农村学校的教学条件有限、师资力量薄弱，教师不能调动学生的学习积极性，使学生对读书失去了兴趣，也有部分是因为教材偏难，学生基础较差，感到学习困难所造成的。有些学生虽然在学校度过了九年，却达不到应有的学业标准。检查组了解到，某边境民族县六年级学生的学业考核及格人数不足一半，九年级学生及格人数不到五分之一（六年级语数两门总分200分，达到120分者视为及格，九年级总分860分，达到500分者视为及格）。

    三、建议

    （一）加大义务教育法的宣传贯彻力度

    针对目前在一些少数民族地区、边境地区辍学率较高的问题，建议进一步加大义务教育法学习宣传力度，使广大干部群众增强法律意识，营造全社会关心、支持义务教育发展的氛围。各级政府要合理设置学校，为适龄儿童少年就近入学提供必要条件。学校要加强管理，改进教学，使学生“进得来，留得住，学得好”。家长要保证孩子按时入学接受并完成义务教育，增强做好家庭教育的意识和能力，履行监护职责，通过言传身教、生活照顾、亲情关怀和安全保护，促进孩子健康成长。全社会要形成合力，依法动员、督促、帮助适龄儿童少年就学。各级教育督导部门要将农村义务教育作为教育督导工作的优先和重点领域，加强动态监督，及时督导重大问题。

    （二）继续增加义务教育经费投入

    建立并完善城乡一体化的义务教育经费保障机制。一是经费投入继续向边远、贫困、民族地区和薄弱环节倾斜。下达项目时，对西部困难地区尽量减免配套资金要求。二是国家建立生均拨款与物价上涨指数挂钩的生均拨款稳定增长机制，切实解决目前存在的学校水电费、取暖费、教师培训费、小型维修费等经费短缺问题。研究核定寄宿制学校办学成本，提高寄宿制学校生均公用经费标准。三是地方建议设立义务教育学校标准化建设专项资金，在国家层面实施义务教育学校标准化建设工程，促进西部地区农村义务教育发展。优先解决中西部农村地区校舍安全、达标问题，重点建设宿舍、食堂、饮水、厕所、运动场等设施，配齐基本的教学仪器设备。

    （三）着力加强农村教师队伍建设

    一是完善教师编制标准。教师配备要重点保障边远、艰苦地区小学、教学点，寄宿制学校和民族地区双语学校需求，配齐补足紧缺教师。建议将寄宿制学校工勤人员从教师编制中剥离，采取由政府购买服务的方法解决，将有限的教育事业编制更多地用于教学任务的保障。二是提高农村教师待遇，吸引优秀人才到农村任教。建立边远、贫困地区农村义务教育教师特殊岗位津贴制度，可根据距离、条件艰苦程度、工作年限等因素，有针对性地提高教师工资性收入。建议国家为一师一校教学点教师发放特殊岗位津贴。继续实施边远艰苦地区农村学校教师周转宿舍建设工程。在职称晋升、评优评先、绩效考核等方面出台政策，对农村教师予以倾斜。三是国家出台鼓励义务教育教师流动的政策，解决教师后顾之忧。通过机制创新，引导、保障优秀人才有序合理流动，保证人才流动的公正性和有效性。四是完善农村教师补充和培养机制。加强音体美、科学、综合实践、信息技术等农村紧缺学科教师、民族地区双语教师培养。鼓励年轻教师到农村学校任教，解决农村学校教师老龄化问题。继续开展“特岗教师”计划，加大对边疆民族贫困地区的扶持力度。五是鼓励支持地方结合实际实施师范生免费教育，为农村学校定向培养补充“下得去、留得住、干得好”的高素质教师。

    （四）积极推进义务教育均衡发展

    要适应城镇化发展和新农村建设的新形势，研究分析学龄人口变化、人口流动等因素，科学规划，做好学校布局和资源配置工作。一是因地制宜，做好城乡学校布局调整工作。农村学校撤并要严格遵守程序，办好必要的教学点，避免造成新的“上学远”。切实做到国务院文件规定的“农村小学一至三年级学生原则上不寄宿，就近走读上学；小学高年级学生以走读为主，确有需要的可以寄宿；初中学生根据实际可以走读或寄宿”。城区要及时根据生源变化，调整学校规划布局，增加教育投入，适当扩容，缓解“大班额”现象。二是加强对西部、民族地区教师培训的政策、资金支持力度，加快提升西部地区教师整体素质。三是在师资培养、教师培训、教材编写、教育资源开发等方面提高民族地区双语教育水平。四是研究探索促进校长、教师流动的长效机制，促进区域内师资均衡配置。五是继续推进农村中小学远程教育、教师信息技术应用等建设，建立国家义务教育资源库，促进优质教育资源共享。六是切实保障特殊群体接受义务教育。建议对城市接受进城务工人员子女入学予以一定政策、资金支持。

    （五）进一步做好实施素质教育工作

    继续探索推进评价制度改革，努力改变单纯以学业成绩和升学率为评价指标的倾向。深化教学改革，改进教学方法，将德育、智育、体育、美育在教育教学活动中统一起来，丰富实践活动，促进学校内涵发展，学生全面发展。鼓励各地因地制宜开展素质教育。西部、民族地区可以根据地方特色、民族传统，创新素质教育方法。