全国人大常委会义务教育法执法检查组赴新疆维吾尔自治区检查报告

    2013年9月25日至30日，全国人大常委会义务教育法执法检查组赴新疆维吾尔自治区检查。检查组由全国人大常委会副委员长陈竺带队，全国人大常委会委员、教科文卫委员会副主任委员王佐书任组长，成员有全国人大常委会委员、民族委员会委员唐世礼，全国人大常委会委员、教科文卫委员会委员庞丽娟，全国人大教科文卫委员会委员韩延林，全国人大代表富春丽、吴晓蓓。检查组听取了自治区、乌鲁木齐市、伊犁州及其新源县、和田地区及其洛浦县、阿克苏地区及其库车县关于实施义务教育法情况的汇报，实地查看了12所学校，召开了校长和教师代表座谈会。现将检查情况报告如下：

    一、义务教育取得的新进展

    自2006年新修订的义务教育法颁布实施以来，新疆维吾尔自治区党委、政府高度重视这部法律的贯彻落实，坚持义务教育优先发展，扎实推进“控辍保学”、均衡发展、双语教育和教师队伍建设等工作，取得了显著成绩。2009年，全区通过了国家“两基”验收，提前一年全面实现攻坚规划目标。新疆现有义务教育学校4666所，在校生284.4万人，专任教师22.2万人。其中，小学3535所，在校生190.08万人(少数民族学生占68.4%)，专任教师13.61万人；初中1131所，在校生94.32万人(少数民族学生占62.9%)，专任教师8.59万人。自治区这几年主要抓了以下几方面工作：

    1.在经费投入上确保义务教育优先发展

    为了加快改善办学条件,加大了财政投入力度。2008年，自治区人大颁布《新疆维吾尔自治区实施〈义务教育法〉办法》，将完善义务教育经费保障机制、合理配置和优化教育资源作为法定要求确定下来。地方各级财政投入优先保障教育发展，自治区财政性教育经费支出占全区生产总值的4%以上，预算内教育经费支出平均增长在25%以上。2012年，全区义务教育经费投入283.96亿元，较上年增长23.6%，高于财政经常性收入增幅11.45个百分点。在国家的支持下，相继实施了中西部农村初中校舍改造工程、中小学校舍安全工程、农村教师周转宿舍建设工程、农村义务教育阶段薄弱学校改造计划、农村义务教育双语寄宿制学校建设、民汉合校建设等重大教育基本建设项目，并利用地方国债先期实施了中小学抗震加固工程，农村中小学办学条件明显改善。

    为了保障学校的正常运转，不断完善义务教育经费保障机制。自2006年起，自治区按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立了自治区本级和地（州、市）、县（市）分项目、按比例承担的农村义务教育经费保障机制，并不断提高保障水平。2006年开始实行免费教科书政策,到2012年，使所有农村学生和50%的城市学生享受免费教科书。2010年小学、初中、特教寄宿生生活费补助标准分别提高到每生每学年1250元、1500元和1750元，均比国家标准高出250元；农村（含县镇）义务教育学校公用经费补助标准分别提高到每生每学年小学500元、初中700元和特殊教育4000元,取暖费生均补助75元。承担政府委托义务教育任务的民办学校学生享受当地公办学校免杂费政策。进城务工人员随迁子女与城市学生同步享受免杂费政策。和田地区地处新疆南部，自然条件差,山地和沙漠戈壁占96.3%,夏涝、春秋冬季严重干旱，经济困难,但政府积极克服困难按自治区要求拨付义务教育经费。

    为了提高经费使用效益，加强了对义务教育经费管理和监督。自治区制定出台了《农村寄宿制学校建设工程专项资金管理办法》、《农村初中校舍改造工程专项资金管理办法》、《中小学固定资产管理暂行办法》、《教育厅财政专项资金绩效评价实施办法（试行）》、《确保农村义务教育经费投入加强财政预算管理的通知》等文件，不断完善教育经费管理制度。

    2.全面加强教师队伍建设

    为了保证教师人员数量，加强了教职工编制管理。自治区分别于2003年、2007年、2012年三次进行中小学教职工编制核定工作，大规模补充双语教师，有效缓解了教师特别是双语教师短缺的状况。目前，城镇师生比，初中1∶13.5、小学1∶17。农村班级教职工比，初中每班平均学生30—45人，每班平均教职工4人；小学每班平均学生25—40人，每班平均教职工2人。此外，2006年以来，自治区实施了农村教师特设岗位计划、双语教师特设岗位计划、人才储备编制计划等，促进了义务教育的发展。

    为了提高教师素质，加强了教师招聘和培训工作。从2010年起实行中小学教师（含农村双语幼儿园教师）自治区统一招聘政策，严把教师队伍入口关。据2012年底统计，全区初中、小学教师学历合格率分别达到99.59%、99.85%，学历层次达到全国平均水平，居于西部省区中上水平。在教师培训方面，2010年—2012年，国家和自治区累计投入经费8190万元，实施“国家级教师培训计划”，培训教师5万多名。自治区级骨干教师培训每年6万人次。全员教师继续教育培训，每五年一周期不少于240学时。2003年—2012年，国家和自治区累计投入资金3.48亿元，安排1.97万名少数民族双语教师参加一年制或两年制系统培训，完成培训1.62万名，占目前全口径双语教师总数的29%。

    为了稳定教师队伍，提高职业吸引力，在保障教师待遇方面作了很大努力。将教职工工资纳入财政统发，确保工资按时足额发放，平均工资水平不低于当地公务员平均工资水平。2012年，自治区财政安排特岗教师绩效工资4.5亿元，特岗教师与当地公办教师“同城同待遇”。从2011年起，在职在岗乡镇中小学教师（含幼儿园教师）享受乡镇干部基层补贴。2010年—2013年，实施边远贫困地区农村学校教师周转宿舍建设项目271个，总建筑面积48万平方米，建成教师周转宿舍13704套。

    3.促进义务教育均衡发展

    为了建立义务教育均衡发展工作机制，自治区下发一系列文件。2011年，自治区下发《推进义务教育均衡发展规划和义务教育学校标准化建设规划（2011—2020年）》，建立了督查机制和约谈机制，形成了义务教育均衡发展年报、月报、周报制度。2012年，下发了《义务教育学校标准化建设评估办法》《县域义务教育均衡发展评估办法》和《教育强县（市、区）督导评估办法》等，健全了由低到高督导评估办法。克拉玛依市四个区和乌鲁木齐市头屯河区已通过自治区人民政府义务教育均衡发展督导评估，即将接受国家督导组的评估。

    为了改善办学条件，积极推进了学校标准化建设。仅2012年就落实46.47亿元，推进农村双语寄宿制学校建设、农村初中校舍改造、农村教师周转宿舍建设、农村薄弱学校改造、农村薄弱学校食堂改造、农村校舍维修改造。乌鲁木齐市2012年财政性教育经费达49.77亿元，其中基建投资7.96亿元，完成41个项目，建设面积25万余平方米，惠及40所学校。伊犁州新源县在去年财政收入仅为3.94亿元的情况下，将县财政收入的四分之一用于教育，确保义务教育经费落实到位。

    4.教育普及率和质量有了进一步提高

    为了确保适龄儿童少年全面接受义务教育，狠抓了入学率和巩固率。截至2012年底，全区小学学龄儿童净入学率由2006年的99.15%提高到99.79%，初中适龄少年净入学率由2006年的92.32%提高到97.72%。和田地区广泛发动各级政府、学校、教师，明确“四长”（县市长、乡长、村长、校长）的职责，创造条件帮助并督促家长及时送子女入学。阿克苏地区把控辍保学工作列入干部任期目标和学校领导考核的重要内容,有些县市为了督促家长送子女入学,还制订了乡规民约,将村民享受的相关政策同子女接受义务教育挂钩。

    为了坚持贯彻党的教育方针，促进学生全面发展，把立德树人作为教育的首要任务。把小学生思想政治教育、民族团结教育、防范和抵御西方敌对势力和境内外“三股势力”的教育，渗透贯穿到教育教学工作始终。高度重视马克思主义“五观”教育、“四个认同”教育和民族团结教育工作。深入开展“一反两讲”（反暴力、讲法治、讲秩序）主题教育活动，推进抵御和防范宗教向校园渗透工作。伊犁州从2012年起,按照每个学生15元的标准,单列自治州思想政治工作专项经费,目前已建成自治区级德育示范校14所、德育达标校3所、依法治校示范校12所,州级德育示范校12所、德育达标校67所、依法治校示范校25所,县级学校达标率在50%以上。

    为了提高教学质量，积极进行了课改。2000年，自治区启动义务教育课程改革工作，扎实推进农牧区基础教育课程改革试点、中小学教学质量提升工程项目、“春雨计划”送教下基层等工作。积极稳妥有效推进双语教育，截至2012年9月，全区幼儿园、中小学双语班和民考汉学生达到167.86万人，占少数民族在校生数的66.61%，比2008年增长了110.40%。完成了基本普及学前两年双语教育的历史性任务。为了加强学校体育卫生艺术教育，自治区深入开展了“阳光体育”等活动。

    二、主要问题

    １.学校标准化建设和促进均衡发展资金短缺。2011年以来，自治区明确了推进义务教育均衡发展的时间表和路线图。在推进学校标准化建设和促进均衡发展过程中，地方财政困难、资金短缺仍然是重要的制约因素。根据各地上报情况初步统计，到2020年，全区95个县（市、区）全面完成学校标准化建设和推进均衡发展任务资金缺口约为490亿元，其中2015年前完成义务教育均衡发展任务的30个县（市、区）资金缺口约为70亿元。

    ２.农村教师待遇偏低，补充困难，队伍不稳。新疆地域广阔，学校分布面广，经济和社会发展相对滞后，农村学校条件简陋。农村学校教师人数不足，课时量多、教学任务重，普遍缺乏保安、厨师、校医、生活教师等编制，专任教师承担的工勤工作多。村校和教学点“大班额、包班制”现象比较普遍，包班管理老师“请不了假、生不得病”，长期超负荷工作，身心疲惫，思想和工作压力大。目前农村教师和城市教师工资待遇没有差别，但农村教师的地区补贴普遍低，每月只有200元—300元,学校大多不具备基本的吃、住、行条件，农村教师时间和生活成本高,难以吸引教师到农村任教。许多学校没有宿舍周转房，有些教师家住县城，离任教的乡村学校有30—40公里，每月300元的地区补贴不够来回的交通费。2006年—2012年，自治区下达农村教师招聘计划5.1万人，实际招聘3.7万人，最终到岗3.3万人，空余岗位1.8万人，空岗率达到35.3%。2010年—2012年，全区共流失教师2.1万人，流失率达到了8.43%，而流失的教师以边远地区和农村教师为主。伊犁州每年招聘教师到岗率不到80%，到岗教育的流失率在10%。阿克苏地区2010年以来已流失教师2185人。

    3.合格的双语教师严重短缺。自2004年自治区党委、政府《关于大力推进双语教学工作的决定》下发以来，双语教育工作坚持从幼儿抓起、从教师抓起，取得了显著成绩。随着双语教育从幼儿教育向小学教育、初中教育大规模延伸，合格双语教师的短缺问题日益突出。大量在岗教师需要进行双语教学培训。虽然2011年—2013年新疆实施双语特岗教师计划，补充双语特岗教师20852人，但初中阶段双语教师的缺口尤其大。据测算，2014年—2015年，新疆各地至少需补充初中阶段双语教师8400名。与此同时，大量不能胜任双语教学工作的在编在岗教师如何消化，也是亟待解决的突出问题。另外，现行双语教材在使用中也存在与教学实际不相适应的问题。

    ４.维护学校稳定的任务艰巨。境内外民族分裂势力，利用互联网、广播电台等媒介，实施分裂破坏和渗透活动，把对学校教育的影响和渗透作为活动重点，与国家争夺下一代。教育面临的反分裂、反渗透斗争形势复杂严峻，维护学校和社会稳定的任务繁重。在一些边远地区，教师作为财政供养的主要人群，除了日常教学和管理，还要承担值班、外出巡逻、查访等工作。高中阶段教育普及程度较低，特别是中等职业教育发展薄弱，使得相当数量的初中毕业生既不能继续学习，也不具备就业能力，成为易受分裂势力煽动和操纵的社会群体。

    三、几点建议

    在新疆，义务教育不仅是教育和民生问题，而是关系到反分裂、反渗透斗争成败和维护社会安全稳定大局的政治问题。必须将大力发展义务教育作为推进新疆跨越式发展和长治久安的战略性举措来抓。为进一步推进新疆的义务教育发展，提出如下工作建议：

    1.将新疆作为全国义务教育发展的试验区，优先普及免费的学前教育和高中阶段教育，全力推进双语教育。为牢牢把握青少年教育的主动权，培养爱国爱疆、维护民族团结的一代又一代新人，建议允许新疆先行先试，通过修订地方性的相关法规，在学前教育、普通高中教育和中等职业教育领域，参照义务教育的做法，实行免费教育。同时，积极稳妥有效推进双语教育，在全面提高普及水平的基础上，加强教材和教学资源建设，严格教育教学管理，不断提高教育教学质量。在总结新疆区内高中班、区内初中班成功办学经验基础上，进一步扩大办学规模，大力加强民族团结教育。

    2.继续加大对新疆义务教育工作的资金和人才支持。按照中央对口援疆工作座谈会精神，中央财政及19个对口援疆的省市，除继续对新疆义务教育学校基础设施和标准化建设给予资金支持外，建议将教师队伍建设作为资金援助、人才选派的重点。同时建议新疆维吾尔自治区进一步加大对教师工作的政策倾斜和经费投入，新增财政性教育经费主要用于教师队伍建设工作。对口援疆省市要加大帮扶新疆师资培养培训的力度。建议选派内地优秀骨干教师到疆任教，建立疆外教师库，定期邀请援疆省市教育专家到疆讲学。

    3.以双语教师为重点，加大教师队伍的补充力度。根据新疆双语教育发展的需要，允许新疆中小学按需进人、超编运行。在中央财政支持实施“新疆小学阶段双语教师特设岗位计划（2011—2015）”的基础上，建议考虑2014年—2015年中央财政支持实施“新疆初中阶段双语教师特设岗位计划”，重点补充初中阶段双语教师8400人；同时支持实施“新疆非双语教师特设岗位计划”，补充非双语教师1万人；2016年起恢复实施“义务教育阶段农村教师特设岗位计划”，并把特殊教育教师招聘纳入其中，每年统筹补充双语和非双语教师0.6万人。

    4.大力提高农村教师待遇。建议同意新疆研究调整完善义务教育学校教师绩效工资政策，对新疆提出的“将教师绩效工资中基础性绩效工资比例由现行70%调整为100%，参照公务员政策实行绩效管理，年度考核合格即按月全额发放，并按不低于教师基础性工资总额的30%确定增量，作为奖励性绩效工资”的设想，允许其先行试点。按照《中共中央、国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》文件精神，抓紧实施乡村教师生活补助政策，争取尽快在新疆特别是南疆三地州先行试点，对边远贫困地区乡村教师实施差别化的待遇政策，维护乡村教师队伍的稳定，吸引优秀人才到乡村学校任教。

    5.进一步加强对南疆等少数民族贫困地区教育发展的支持力度。建议通过资金和政策支持，大力加强南疆地区义务教育学校和职业学校的基础设施和标准化建设，进一步支持南疆地区农村教师周转宿舍建设，重点解决村级学校双语教师在校住宿问题，加强南疆地区双语教师培养培训，扩大定向培养教师名额。建议考虑阿克苏地区西部五县市和其他地州的边境少数民族贫困地区享受与南疆三地州同等政策。