全国人大常委会义务教育法执法检查组赴广东省检查报告

    2013年9月9日至13日，全国人大常委会义务教育法执法检查组赴广东检查。检查组由全国人大常委会副委员长艾力更•依明巴海带队，全国人大常委会委员、教科文卫委员会主任委员柳斌杰任组长，成员有全国人大常委会委员、教科文卫委员会委员王喜斌、刘新成，全国人大常委会委员、财经委员会委员、预算工作委员会副主任姚胜，全国人大代表吴正宪、贺优琳。在广东期间，检查组先后听取了广东省、惠州市及其惠阳区、揭阳市及其榕城区、汕头市政府及有关部门关于实施义务教育法情况的汇报并座谈，召开了5次中小学校长座谈会，实地检查了惠州、揭阳、汕头5所城乡中小学。现将检查的有关情况报告如下。

    一、广东省贯彻实施义务教育法情况

    通过听取汇报、实地检查和交流座谈，检查组认为，广东省委、省政府重视贯彻实施义务教育法，坚持将义务教育作为教育工作的重中之重，摆在优先发展的战略地位，纳入重要的民生工程，近年来出台了一系列重大政策措施，切实加强省级统筹，在提高经费保障水平，促进城乡教育资源合理配置，缩小教育发展差距，努力提高义务教育质量方面，取得了积极进展。

    1.义务教育经费保障水平不断提高

    一是大幅度提高义务教育经费投入。广东省将义务教育全面纳入各级公共财政保障范围，实现了义务教育经费快速增长。2012年，全省财政性义务教育经费投入848亿元，是2006年的3倍，年均增长20%；小学、初中生均预算内教育事业费支出分别达到5681元和6116元，比2006年分别年均增长20%和18%；农村小学、初中生均公用经费补助标准分别达到550元和750元，今后三年将逐步提高到1150元和1950元。

    二是加强义务教育经费省级统筹力度。省制订有关政策和拨款标准，划定省与市、县分担比例，并坚持向欠发达地区和农村倾斜，由省财政统筹拨付欠发达地区农村义务教育公用经费补助。2012年，省级财政教育总支出269亿元，其中对市县教育转移支付133.2亿元，占近一半，比上年增长28%。为支持基础教育创强工作，省财政还设立基础教育创强奖补专项资金100亿元，专项用于奖补创强工作成绩显著的经济欠发达市、县（市、区）、镇（乡、街道）。

    三是建立中小学校舍维修经费保障机制。从2008年起，建立全省农村义务教育阶段学校校舍维修改造长效机制，按照小学、初中每生每学年30元和50元的标准，安排学校校舍维修改造经费，到2013年，小学、初中将分别达到80元和100元。

    四是建立义务教育经费审计监督和统计公告制度。近年来，先后开展了免费义务教育专项资金、农村义务教育经费、农村中小学布局调整、农村义务教育债务、中小学校舍安全工程等专项审计，进一步提高资金使用效率。到2012年底，全部化解了经审计核实的40多亿元农村义务教育债务。建立经费统计公告制度，在年度教育事业统计简报刊登义务教育生均预算内教育事业费支出和公用经费支出情况。

    2.农村教师队伍建设进一步加强

    一是加大农村教师补充力度。广东省2008年修订出台中小学教职员编制标准实施办法，实行县镇和农村统一的教职员编制标准，将农村初中、小学的师生比分别由国家规定的1∶18和1∶23提高至1∶16和1∶21.5，并向农村地区倾斜。实施“高校毕业生到农村从教上岗退费”政策，每年组织“农村从教”专场招聘会，为农村中小学补充3万多名合格教师。

    二是加强农村教师培养培训。“十二五”期间，开展“师范生顶岗实习置换农村教师培训”，每年置换2000名农村学校骨干教师到师范院校参加不少于1个月的脱产培训。2012年起开展“紧缺学科骨干教师培训”，每年培训3000名体音美、英语、信息技术等学科骨干教师。开展农村骨干教师和校长“跟岗培训”，每年选派3000多名教师、校长到省内外教育发达地区跟岗学习。实施“强师工程”，5年内将安排25亿元，重点投向经济欠发达地区和乡村学校教师培养培训。实施“优质师资资源下乡行动计划”，“教育信息资源下乡行动计划”，构建“广东省名师网络课堂”、“广东省现代教育技术实验联盟网”等网络共享资源，帮助农村教师提升教学质量。

    三是提高教师工资福利待遇。2008年底开始，全面推进实施县域内教师与当地公务员平均工资水平大体相当，农村教师和城镇教师平均工资水平大体相当（即“两相当”）工作和义务教育学校绩效工资制度。5年来，省财政共安排专项奖补资金约50亿元，今后每年继续给予欠发达地区约10亿元补助资金。目前98%的县（市、区）实现了“两相当”。2012年，汕头市在全省率先建立贫困山区、边远农村小学教师月补贴制度，为373所学校7499位教师发放每人每月300元的生活补贴。从2013年1月1日起，广东省在全省山区和农村边远地区全面推行义务教育学校教师岗位津贴制度，月平均津贴标准不低于500元/人，惠及近40万名农村教师，省财政每年将安排13亿元资金对各地落实岗位津贴给予补助。

    3.义务教育均衡发展逐步推进

    一是加快推进义务教育标准化学校建设。广东高度重视义务教育均衡优质标准化发展，将其作为省政府“民生实事”重点工作加以推进，今年又将“加强义务教育学校标准化建设，均衡优质发展义务教育”作为加快创建教育强省、争当教育现代化先进区、打造南方教育高地的一项重要任务列入省政府工作报告，印发了《关于深入推进义务教育均衡优质标准化发展的意见》。8月，印发了《广东省义务教育标准化学校标准》，统一全省城乡义务教育学校办学条件、学校管理和教育教学等方面的标准，并对农村非完全小学和教学点的建设与管理提出了基本要求。目前，全省公办义务教育标准化学校覆盖率达到60.9%，计划到2015年，所有公办义务教育学校建成标准化学校。

    二是完善优质教育资源共建共享机制。实施义务教育“千校扶千校”行动计划，建立健全珠三角地区对口帮扶欠发达地区教育机制，加大学区内教育资源整合力度，扩大优质教育资源的覆盖面和辐射带动作用，形成城市支持农村、发达地区帮扶欠发达地区的城乡一体化教育发展格局。

    三是保障特殊群体平等接受义务教育。逐步推行义务教育阶段学籍与户籍分离的管理办法，完善并推广进城务工人员随迁子女积分制入学管理办法。加快推进特殊教育百校建设工程和随班就读资源教室的建设，落实特殊教育学校学生生均课本费（按不低于普通学生1.5倍）和生均公用经费新标准（按不低于普通学生8—10倍）。

    四是发挥改革试点引领示范作用。广东省注重发挥惠州市作为国家义务教育均衡发展改革试点市的示范作用，推动工作扎实进行，并在今年6月召开的全国义务教育均衡发展现场经验交流和工作推进会上进行了经验推广。惠阳区于2009年被评为“全国推进义务教育均衡发展工作先进地区”。

    五是开展义务教育均衡发展督导评估。2012年印发县域义务教育均衡发展督导评估实施办法和评估方案，2013年8月，向教育部督导办申报了25个县区申请认定国家义务教育发展基本均衡县。

    4.义务教育质量有所提高

    一是加强和改进学校德育工作。加强德育课教学研究，建立优质课例资源库，促进学科课程与德育有效融合。实施班主任全员培训和“名班主任培养工程”，建立名班主任工作室，不断提升班主任专业能力。加强心理健康教育，建立心理健康教师专职岗位设置、职称评聘等制度，积极推进心理健康教师专职化、专业化发展。惠州市进一步完善学校、家庭和社会“三位一体”德育网络，形成德育工作齐抓共管局面，2012年被中央文明委评为“全国未成年人思想道德建设先进单位”。

    二是全面推进学校教育教学改革。探索和建立有助于学生全面发展的、具有广东特色的义务教育课程教材体系，完善义务教育质量监测制度。推进教育信息化工作，应用现代教育技术改革课堂教学。深化高中阶段招生制度改革，坚持把初中学业水平考试和综合素质评价作为高中阶段学校招生录取的重要依据。揭阳市深入开展“义务教育学校规范管理年”和“全市教育教学管理年”活动，规范学校办学行为，提高教育教学质量。

    三是深化学校体育、艺术教学改革。全面实施阳光体育计划、落实每天1小时校园体育活动。办好省中学生运动会以及各单项比赛、“中小学生艺术展演”等大型活动，进一步推动学校体育、艺术工作全面发展。2012年，全省学生国家体质健康标准合格率为94.7%，其中，小学生、初中生优秀率分别达到24.2%和19.2%。

    四是切实减轻学生过重课业负担。每年春秋两季开学检查中将规范办学行为、减轻学生负担作为重要内容。设立并向社会公布学生课业负担举报电话，接受社会的监督，建立“减负”工作随机专项督导检查制度和课业负担的责任追究办法。惠州市惠阳区建立“减负”工作机制，区教育局每年与校长签订规范办学责任书，把减负作为年度工作目标考核重要内容。

    二、当前存在的困难和问题

    从执法检查情况来看，广东省实施义务教育取得了明显成绩，但也存在一些亟待解决的困难和问题。

    1.义务教育经费保障压力大。广东省2011年全省地方公共财政预算收入5515亿元，但由于人口规模大，人均公共财政预算支出6390元，比全国平均水平低528元，比东部地区平均水平低1394元，居全国各省市区第20位。人均财力低制约了教育投入进一步加大，2011年，全省小学生均预算内公用经费支出水平排全国第29位，初中排全国倒数第一位。以县为单位统计，教育支出占财政支出比例高于30%的县（市、区）约占40%，一些欠发达地区不断加大教育投入，教育支出比例高，但保障水平仍比较低。中央财政对广东省教育转移支付少，2011年中央财政对义务教育补助1265.1亿元，生均补助约874元，对广东省义务教育补助为26.25亿元，生均补助201元，远低于全国平均水平。

    2.教师队伍建设问题影响着法律的进一步落实。一是教师队伍结构性缺编突出。城乡师资队伍学科结构、年龄分布、学历层次、职称比例等不均衡，在小学普遍超编，部分地区初中缺编；部分农村学校超编、城镇学校缺编。高校师资培养与义务教育的课程设置脱节，急需学科难以招聘到相应教师。二是个别欠发达地区中小学教师“有编难补”。粤东西北欠发达地区县级财力薄弱，按时足额保障农村中小学教师工资待遇压力极大，难以负担新增教师的经费投入，客观上导致了有编难补。三是教师培养培训力度需要进一步加强。农村中小学教师高级职称比例低于城市地区，农村教师外出参加培训学习机会较少，培训经费保障不足，一些农村学校难以负担教师外出学习交通、食宿等费用。

    3.促进义务教育均衡发展的任务仍很艰巨。广东区域经济社会发展不均衡，珠三角地区人口占全省45%，土地占16%，财政收入占80%，广大粤东西北地区人均财力水平低于全国平均水平。区域间财力分布差距直接导致了包括义务教育在内的基本公共服务保障水平的差异，省内欠发达地区与发达地区教育发展差距明显。如2012年，惠州市公办义务教育阶段所有学校100%建成规范化学校，汕头市规范化学校比例为67.86%，而揭阳市仅为35.4%，远低于全省平均水平。

    4.解决进城务工人员随迁子女就学压力较大。广东省义务教育阶段进城务工人员随迁子女规模大，呈快速增长趋势。2012年义务教育阶段随迁子女在校生300.6万人，比2008年增长52%，占全省义务教育在校生的24%，占全国随迁子女在校生的21.6%，与北京、上海、天津、江苏、浙江5省（市）随迁子女的总和相当，其中省外迁入占54%。各地通过新建、改扩建一批学校，但仍然赶不上随迁子女人数增长速度，中心城区公办中小学学位紧张。进一步提高随迁子女进入公办学校就读比例，需要新增大量公办中小学学位，增加土地、校舍、设备、师资、公用经费等投入，地方财政压力巨大。

    三、有关建议

    1.研究完善中央财政义务教育转移支付办法。广东建议调整现行按东、中、西地区大类核定转移支付、对东部省份单独核定奖补的办法，以各省人均可支配财力水平分类别计算对地方的教育转移支付；对免费义务教育、随迁子女就学和家庭经济困难学生生活费补助等转移支付项目，按各省人均可支配财力水平来核定补助标准和比例。上述建议请国务院有关部门予以研究。

    2.更加关注教育绩效审计。近年来，广东省义务教育审计正逐步从单纯审计财务收支，转向更加关注资金使用的绩效管理，促使各级政府和有关部门完善教育资金分配制度，促进学校树立绩效管理理念，推动义务教育资源整合、布局优化。这种审计目标导向的转变，有利于提高义务教育经费使用效益。

    3.探索教师工资福利省级统筹。广东省编制管理部门提出，探索教师工资福利由省级财政统筹，保障欠发达地区教师工资福利与发达地区相当，作为教育资源均衡配置的重要方面。这一建议值得重视。

    4.研究推广将学校编制核定权限下放至县（市、区）的经验。广东省自2008年将核编权限下放，由各县（市、区）审核下达各学校编制，保证了编制足额核定，提高了行政效率。这一经验值得研究推广。

    5.研究完善进城务工人员随迁子女义务教育实施办法。广东建议中央财政按照各省义务教育阶段随迁子女在校生占全国总数比例安排奖补资金；鼓励流入地政府向民办学校购买学位分配给随迁子女，将其纳入“两为主”中“以全日制公办中小学为主”的统计范围。上述建议请国务院有关部门予以研究。

    6.研究推广惠州“教育券”制度。惠州面向外来务工人员，发行电子公共教育券，补助随迁子女就读义务教育学校，将入学选择权留给随迁子女家庭，为学校引入了竞争机制，对教学质量良好的民办学校也起到了扶持作用。这一做法值得研究推广。