联合审查工作有关问题研究和相关建议

　　联合审查是除主动审查、依申请审查、专项审查、移送审查等审查方式之外，在审查工作实践中逐步探索出的一种新的审查方式。全国人大常委会工作机构发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。

　　一、探索联合审查的背景和必要性

　　规范性文件的备案审查，是规范性文件的备案与审查相结合形成的法律制度，是有关国家机关依法将其制定的行政法规、监察法规、地方性法规、规章、司法解释以及其他规范性文件报送法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、存档，依法进行审查并对违宪违法问题予以纠正和处理的法律制度。根据宪法、法律和有关规定，目前我国已经形成由党委、人大、政府、军队、纪委监委、法院、检察院等各系统分工负责、相互衔接联动的规范性文件备案审查制度体系。各负其责的规范性文件备案审查工作体系有利于各自承担备案审查工作职责，但如何系统整合各系统备案审查工作形成制度合力，增强整体成效，是备案审查制度和实践发展面临的一个重要问题。

　　2015年中共中央办公厅出台工作指导文件，提出建立党委、人大、政府和军队系统之间的规范性文件备案审查衔接联动机制，实现有件必备、有备必审、有错必纠。落实中央文件精神，全国人大常委会法制工作委员会积极参与建立并完善与中央办公厅、司法部、中央军委办公厅之间的备案审查衔接联动机制，在移交审查建议、共商研究意见、共享工作信息、共同研讨、协调解决问题等方面逐步建立起常态化工作机制。同时，加强与国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、地方人大常委会有关备案审查工作机构之间的备案审查联系沟通，充分有效运用备案审查衔接联动机制，共同推动纠正处理存在问题的规范性文件。

　　近年来，有关备案审查工作机关通过衔接联动机制加强规范性文件备案审查工作，取得了积极成效。但是，对于审查工作中遇到的共性问题，还需要进一步探索更加便捷有效的方式。比如，对于某一领域规范性文件中存在的特定问题，有的地方是在地方性法规中加以规定，有的地方通过制定地方政府规章作出规定，还有的地方在其他规范性文件中作出规定，这种情况下进行审查纠正，牵涉到不同的备案审查工作机关，如何有效进行审查、如何统一审查标准，需要几个不同的备案审查工作机关之间加强合作。近年来，全国人大常委会法工委积极探索联合审查方式，在审查工作中发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查机构工作职责范围的共性问题的，主动与其他机关备案审查工作机构开展联合审查，共同研究提出审查意见和建议，从而形成了联合审查的工作方式。

　　二、联合审查的相关规定和实践

　　立法法和《法规、司法解释备案审查工作办法》仅规定了依申请审查、主动审查、专项审查和移送审查四种审查方式，没有规定联合审查。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》（以下简称《决定》）。《决定》根据宪法法律规定，结合备案审查工作实践情况，创制性地对联合审查作出具体规定，将其作为与主动审查、依申请审查、专项审查和移送审查相并列的一种新的审查方式。《决定》第四条规定：“按照有备必审的要求完善审查工作机制，细化审查内容，规范审查程序，综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，依法开展审查工作。全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构负责审查工作。专门委员会、常务委员会工作机构应当加强沟通协作，遇到重要问题和重要情况的，可以共同研究和协商；认为有必要进行共同审查的，可以召开联合审查会议。”第十条规定：“探索联合审查机制。全国人民代表大会常务委员会工作机构发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，可以与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。”

　　全国人大常委会法工委在备案审查工作中，曾就地方物业管理方面的地方性法规和地方政府规章的有关规定，与司法部开展了联合审查。司法部法治督察局向全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室发函提出，他们在备案审查工作中发现某省某自治州地方政府规章关于物业管理条例的有关规定违反上位法，经与制定机关沟通，制定机关表示相关规定的依据是该省物业管理方面的地方性法规。我们与司法部法治督察局多次沟通，就地方性法规和地方政府规章的有关规定是否有法律依据，是否与上位法相抵触，对有关法规、规章中的共性问题加强研究，共同召开座谈会深入研究讨论，形成共识后分别向该法规和规章制定机关提出审查意见，协调和推动解决有关问题，产生了良好效果。

　　据了解，不少地方人大也根据《决定》建立了联合审查工作机制。在联合审查的主体上，有的地方人大是法制工作机构与其他专门委员会之间开展联合审查，有的也包括其他有关部门。例如，湖北省人大常委会针对多重报备的文件，加强与各有权审查机关的联合审查，完善审查标准协同、处理意见衔接机制，提升审查工作整体合力。浙江省湖州市人大常委会在备案审查工作中，对存在疑难问题难以判断的，邀请市委办、市司法局进行会商，三年间共开展联合审查10余次，发现问题16个，成效显著。

　　三、联合审查的特点

　　联合审查的前提，是审查中发现规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题。联合审查的主体是全国人大常委会工作机构和其他机关备案审查工作机构，在实际审查工作中，各方通过联合共同审查，相互协调配合，意见上达成共识，最终共同纠正存在问题的规范性文件。

　　我们在审查工作中发现，由于审查主体和审查对象不同，以及对于共性问题的审查权限、审查重点、思考角度等方面的不同，有时会存在不同审查工作机构对同一问题,审查标准不完全一致的情况。正是基于此，需要通过联合审查机制促使各方在审查标准、审查依据等方面达成共识，趋于协同，真正形成审查合力。

　　联合审查能够提高审查质量。总的来说，联合审查有利于从制度上加强各备案审查工作机构之间的衔接联动，有效凝聚审查合力，增强备案审查整体成效。通过联合审查，不同审查工作机构之间加强沟通研究，可以对规范性文件存在的问题做出更加科学、准确、全面的判断。

　　联合审查能够提高审查效率。联合审查的各方有效达成共识后，能够在同一时间段对不同规范性文件进行纠正，纠正处理程序能够实现及时、统一、高效。联合审查有利于解决共性问题，推动治理能力和治理体系现代化，提高审查效率，维护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家法治统一。

　　四、联合审查机制需进一步完善

　　与主动审查、依申请审查、专项审查、移送审查等审查方式相比，联合审查是近两年在审查工作实践中逐步探索出来的一种新的审查方式。

　　与其他几种审查方式相比，联合审查需要从以下几个方面予以完善：一是联合审查启动的条件还需进一步明晰。根据《决定》要求，联合审查的启动主体是全国人大常委会工作机构，条件是发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题，如何发现存在共性问题，可以进一步梳理归纳不同情况，对于“其他机关”有必要进一步细化。二是与移送审查的关系需要厘清。联合审查与移送审查都涉及不同审查主体之间的衔接联动，如何厘清两者之间的边界，完善健全两种审查机制，需要进一步加以研究。例如，近年来，司法部每年都会转请我委研究处理部分地方性法规，在办理转请研究的地方性法规审查过程中，存在地方性法规和规章有相同问题需要解决的情形。三是联合审查的具体工作流程缺乏制度层面的相关规定。目前，除《决定》对联合审查这一审查机制作了原则规定外，《法规、司法解释备案审查工作办法》、《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程》等规定均未规定联合审查有关内容。下一步，需根据审查工作开展实践对具体工作程序作进一步细化和完善。

　　五、进一步完善联合审查工作的建议

　　一是建议根据实际工作需要，进一步加强与中央办公厅法规局、中央军委法制局、司法部和国家监委、最高人民法院、最高人民检察院有关备案审查工作机构之间的沟通协作。在审查过程中，发现法规、规章、司法解释等规范性文件存在涉及其他机关备案审查工作职责范围的共性问题的，积极与其他机关备案审查工作机构开展联合调研或者联合审查，共同研究提出审查意见和建议。

　　二是建议通过研究制定法规、司法解释审查工作流程，完善联合审查的相关程序性规定，厘清联合审查与移送审查之间的界限，在工作层面完善审查标准等内容。具体内容包括以下几点：

　　1．启动联合审查

　　如果其他机关备案审查工作机构给法工委来函提出联合审查的建议，或者在司法部转请研究处理有关地方性法规时发现存在需要进行联合审查的情况，可以启动联合审查程序。除此之外，在审查工作中发现不同审查工作机构针对各自审查对象存在相同或者相似的问题，也可以启动联合审查。联合审查工作启动后，法规备案审查室按照工作职责明确审查任务分工，确定承办人。

　　2．函告制定机关

　　经初步审查，认为法规、司法解释可能存在问题应当予以纠正的，由法规备案审查室起草请制定机关说明情况的函，经委领导批准，由法工委办公室函告制定机关，同时抄送批准机关。发函内容包括有关规定的制定背景、主要考虑、实际执行情况等以及请其反馈的时限和方式。制定机关回函同意对法规、司法解释进行修改、废止的，审查中止。

　　3．征求意见和调研

　　为对审查涉及的问题深入研究、全面了解情况，可就有关法规、司法解释可能存在的问题书面征求委内业务法室、国务院有关部门、企业事业单位和相关组织等方面的意见；也可以根据审查工作需要，确定调研方式、时间和重点内容，还可以就相关法律问题召开备案审查专家委员会会议听取意见。在审查阶段，应加强与其他审查工作机构之间的沟通。

　　4．提出书面审查意见

　　制定机关不同意修改、废止或者未提出明确处理计划和时限的，由法规备案审查室起草书面审查意见，报法工委领导批准，向制定机关提出书面审查意见。

　　5．督促与反馈

　　制定机关同意审查意见，并按照所提意见对法规、司法解释等进行修改或者废止的，审查终止。制定机关应在完成修改、废止后及时向法工委说明修改、废止情况。法规备案审查室应当将制定机关的修改、废止情况函告联合审查工作机构。