浙江省推进乡镇街道备案审查工作探索与实践综述

　　2023年以来，浙江省人大常委会坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想为指导，全面贯彻落实党的二十大报告关于“完善和加强备案审查制度”的要求，在浙江省委坚强领导下，在全国人大常委会法工委的指导和支持下，锚定先行示范目标，扛起试点责任担当，积极部署推进乡镇街道人大规范性文件备案审查工作。

　　一、提高政治站位，深刻把握推进乡镇街道备案审查工作的重要意义

　　一是贯彻落实党中央“备案审查全覆盖”要求的重要举措。部署开展乡镇街道规范性文件备案审查工作，就是把备案审查工作进一步延伸到乡镇街道，打通备案审查“最后一公里”，建立省市县乡四级规范性文件备案审查工作体系，将党中央决策部署落地落实。

　　二是践行全过程人民民主理念的重要载体。习近平总书记多次强调要践行全过程人民民主，乡镇街道备案审查工作的开展，有助于推动备案审查工作与代表工作相结合，发挥基层立法联系点、代表联络站作用，多渠道、多形式倾听人民群众意见，使备案审查成为践行全过程人民民主理念的重要载体。

　　三是夯实法治浙江建设基层基础的重要手段。从现实情况看，乡镇街道规范性文件因制定程序不严格，违法设定行政处罚、行政强制等问题仍有存在。开展乡镇街道备案审查工作，有利于发挥乡镇街道人大的职能作用，促进乡镇街道提高依法行政的能力和水平，进一步夯实基层民主法治建设的基础。

　　二、加强实践探索，初步构建四级贯通的备案审查工作体系

　　（一）加强组织领导，压实工作责任

　　一是将推进全省乡镇街道备案审查工作列入常委会年度工作要点和监督工作计划。二是浙江省人大常委会主任会议研究通过《关于开展乡镇街道规范性文件备案审查工作的实施方案》并以浙江省人大常委会办公厅文件印发，对工作的总体要求、目标任务、方法步骤等作出部署。三是召开全省乡镇街道规范性文件备案审查工作推进会。四是市县乡三级人大第一时间部署落实，形成省市县乡四级贯通、上下联动的工作格局。

　　（二）夯实工作基础，破解实践难题

　　一是做好调查研究。对全省乡镇街道备案审查工作情况开展专项调研；抽样调查乡镇街道人大开展备案审查工作的意愿、需求与困难；走访调研其他条线备案审查工作在乡镇街道的推进情况。

　　二是开展工作试点。浙江省人大常委会法工委选择温州市、湖州市先行试点开展乡镇街道备案审查工作，取得了良好效果，为全省开展乡镇街道备案审查工作提供了可复制推广的经验做法。

　　三是加强制度设计。浙江省人大常委会法工委经反复调研论证，设计出一套乡镇人大决议、决定向县级人大常委会备案并由其审查、乡镇人民政府规范性文件向乡镇人大备案并由其审查、街道办事处规范性文件向人大街道工委备案并由其审查的工作制度。

　　（三）统筹有序推进，筑牢工作底盘

　　一是组织集中清理。2023年6月，浙江省人大常委会法工委部署开展乡镇人民政府、街道办事处规范性文件集中清理工作。经清理，乡镇街道共有现行有效的规范性文件1995件，其中乡镇人大445件，乡镇人民政府1098件，街道办事处452件，都按要求整理形成规范性文件目录清单以及文件纸质文本、电子文本。

　　二是组织集中备案。截至2023年10月，浙江省乡镇街道通过省人大备案审查系统备案现行有效的规范性文件2113件（新增118件），其中乡镇人大446件，乡镇人民政府1151件，街道办事处516件，并归集到省法规规章规范性文件数据库。

　　三是组织集中审查。2023年8月至10月，浙江省乡镇街道人大完成备案规范性文件集中审查工作，共审查纠正存在违法限制宅基地申请、增设涉企保证金、违法设定行政处罚和行政许可等问题的规范性文件40多件，有力促进了乡镇街道提高依法行政水平，维护了国家法治统一和人民群众合法权益。

　　集中清理、备案、审查工作完成后，全省乡镇街道初步建立起规范性文件的常态化备案审查工作机制，省市县乡四级备案审查工作体系初步贯通。

　　三、持续创新发展，推动乡镇街道备案审查工作提质增效

　　（一）“三个转变”突出工作重心

　　1．从制度初创向优化完善转变。乡镇街道备案审查工作重心向更加注重发挥四级人大备案审查工作体系和交流协同机制的作用转变。一方面，强调乡镇街道备案审查工作作为备案审查最基层的实践形式，对维护法治统一，保障公民、法人和其他组织合法权益的重要价值；另一方面，更注重将乡镇街道备案审查工作与浙江省过去二十余年备案审查实践积累的工作经验相衔接，不断优化完善相关制度。

　　2．从共性要求向精准施策转变。工作重心向更注重解决各乡镇街道基于情况各异而产生不同的问题和需求，更注重制度执行和构建更加适应当地实际的备案审查制度机制转变。

　　3．从数据归集向智能审查转变。2023年底，浙江省人大常委会法工委完成数据库一期、二期建设，把乡镇街道现行有效的规范性文件数据完整收纳入库，工作重心向更注重推进乡镇街道备案审查工作与数字化智能化建设深度融合，通过智能审查模型开发应用等工作，缓解乡镇街道人员短缺、专业知识不足等现实困难转变。

　　（二）“五组措施”提升工作质效

　　1．完善备案审查制度。一是开展地方立法工作。2024年11月，浙江省人大常委会审议通过《浙江省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，对乡镇街道备案审查工作作出明确规定，把乡镇人民代表大会和人大街道工委的备案审查工作纳入审查范围，并明确备案和审查的主体、程序等。二是完善具体制度。各地对原有制度进行了修改完善和细化，如宁波市宁海县出台《宁海县人大常委会规范性文件备案审查工作办法》，台州市出台《台州市乡镇街道人大工作规范指引》，温州市平阳县鳌江镇出台《鳌江镇人民代表大会规范性文件备案审查工作规定（试行）》，分别构建起较为完整的乡镇街道规范性文件备案、审查、督促纠正、撤销的闭环制度流程。

　　2．推进实践创新。一是部署听取和审议备案审查工作情况报告。目前，大多数设区的市已实现乡镇人大听取和审议备案审查工作情况报告全覆盖。2025年，将实现全省乡镇人大听取和审议备案审查工作情况报告全覆盖。二是推动各级人大积极探索。如湖州市人大常委会制定《湖州市乡镇街道行政规范性文件备案审查规定》；湖州市南浔区制定了《乡镇（街道）人大机构备案审查工作技术规范》，将乡镇街道备案审查工作纳入县级人大常委会备案审查工作范围；宁海县创新实施联合审查机制，对县乡两级行政规范性文件存在的共性问题,与县政府进行联合调研或者联合审查,共同研究处理并出台《关于建立乡镇街道规范性文件备案审查区域协作机制的指导意见》。

　　3．提升审查质量。一是上下形成合力。浙江省人大常委会法工委每年制定年度规范性文件备案审查工作综合指引，部署当年重点工作方向，并将乡镇街道备案审查工作作为重点内容之一。2025年重点部署落实好省备案审查条例关于乡镇街道备案审查工作的相关规定等。以此指导各级人大抓好重点，上下合力，共同扎实推进工作。二是发挥各方作用。坚持备案审查工作与人大代表工作相结合，与其他监督工作相结合，引导人大代表、专家学者和社会各方面有序参与备案审查工作，提升审查质量。如温州市制定出台《温州市人大常委会关于加强基层立法联系点规范化建设的意见》，探索推进有条件的立法联系点向参与规范性文件备案审查等工作延伸。

　　4．探索数字赋能。一是完善省法规规章规范性文件数据库。制定《浙江省法规规章规范性文件数据库管理规定》，完善数据库主界面显示。定期开展“回头看”工作，确保文件库数据规范、准确、完整。二是有序推进智能审查模型开发。2024年8月，委托第三方企业进行智能审查模型开发工作。依托人工智能大模型的推理能力和信息搜集能力，对给定的待审查规范性文件，自动进行审查，为审查工作提供智能化决策辅助。三是优化迭代备案审查系统。对备案审查系统进行优化提升，拟增加在线审查、专家在线反馈审查意见、集合显示公众审查建议等功能，将智能审查模块纳入备案审查系统。

　　5．提高能力水平。一是浙江省人大常委会法工委每年指导市县两级人大组织开展乡镇街道备案审查工作部署和业务培训、指导。二是推动县级以上人大常委会进一步加强对乡镇街道备案审查工作的指导和支持。如湖州市指导各区县人大常委会按照“县建乡用”原则建立5支共48人的专家队伍，为乡镇街道备案审查工作提供专业支持。舟山市开展经常化的案例学习交流讨论和岗位“大练兵”活动。三是建立典型案例示范制度。2025年，浙江省人大常委会法工委整理、编写《2024年浙江省规范性文件审查纠正案例选编》，印发全省各级人大。四是建立经验交流机制。2024年起，浙江省人大常委会组织乡镇街道人大在全省备案审查工作座谈会上作经验交流分享。同时，以人大信息形式印发各地乡镇街道备案审查工作好的经验做法，供各级人大工作中参考。

　　（三）“四项成果”彰显工作实绩

　　经过两年多的探索实践，浙江省乡镇街道备案审查工作取得了阶段性成果，体系架构基本成型，运行机制逐步顺畅，实现了从“破题开局”向“深化提升”的转变。

　　1．体系架构基本成型。将乡镇人大决议决定、乡镇、街道行政规范性文件全部纳入备案审查范围，构建“乡镇人大主席团审查政府文件、人大街道工委审查街道文件、县级人大常委会统筹指导”的乡镇街道备案审查体系。开发省人大备案审查系统乡镇街道模块，打通线上备案、审查、反馈全流程，形成“制度设计—技术支撑—组织落实”的完整工作链条。

　　2．运行机制更为顺畅。以浙江省备案审查条例为核心，形成涵盖设区的市地方性法规、县级工作规范、乡镇操作细则的多层次制度体系。

　　3．审查纠错更加精准。通过集中清理、备案、审查和常态化、规范化备案审查工作，累计纠正存在违法设定行政处罚、行政许可、不当限制权利、增设企业负担等问题的乡镇街道规范性文件100余件。通过建立常态化审查机制，倒逼乡镇街道提升依法决策、依法行政意识，完善文件制定程序，强化合法性审核。通过典型案例选编与经验交流机制，进一步提升了基层发现问题、纠正错误的能力和精准度。

　　4．智能审查初显成效。依托浙江数字化改革优势，推动备案审查工作与人工智能技术深度融合。智能审查模型开发取得阶段性成果，依托人工智能大模型，利用AI技术辅助识别规范性文件合法性、适当性问题，为缓解基层专业力量不足、提升审查效率与规范性开辟了新路径，备案审查工作数字化、智能化迈出扎实步伐。