如何健全人大吸纳民意汇集民智工作机制

　　习近平总书记在中央人大工作会议上强调：“要完善人大的民主民意表达平台和载体，健全吸纳民意、汇集民智的工作机制。”在庆祝人民代表大会成立70周年大会上，他又指出：“充分发挥人大在密切同人民群众联系中的带头作用。”党的二十届三中全会就加强人民当家作主制度建设，健全吸纳民意、汇集民智工作机制作出部署。人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体，搭建起了民主民意表达的制度平台。立足人大职能定位，积极探索新形势下联系代表和人民群众的有效形式，逐步建立健全吸纳民意汇集民智的工作机制，夯实人大工作的民意基础，是当前各级人大一项重要而紧迫的任务。

　　一、健全人大吸纳民意汇集民智工作机制的现实意义

　　习近平总书记指出：“人民代表大会制度具有践行全过程人民民主、保障人民当家作主的显著优势。”¹深入了解民情，广泛听取民意，是做好人大工作的必然要求。健全人大吸纳民意汇集民智工作机制，对于发展社会主义民主政治，推动全面深化改革，维护社会和谐稳定，具有十分重要的意义。

　　（一）健全人大吸纳民意汇集民智工作机制，是人大践行全过程人民民主的应有之义

　　不断健全人民当家作主制度体系，丰富各层级民主形式，扩大人民有序政治参与，是保证人民群众的意愿和呼声成为国家意志、融入国家治理的民主程序。全过程人民民主的本质要义，就是在整个政治过程中，使“民意”得到最大程度的实现。列宁指出：“只有相信人民的人，只有投入生气勃勃的人民创造力泉源中去的人，才能获得胜利并保持政权。”²人大既是国家权力机关，也是保持与人民群众密切联系的代表机关。各级人大都由人民选举产生，对人民负责，受人民监督，人大代表是人民群众的代言人。换而言之，人大代表是民意汇集和整合的重要渠道，是直接有效的民意表达主体。地方各级人大已建成22.8万个代表联络站和代表之家，为代表履职搭建了立足基层、贴近群众、覆盖城乡的工作平台。³人大通过不断完善民主民意表达平台，健全吸纳民意汇集民智的工作机制，有利于保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督，有利于充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。

　　（二）健全人大吸纳民意汇集民智工作机制，是为全面深化改革提供法治保障的内在要求

　　习近平总书记强调：“要坚持在法治轨道上深化改革，做到改革和法治相统一，重大改革于法有据、及时把改革成果上升为法律制度。”⁴人大工作是党和国家工作的重要组成部分，为全面深化改革提供法治保障是人大工作的重要任务。这就需要各级人大深入学习贯彻党的二十届三中全会精神，全面聚焦建立高水平社会主义市场经济体制，发展新质生产力，统筹推进教育科技人才体制机制一体化改革，促进城乡融合发展，保障和改善民生，促进人与自然和谐共生等重大改革任务，及时出台法律法规，加强法律监督和工作监督，作出决定决议。在开展立法、监督、决定等工作中，都要深入了解民情，充分反映民意，广泛汇集民智，不断提高履职的能力和水平，为改革发展提供有力法治保障。同时，要充分发挥代表密切联系群众的天然优势，展示推动改革的积极作用，并引领人民群众积极投身深化改革的生动实践，不断凝聚起全面深化改革的强劲动力和磅礴力量。

　　（三）健全人大吸纳民意汇集民智工作机制，是人大工作高质量发展的重要支撑

　　推动人大工作高质量发展，是坚持好完善好运行好人民代表大会制度的必然要求，是做好新时代人大工作的重大课题。人大工作的根基在基层，血脉在人民。毛泽东指出：“在我党的一切实际工作中，凡属正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。”⁵做好人大工作也是如此，不管是提高立法质量，增强监督实效还是行使好重大事项决定权，更好发挥代表作用，都要求丰富和拓展公众有序参与的广度和深度，广泛听取基层群众、人大代表、专家学者等各方面意见建议，最大程度了解民情、吸纳民意、汇聚民智，使人大各方面工作都能贴近人民群众的所需所盼，回应人民群众的重大关切，促进经济社会可持续发展，充分发挥人大制度的优势功能，更好展示人大在推进中国式现代化建设中的担当和作为。

　　（四）健全人大吸纳民意汇集民智工作机制，是人大助推社会治理、维护和谐稳定的关键之举

　　习近平总书记指出：“在人民内部各方面广泛商量的过程，就是发扬民主、集思广益的过程，就是统一思想、凝聚共识的过程，就是科学决策、民主决策的过程，就是实现人民当家作主的过程。这样做起来，国家治理和社会治理才能具有深厚基础，也才能凝聚起强大力量。”⁶人民代表大会制度作为国家治理体系的重要组成部分，是推进国家治理能力现代化的有力支撑。人大代表熟悉基层的实际情况、了解群众的急难愁盼，群众公认度高，在基层治理中发挥着重要作用。通过发挥人大代表来自人民、植根人民的优势，进一步畅通人大民主民意表达渠道，延展民情收集范围、提升民智转化能力，可以更好引领和激发人民群众参与基层治理的积极性、主动性和创造性，打通基层治理的“最后一公里”。乡镇人大通过推进代表联络站与立法联系点、共享法庭、共联检察、基层治理四平台贯通融合，创新居民议事会、百姓夜话、“民情观察点”等各种民主平台，既有“小院议事厅”，也有“板凳民主”，既有线下“圆桌会”，也有线上“议事群”，在丰富多样的民主实践形式中，找到人大工作参与基层治理与服务群众的结合点，紧扣基层群众的揪心事、烦心事、操心事，引导群众理性合法表达利益诉求，共同把矛盾消除在萌芽、化解在基层，有效促进基层社会和谐稳定，推动基层治理能力现代化。

　　二、健全人大吸纳民意汇集民智工作机制的方法路径

　　吸纳民意汇集民智涉及人大工作的多个领域、多个环节，是一个相互融合相互贯通的完整体系。要进一步明确人大吸纳民意汇集民智工作机制的方法、步骤和路径，健全民意民智发布、收集、采纳、反馈、评估的全链条全闭环工作机制。

　　（一）健全征集民意发布机制，做到便捷化高效化

　　获取人大工作信息是人民群众参与人大工作的前提条件，是吸纳民意汇集民智的基础保障。信息公开不仅是国家机关的主动公开，即实施机关自行决定公开内容，更重要的在于公众可以主动要求获取某些情报，实现知情权。⁷一是明确发布的内容。向社会公开征集民意的范围一般包括年度立法工作计划、法律法规草案、监督工作计划、年度重大民生实事票决项目等。比如立法方面，要向社会公开法律法规草案文本、相关立法背景和立法解读；征集监督工作议题要告知监督的对象、监督议题选择的理由和需要解决的问题；征集重大民生实事项目要明确项目名称、项目内容、完成时间等，便于群众了解项目征集的方法步骤和工作要求，提升群众提出意见建议的质量。二是细化发布的对象。主要包括：各级人大代表，社会各界群众和专家学者、中介组织，“一府一委两院”和工青妇等群团组织，努力做到发布对象全覆盖。三是丰富发布的载体。可以通过人大的报刊、门户网站、微信公众号、融媒体向社会发布，也可以通过主流媒体、新兴媒体向社会公开，还可以通过各地人大代表联络站（基层单元）、立法联系点向社会告示，第一时间让社会各界群众知晓。四是构建便捷的发布方式。注重通俗易懂，简洁明了，让广大基层群众看得懂、弄明白、接得住。比如，重要法规草案除了全文公布，还要把群众最关注、最直接、最现实的条款内容，单独列出清单征求意见；监督议题征集方式方法要操作简便，列举若干项群众急难愁盼的难点问题，比如就业、就医、上学、住房、环保、收入分配等方面热点难点，采用打勾形式，让群众勾选，群众感兴趣、又方便，不断提高群众参与的积极性。

　　（二）健全民意民智的收集机制，实现全方位广覆盖

　　民意民智吸纳的前提在于收集。尽快健全民意民智的收集机制，是有效完善民意表达功能的重要环节。一是直接联系群众收集民意民智。通过实地调研、上门走访、召开座谈会、“四不两直”等方式，深入基层一线，与群众开展面对面交流，拉家常、察实情、谋良策。二是通过人大代表收集民意民智。通过常委会联系代表、代表联系群众、主任接待代表日、代表视察等手段，保持与人民群众的密切联系，及时问政于民、问需于民、问计于民。三是通过数字化应用场景收集民意民智。近年来，浙江人大深化数字化改革，通过建立代表履职综合应用、议案建议办理、立法综合应用、监督全过程流程、预算联网监督等数字化应用场景，常态化开展民意征集、立法调研、问卷调查等工作，使人大工作向代表联络站下沉，实现联系群众全天候、汇集民意全方位。这些有益的做法和经验值得总结推广。四是通过民主民意表达平台收集民意民智。要充分运用各地探索形成的“民情直通车”“民情恳谈会”“民主听（议）证会”“代表有约”“代表约见”“代表夜聊”“代表·局长面对面”“百姓夜话”等表达平台和载体，把人民群众的各种利益诉求充分反映上来。五是网络收集民意民智。习近平总书记指出：“网民来自老百姓，老百姓上了网，民意也就上了网。群众在哪儿，我们的领导干部就要到哪儿去。”⁸我国网民规模突破11亿，成为人民群众中的重要力量。要高度重视网民的意见，通过网络汇集人民群众的意见和智慧。另外，还可以通过信访渠道受理群众来信来访了解民情，摸清群众关注的、反映强烈的热点问题。如2020年1月，全国人大机关网上信访平台开通，一年多就处理网上信访2.4万件，成为人民群众反映呼声需求和传递声音的重要渠道。

　　（三）健全民意民智的采纳吸收机制，力求更精准更管用

　　群众利益表达诉求是丰富多彩、多元复杂的，必须有一套科学有效的筛选吸纳机制，提高民意吸收采纳的质量和实效。邓小平指出：“我们所谓总结和集中，并不是群众意见的简单堆积，这里必须要有整理、分析、批判和概括。”⁹从人大工作的性质特点看，一是要规范采纳吸收的主体。人大法制委员会（人大常委会法制工作委员会）主要负责把民意民智吸收到法规草案的起草、论证、修改、审议等环节中。财政经济、监察司法、教科文卫、农业农村等专门委员会主要是把民意民智吸收到调研报告、专项课题特别是审议意见中。代表工作委员会主要是把民意民智吸收到议案建议办理和民生实事代表票决制中。办公厅（室）研究室等工作机构主要是把民意民智吸收到文件起草、完善相关工作制度中。二是要加强科学研判分析。对于海量的民情民意，既要去粗取精、去伪存真，也要辨别哪些是最重要的、哪些是次要的、哪些是不必要的。同时，需要将不同阶层、不同行业、不同年龄群众反映的意见进行有效整合。要充分利用人工智能、大数据和云计算，进行有效的分类筛选，提高精准化有效化水平。对简单的民生问题，可以直接线上提交、分类、流转和反馈；对涉及多部门或者较为复杂的事项，可以通过形成常委会审议意见、代表建议等形式处理。要完善人大听证论证评估评议等制度，充分发挥研究院、专家咨询库智囊作用，将有效的民意民智转化为提高立法质量、增强监督实效的支撑。三是要拓展民意延伸功能。人大汇集的民意信息可能涉及方方面面，对于不属于人大职权范围内的合理建议，可通过召开见面会、内部通报等形式，及时抄送党委、政府及相关部门，发挥群众多样化利益诉求的价值功能，促进政府决策更加科学化民主化，在更大范围、更深层次吸纳民意，充分拓展群众参与的民主效能。

　　（四）健全民意民智的反馈回应机制，提升获得感参与率

　　及时对民意民智的吸纳情况作出反馈，既体现了人大对人民负责、受人民监督的法治精神，也有利于进一步激发群众政治参与的热情。一是要拓宽反馈回应的渠道。可以通过人大门户网站、微信公众号、人大公告作出反馈，可以运用人大融媒体以及数智化应用场景进行回应，还可以通过新闻发布会、情况通报会等形式及时答复，做到渠道畅通，快速便捷，使群众能在第一时间得到回应。二是要明确反馈回应的内容。主要是指在法规起草审议、审议意见形成、议案建议办理中，对征集到的群众意见建议，是否采纳了，采纳了多少作出回应；对于没有采纳的，作出说明解释，以清晰的立场回应社会关切，体现对群众的尊重，取得群众的理解和信任。三是要建立反馈回应的激励机制。加快建立民意民智吸收反馈指标体系，通过智能化手段自动生成群众的参与率和采纳率。要逐步建立激励机制，对于热心参与人大工作，提出的意见建议数量多质量优、采纳率高的公民，有的可邀请旁听人大的各类会议，有的可以吸收为街道居民议事会成员，有的还可以公示表彰，引导、鼓励更多的群众参与人大立法、监督等各项工作。

　　（五）健全吸纳汇集工作的评估机制，推动常态化持久化

　　只有建立客观真实权威的评估机制，不断总结完善提高，及时补短板强弱项，吸纳汇集工作才有生命力，才能保持生机和活力。首先要明确由谁来评估，主要是让人民群众和人大代表成为吸纳汇集工作评估的主体，这套工作机制是否科学合理、是否行之有效，人民群众和人大代表最有发言权。其次要明确评估什么，最重要的是对吸纳汇集工作机制是否符合人大工作实际，是否贴近基层群众需求，是否操作简便易行，以及群众的参与率、意见的采纳率、实际问题的解决率特别是群众的满意率等进行评估。再次对评估中发现的问题、短板、弱项，进行全面分析研究，提出改进完善的对策措施，促进这项工作更加常态化长效化。

　　三、健全人大吸纳民意汇集民智工作机制的要素保障

　　近年来，各级人大在吸纳民意汇集民智方面，积极探索，勇于创新，不断丰富内容和形式，取得了积极成效，获得了群众的支持和好评。但也存在着一些问题，如民意表达的渠道还不够顺畅，群众参与率还不够高，民意民智的收集、分析、研判、吸纳的科学性精准性还欠缺，流程还不够规范，评估体系尚未健全，数据壁垒还未打破，多数数据无法实现自动归集。这都需要强化要素保障，充分发挥人大吸纳民意汇集民智机制建设的优势和效能，更好察民情、听民意、解民忧。

　　（一）坚持和加强党的领导，牢牢把握正确政治方向

　　各级人大要坚持党的领导，坚决贯彻落实党中央关于“健全吸纳民意汇集民智工作机制”的决策部署，把它作为推进科学、民主、依法决策的重要一环。要把党关于吸纳民意汇聚民智的价值理念、目标任务以及规范要求，落实到人民群众参与人大工作的具体实践中，保证党领导人民有效治理国家。要加强制度设计，明确人大吸纳民意汇集民智工作的功能定位、贯通融合、成果转化等任务要求，加强制度供给，提升规范化程序化水平。要加强请示汇报，把人大系统民意民智吸纳的重要情况、重大事项、重要问题，及时依程序向同级党委请示报告。

　　（二）加强数字人大建设，强化机制建设数字赋能

　　加快民意民智汇集吸纳应用场景的开发、建设，对“立法民意通”“代表履职综合应用”“议案建议处理”、县乡人大换届选举等应用场景，进行迭代升级。同时加快开发征求立法监督项目、公民旁听、听证论证、评估评议等应用场景，创设数据分析、热点事件、民情报告等模块，依托大数据科学绘制热力图、趋势图等图标，方便及时直观了解民情民意热点，以便开展分析预判，发挥好“晴雨表”“风向标”作用。打破数据壁垒，深化各方协同联动，加快推进人大一体化公共数据平台建设，打通人大与“一府一委两院”及相关部门民意民智数据对接，并及时、自动汇聚到人大端，实现数据资源的互联互通、共建共享。加强数字应用平台的普及、推广和应用，鼓励、引导群众学会运用数字化手段，快速便捷表达利益诉求，全方位全链条汇集群众智慧和力量。

　　（三）加强制度建设，提高机制建设规范化水平

　　着眼于保障公民权利和提高社会治理能力，不断规范参与机制、运行机制、吸纳机制和评估机制，加快制度化程序化建设。对已有的工作制度，要适应新形势新要求，及时修改完善。对于好的做法、成熟的经验，如代表进联络站接待群众、“代表·局长面对面”、“代表有约”、国家机关负责人进站约见群众等做法，要通过建章立制固化下来，构建体系完整、相互配套的工作规范，形成具有普遍指导意义的操作规程。加强督促检查，强化约束机制，切实提高制度的执行力，防止制度流于形式，使吸纳民意汇集民智工作更加规范有序高效。

　　（四）加强融合协同，增强机制建设整体合力

　　充分发挥人大制度的政治优势，运用好人大民主治理功效，加强与各方的联系协同，推动完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制，构建共建共治共享的社会治理格局。首先，要推进平台载体互通共享。比如浙江省的“民呼我为”统一平台横向联通党委、人大、政府、政协、司法机关，纵向实现了省市县乡四级贯通和全覆盖，形成了社情民意点点通、急事难事件件办、办理结果事事回、满意与否人人评的工作闭环。这一做法值得总结推广。其次，要推进民意信息互通共享。在民意的处置中，要善于开展人大协商、立法协商，通过“议事会”等形式，加强与相关部门的沟通，与相关利益主体、专家智库开展对话协商，以治理效能为导向，加强民意表达与人大协商、立法协商的融合，广泛凝聚社会共识。再次，要推进力量资源整合。加强各部门各方面吸纳民意汇集民智力量的整合，统筹人力资源配备，科学合理布局，防止各类平台载体重复建设和人员配置上的闲置浪费，提高平台载体的使用效益和运行质量。

　　（五）加强研究宣传，营造机制建设良好氛围

　　围绕健全人大吸纳民意汇集民智工作机制，不断优化和升级收集分析、分类处理、跟踪落实、反馈评价等流程，认真开展专题研究，形成更多理论成果、制度成果，及时提出增强工作实效的对策举措。精心策划设计，深度挖掘梳理，加大宣传力度，深度报道各地人大在吸纳民意汇集民智方面的探索创新，善于捕捉、挖掘基层人大的创新案例和鲜活故事，生动展现人大以人民为中心、密切联系人民群众的制度优势，彰显人大助推提升国家治理能力的制度功效，讲好人大故事和中国式民主故事，让人民群众更好了解人大工作、认可人大工作、参与人大工作。

　　（作者：浙江省人大常委会副秘书长、研究室主任洪开开 浙江省人大常委会研究室理论处处长 周慧晖）

 

　　2. 《列宁全集》第三十三卷，人民出版社2017年版，第61页。