政府部门规范性文件双重备案审查机制探索实践

　　编者按：为推动备案审查理论研究与工作实践互相促进、融合发展，6月14日，由重庆市人大常委会与西南大学共建的重庆市规范性文件备案审查研究中心举办“地方备案审查理论与实务研讨会”。会上，重庆市人大常委会备案审查工委主任黄谷就《政府部门规范性文件双重备案机制探索实践》作了主题报告。现摘编如下，供参考。

　　备案审查制度是保障宪法法律实施、维护国家法治统一的宪法性制度。党中央明确提出，把所有规范性文件纳入备案审查范围。《法治中国建设规划（2020－2025年）》提出，强化对县级以上政府部门行政规范性文件的备案审查。党的二十届三中全会进一步作出“完善合宪性审查、备案审查制度”等改革部署。这些均指引着备案审查制度和工作实践不断向前发展。

　　一、实施政府部门规范性文件双重备案审查的动因

　　规范性文件事关公民、法人和其他组织的权利与义务或者涉及国家机关权力与责任的调整，具有贯彻党委决策、承载法律实施、规范社会活动等多重功能。政府部门制定的规范性文件量大面广，与人民群众生产生活密切相关，直接影响老百姓的权利与义务。随着全面依法治国的推进，部门规范性文件的质量愈加直接关乎法治建设“最后一公里”的质效。通过双重备案审查，加强对部门规范性文件的监督，主要基于以下原因：

　　动因一：部门规范性文件报备存在不管地带

　　规范性文件报送备案是备案审查的基础性制度，只有做到有件必备，才能有备必审、有错必纠。然而在实践中，有的政府组成部门等制定的规范性文件未做到报备全覆盖，如有的公安部门制定的涉及刑事司法内容的规范性文件未履行报备程序，有的行政机关与司法机关、群团组织联合制发的规范性文件未报送备案，有的经法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织制定的行政规范性文件也存在报备空档。现实中还存在以临时机构或议事协调机构“代发”行政规范性文件的情形，致使出现“抽屉文件”，这在全国人大常委会及各地备案审查纠错案例中并不鲜见，如全国人大常委会法工委会同有关方面推动废止关于“连坐”的通告即是某议事协调机构制定的规范性文件。此外，由于对行政规范性文件的识别偏差、忽视报备工作等其他原因，致使部门规范性文件漏报错报也偶有发生。

　　动因二：部门规范性文件法治风险相对较突出

　　实践中，有的制定机关过于强调行政效率，为了让规范性文件快速出台，减少审批流程，降低审签层级，将本应以本级政府名义制发的规范性文件，以政府组成部门或内设工作机构的名义“降格”发文，甚至为规避上一级政府或本级人大常委会的监督而采取这种“变通”发文的方式。如有的地方的交管部门作出规定，限制部分交通工具在市区相关区域通行，但根据有关上位法的规定，限制车辆通行的主体应为县级以上人民政府，由交管部门出台此类文件，主体不适格且程序不合法。又如，曾经舆论热议的“河北省三河市临街牌匾整治”问题，其原因之一则是以自然资源和规划局的名义迅速出台《三河市城市规划建设管理导则》，将“牌匾治理标准13条”作为禁止性内容，既未经合法性审核，又属于“降格”发文。此外，还有一些部门将实质具备规范性文件要件的文件不当标注为“依申请公开”或“不公开”，进而达到不纳入报备范围的目的。

　　动因三：政府系统的审查方式及严度不够到位

　　一方面，较之人大系统较为健全的审查方式而言，政府系统的备案审查制度机制中关于审查方式的制度安排还不够完善，对依申请审查、移送审查、专项审查、联合审查等规定不够具体或少有涉及。同时，政府部门开展规范性文件自查清理的原动力普遍不足、频次不高，被动清理往往多于主动清理，自上而下要求清理多于自发开展动态清理。如重庆市人大常委会备案审查工委近年来组织开展的涉及信用惩戒、城乡建设领域规范性文件专项审查及清理工作中，发现不少部门规范性文件“时过境迁”，甚至有的已经成为“僵尸文件”，分别占两次专项审查发现的问题文件数的近80%、60%。另一方面，政府系统的备案审查具有层级监督、内部监督的性质，由于政府追求效率与公平的行政价值取舍存在“可操作性”，有时对部门规范性文件开展备案审查时会存在“点到为止”甚至“网开一面”的情形，有的对发现的问题文件作“柔性处理”，有的将部门规范性文件中的问题条款的暂停执行等同于问题纠正，致使问题文件、问题条款长时间挂在“官网”上误导社会公众。这些均影响到部门规范性文件质量，影响着群众合法权益的保护与实现。

　　二、重庆先行先试双重备案审查机制的探索实践

　　对规范性文件开展备案审查，是宪法和法律赋予地方人大常委会的一项重要监督职权。《全国人民代表大会常务委员会关于完善和加强备案审查制度的决定》第16条明确规定，完善备案审查衔接联动机制，在双重备案联动、会商协调、信息共享等方面加强协作配合，发挥备案审查制度合力，增强备案审查制度整体成效。通过双重备案联动的方式强化地方人大常委会对本级政府部门规范性文件的备案审查，从本质上讲是地方权力机关对行政权开展法律监督，属于人大监督政府工作的重要内容和触角延伸，是随着备案审查制度的完善和发展，人大依法监督政府工作内容、对象、途径、方式的深化细化，具有很强的现实必要性。

　　重庆市深入贯彻党中央、全国人大常委会关于加强备案审查工作的部署要求，在落实落细“有件必备、有备必审、有错必纠”工作总要求过程中，面对法治所需、社会所盼、未来所向，针对部门规范性文件制定、发布及备案审查存在的问题，积极探索实践“双重备案+双重审查”的衔接联动机制，已从最初的4个试点区县复制推广到目前的29个区县和多个市级部门，市人大常委会牵头实施的备案审查制度机制创新项目被市委深改委评为“重庆市改革创新成果”。主要做法和成效包括：

　　（一）坚持立法先行，健全双重备案审查制度

　　坚持在有件必备上强化“全”和“严”的基调，拓展备案审查范围，以备案全覆盖带动审查全链条、实现监督全方位。重庆市人大常委会2024年3月修订的《重庆市各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》专门创设部门规范性文件“双报备”制度，即政府工作部门、派出机构等所有属于人大常委会监督对象制定的行政规范性文件，既要向政府报备，也需向同级人大常委会报备，并采取协同审查、联动纠错等措施拓宽审查研究“多维度”，增强联动监督“咬合力”。这些制度机制也被全国有关省、自治区、直辖市人大常委会参考借鉴。据统计，有北京、黑龙江、内蒙古等8个省区市的备案审查条例明确作出了政府部门行政规范性文件“双报备”的制度安排，另有天津、河北、广西等省区市以其他方式规定了部门规范性文件双重备案联动机制。

　　（二）积极深化实践，不断完善联动监督机制

　　重点对双重备案审查模式下的文件制定主体、主动审查方式、公民审查建议处理机制、跨区域协同审查机制、审查结论信息共享运用等配套制度机制进行了探索求证。一是建立规范性文件制定主体清单制度。明确规定清单之外的政府部门及有关组织不得制定行政规范性文件。二是健全发文目录定期同步核查制度。加强全市各级人大和政府备案审查工作机构之间的责任分工及工作对接，定期协同组织开展“拉网式”文件核查，压实制定机关应报尽报的责任。三是全面修改完善备案审查工作基准。细化“审什么”“怎么审”等工作标准，采用“条文+示例”的形式提炼审查范式，为各备案审查工作机构提供工作指引。四是推动有关各方创新协同工作制度。如涪陵区、九龙坡区、綦江区创新开发园区体制下的备案审查衔接联动机制，江津区、大足区、秀山自治县等形成了30余项“小切口”“小快灵”的创新制度。实践证明，将部门规范性文件由政府系统备案审查“单兵作战”方式调整为人大和政府同步监督的“协同作战”模式，促使了备案审查工作能级叠加，增强了备案审查衔接联动整体功效。

　　（三）注重发扬民主，更大汇聚各方资源合力

　　备案审查制度根植于人民代表大会制度，具有很强的人民民主属性。重庆市在探索实践双重备案审查机制中，注重深入践行全过程人民民主，畅通部门规范性文件备案审查民意表达渠道，不断健全吸纳民意和汇聚民智的机制、渠道和方式。主要措施包括：一是打通与基层立法联系点的链接。通过已建成的330余个立法信息采集站、推选的1700余名立法信息采集员，形成开门审查的“扇形工作面”，让老百姓在家门口、院坝会上就可以对“红头文件”的合理性、实施效果等提出意见建议。二是发挥专家智库协助审查的作用。专门建立备案审查研究中心，设立行政规范性文件研究所、监察司法规范性文件研究所等“三所一基地” ，健全“常规咨询+协助审查+专项指导”工作机制，聚合市内外专家力量助力双重备案审查工作。这一举措也一定程度解决了基层备案审查工作人员认识不足、能力不足、创新不足等问题。

　　（四）强化数字赋能，助推备案审查提质增效

　　将部门规范性文件的制定、发布、备案审查、实施绩效等纳入“一件事”系统思考，有针对性地开发建成包括文件制发全过程管理、备案审查全要素监督、问题复盘全链条评价的“规范性文件融e查”应用。该应用配设AI起草、辅助审查、纠错提示等智能模块，其与双重备案审查机制形成了“双轮驱动”效应。如该应用中的“一处纠错、关联提示”功能，可适时归集人大和政府各方已纠错的问题文件，并将相关纠错信息自动推送给正在起草同类文件或开展审查工作的其他单位，实现智能辅助“纠错提示”。目前，“规范性文件融e查”应用已纵向贯通市、区县、乡镇三级，横向联通同级人大、政府及其部门和“一委两院”，较好推动了规范性文件全生命周期监督管理的质量变革、效率变革和动力变革。

　　总体评估，重庆市探索实施政府部门规范性文件双重备案审查机制以来，全市备案审查“全”的底座逐步形成、“联”的机制更加畅顺、“智”的能力日益彰显、“实”的成效不断呈现。据统计，2024年全市部门规范性文件同比减少44%，基层的规范性文件进一步“瘦身提质”，并带动乡镇街道备案审查工作全面打通。

　　三、完善双重备案审查联动机制的进路思考

　　建立并实施部门规范性文件双重备案审查机制，具有法理正当性、功能适配性和现实普适性。全国人大常委会法工委2017年、2018年、2022年、2024年的备案审查工作情况报告都对地方人大常委会拓展规范性文件备案审查范围提出要求，明确只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入人大常委会备案审查范围。通过“双重备案+双重审查”的方式，能增进人大常委会对政府部门规范性文件的监督，并丰富完善人大和政府备案审查衔接联动的内涵，尤其在区县一级，更有利于形成人大和政府备案审查工作机制、重点、人力等方面的互补。然而，对这项机制仍处于探索阶段，需持续观察，尤其需对审查主体、审查标准、纠错处置、协同治理等关键问题加以系统思考及进一步实证研究。

　　（一）优选审查方式：健全主辅协同的审查模式

　　政府下属组成部门、派出机构等制定的大量规范性文件，构成了较为复杂的行政治理制度体系。健全并推行人大常委会对政府部门规范性文件开展备案审查的机制，旨在撬动并促使政府系统完善和落实备案审查制度，并不是“越俎代庖”代替政府开展备案审查监督。若无差别地将政府部门制定的规范性文件纳入人大常委会审查范畴，毫无区分地实施同样方式、同等强度的审查，势必会力不从心并引发“效能瓶颈”。鉴于此，倾向于人大常委会审查部门规范性文件时，可采取“以依申请审查和专项审查为主，以依职权主动审查为辅”的策略，并将主动审查的重心聚焦于权利义务性强、社会关注度高的那些规范性文件。

　　（二）区分审查重点：设置适度差异的审查标准

　　双重备案审查不是简单的重复劳动，即并不要求人大和政府审查的关注点、侧重点、着力点等均完全一致，而是力求通过双重备案联动实现审查功效叠加。不同的审查主体所遵循的审查原则、工作方式有所不同，各审查主体适用的审查基准或标准也不尽相同。如何建立健全共通的审查基准，并实施各有侧重、适度差异的审查标准，以最大化发挥不同审查主体的优势，这也是深化双重备案审查机制面临的难题之一。下一步，拟探索建立“双重备案审查工作指引”“部门规范性文件认定标准”等制度，加强程序衔接，统一工作基准。

　　（三）消减意见分歧：加强衔接联动与联合审查

　　关于审查结论及处理意见分歧的问题，在政府规章、政府规范性文件双重备案联动原有工作机制下也是存在的，只是不那么凸显。将政府部门制定的规范性文件置于本级人大和政府双重审查的情况下，这一问题呈“高频”趋势并伴随诸多复杂情形。为消减审查意见差异，防止分歧影响扩大化，需推动人大和政府双方的备案审查工作机构常态化、规范化、实质化衔接联动，对双重备案审查模式下的联合审查和“终审”机制也需从理论和实践两个维度加以探讨，多措并举实现双方审查结论及问题文件处理意见的科学性、兼容性和衔接性。

　　（四）导向深层改革：规范性文件全生命周期监管

　　探索实施部门规范性文件双重备案审查机制只是手段，目的在于加强监督、促进规范性文件提质增效。立足于各类规范性文件制发管理和备案审查的整体性、衔接性和体系化考量，有必要进一步研究和推进规范性文件“一件事”协同治理。主要思路及举措即推进规范性文件规范化立法，对地方人大、行政、司法等各类规范性文件的内涵外延、制发主体、制定权限、共性程序、禁止内容、有效期限以及防止“重复发文”“抽屉文件”等予以统一规范，并借助信息化、数字化、智能化手段，全面实行规范性文件全口径全生命周期监督管理。