将公平竞争审查结论作为备案审查重点

考量标准激发民营经济发展活力

　　编者按：近日，湖北省备案审查研究中心（中南财经政法大学）撰写的《将公平竞争审查结论作为备案审查重点考量标准，激发民营经济发展活力》对公平竞争审查现有制度框架和适用现状进行梳理，并提出下一步工作建议，建议将公平竞争审查结论一并作为备案审查的主要参考文件报送备案，并做好备案审查标准和公平竞争审查标准的衔接。现将有关材料摘编如下，供参考。

　　自2008年《中华人民共和国反垄断法》规定公平竞争原则以来，我国市场经济法治化发展进程持续推进。2017年国家发展改革委、财政部、商务部等印发了《公平竞争审查制度实施细则（暂行）》，首次以部门规章形式确立公平竞争审查的评估框架。2022年反垄断法的重新修订具有里程碑意义，其在总则第五条确立了国家公平竞争审查制度的地位，规定国家建立健全公平竞争审查制度。行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织在制定涉及市场主体经济活动的规定时，应当进行公平竞争审查。2024年6月，国务院颁布《公平竞争审查条例》，以行政法规形式构建起公平竞争审查的具体制度框架。2025年2月，国家市场监管总局配套出台的《公平竞争审查条例实施办法》，形成了公平竞争审查的操作规程，推动制度体系走向成熟定型。2025年施行的《中华人民共和国民营经济促进法》单设“公平竞争”专章，将保护民营企业权益与维护市场竞争秩序有机统一。立法层级的递进与制度体系的完善，凸显公平竞争审查已成为破除行政垄断、建设全国统一大市场的核心制度工具，对于建设社会主义统一市场、促进民营经济发展至关重要。

　　公平竞争审查作为保证规范性文件不损害市场公平竞争的专业性事前审查，是规范性文件能否发挥作用的关键之一。在构建全国统一大市场的背景下，针对涉及市场主体经济活动的规范性文件的备案审查，囿于公平竞争审查“鸭子凫水”，仅适用现行审查标准难以满足维护市场公平竞争的需要。

　　现行备案审查制度主要将审查标准严格限定于“合法性”和“适当性”等维度，公平竞争审查实质要件的缺失不利于法治化背景下的市场经济建设。事前自我审查是公平竞争审查的基本定位，规范性文件制定主体若从本地区、本部门利益出发，将区域壁垒政策包装成形式上合法合规的规范性文件，加之公平竞争审查主体也是地方行政机关，其审查动力不足，地方公平竞争审查易流于形式。与此同时，备案审查主要针对存在合法性、适当性问题的规范性文件，未专门将“具有或者可能具有排除、限制竞争效果”作为实质审查基准，理论上存在形式上合法合规但实践上损害公平竞争的地方政策通过备案程序的风险。

　　在备案审查过程中有机融入公平竞争审查具有理论与现实可行性。二者在审查主体、审查对象、审查标准等方面存在一致性。基于此，可通过以下措施在备案审查中吸收公平竞争审查，达到“事前+事后”双重审查效果，实现合理、低成本的精准化审查。

　　第一，制定机关备案时，需一并报送公平竞争审查结论，该结论应作为备案审查时的主要参考文件。仅由制定机关自我审查容易导致公平竞争审查制度形式化，而由市场监督管理部门统一进行事后审查又面临审查能力不足的困境。由备案审查机关进行事后审查既可以起到外部监督的作用，又可以分散审查压力。因此，制定机关在报送备案时，应当一并报送公平竞争审查结论。备案审查机关审查涉及市场主体经济活动的规范性文件时，应将公平竞争审查结论作为审查的主要参考文件，以最小的成本实现备案审查与公平竞争审查的有机结合。

　　第二，合法性审查标准与公平竞争审查标准衔接。备案审查的合法性审查标准主要包括是否超越法定权限、是否符合法定程序、是否违反上位法规定等内容。国家市场监管总局、国家发展改革委、财政部、商务部、司法部联合发布的《公平竞争审查制度实施细则》构建了公平竞争审查标准，包含四大类十八小类共五十四项具体审查标准，其中三十三项指向违反上位法规定，二十项指向缺乏上位法依据。备案审查的“合法性审查标准”与公平竞争审查的“上位法违反性标准”在实质规范层面一致。例如，备案审查对“违法增设权力或减轻职责”的审查，可直接映射公平竞争审查中“无法律依据限制经营准入”的标准；而备案审查“不得减损合法权益”的要求与公平竞争审查“禁止设置歧视性资质要求”的条款形成规范连接。在此类一致性规范基础上，一方面可以将公平竞争审查中的三十三项“违反上位法”标准直接纳入备案审查的“内容合法性审查”负面清单；另一方面，备案审查对规范性文件“与同位阶文件冲突”的认定结论应作为公平竞争审查“政策协调性评估”的法定依据，实现审查结论效力传导。

　　第三，适当性审查标准与公平竞争审查标准衔接。适当性审查是对下位法的立法裁量是否适当进行审查，主要从目的正当、手段正当、必要性和均衡性四个角度进行判断。结合国务院2024年颁布的《公平竞争审查条例》第十二条规定的“维护国家安全和发展利益、增强国家自主创新能力、实现社会公共利益”等四种公平竞争的例外情形即为满足目的正当性要求。为适用上述例外规定，政策制定机关应当说明相关政策措施对实现政策目的不可或缺，即满足手段正当性要求。政策制定机关还需说明相关政策措施不会严重限制市场竞争，并明确实施期限，此即满足必要性原则与均衡性原则。因此，备案审查机关可以参考制定机关在公平竞争审查中对政策措施的适当性评估结论，开展必要的适当性审查。

　　在对涉及市场主体经济活动的规范性文件进行备案审查时，突出适用公平竞争审查机制可精准识别并清理含有市场准入限制、主体义务增设或差别待遇条款的规范性文件，从根源上破除阻碍劳动力、资本、技术等要素市场化配置的体制机制障碍。通过确立公平竞争的实质性审查基准，可以在制度层面确保各类市场主体依法享有平等发展权，既降低了民营企业应对政策不确定性的制度性交易成本，又为构建统一开放的市场体系提供规则保障。当市场主体在稳定透明的制度环境下形成长远发展预期，民营经济将在权利平等、机会平等、规则平等的框架下充分释放创新动能，实现营商环境法治化与市场竞争秩序化的良性互动。