最高人民法院关于落实全国人大常委会

社会保险法执法检查报告及审议意见的报告

全国人民代表大会常务委员会：

　　2024年11月5日，十四届全国人大常委会第十二次会议听取和审议了《全国人大常委会执法检查组关于检查社会保险法实施情况的报告》（以下简称执法检查报告）。11月19日，全国人大常委会办公厅印发《关于请研究处理〈全国人大常委会执法检查组关于检查社会保险法实施情况的报告〉及审议意见的函》，向最高人民法院通报了全国人大常委会审议情况，并要求将研究处理情况向全国人大常委会作出书面报告。最高人民法院高度重视执法检查报告及审议意见，进行深入系统梳理研究，结合工作实际，部署改进措施，狠抓督促落实。现将有关情况报告如下：

　　一、存在的问题和原因分析

　　（一）执法检查报告提出的问题和建议

　　执法检查报告指出，社会保险法实施以来，特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地各部门深入贯彻落实习近平总书记关于社会保险的重要论述，认真贯彻实施社会保险法，推动我国社会保险工作取得历史性成就。从检查情况看，社会保险法实施总体到位、成效明显，对加强和改善民生，维护社会大局和谐稳定发挥了重要作用。但执法检查发现，法律实施仍存在一些短板和弱项，需要重点关注、研究解决。经研究梳理，执法检查报告提出需要最高人民法院研究落实的问题和建议主要为：

　　一是基金安全方面存在潜在安全隐患。报告指出医保骗保犯罪案件轻刑率高、违法成本低、社会威慑不足，导致案件数量逐年增长，威胁社保基金安全。审议意见建议，严厉打击欺诈骗保、套保或者挪用贪占等违法行为。研究出台社保待遇追缴措施，明确申请强制执行主体。加强行政执法与刑事司法衔接，根据定罪量刑原则，适时修订社保领域违法问题处罚标准，加大惩治力度。

　　二是法律法规方面难以满足当前改革发展需要。部分法律规定已难以适应新的形势变化和改革发展实践；部分条款操作性不强；社会保险法与其他法律协调不足。近年来，新就业形态快速发展，灵活就业人员、农民工、新就业形态劳动者等群体劳动关系、就业岗位、工作时间等具有不确定性，游离于现行以传统劳动关系为基本要件的单位关联型社保制度之外。共享用工如何分担缴纳社会保险费责任；超龄劳动者、实习生、新就业形态人员的社保权益保障等问题尚无法律依据。建议进一步完善社会保险法律体系，持续提高社保工作法治化水平。审议意见建议探索在法院建立社会保险争议法庭。

　　三是体制机制方面存在堵点。部门职责有待明确，部门协作有待加强。建议明确税务部门作为社保费征收机关，赋予其开展日常征收、缴费检查、强制执行及违法处罚等工作职责；强化社保部门在政策制定、劳动关系认定、参保登记等方面的经办服务、监督检查等职责；明晰人社、税务部门在司法案件中待遇损失、补缴数额等方面的计核责任；明确地方政府及劳动人事争议仲裁、司法部门、社保经办机构协同处置社保争议的职责。

　　（二）存在问题的原因分析

　　针对执法检查报告提出的问题，结合人民法院工作进行原因分析，主要有以下方面：

　　1.关于涉医保基金犯罪案件数量逐年增长，刑罚总体轻缓

　　最高人民法院认真落实习近平总书记关于加强医保基金监管、维护医保基金安全的重要指示批示精神，及时开展涉医保基金犯罪案件专题调研。2020年至2023年，全国法院一审审结医保骗保犯罪案件1364件。其中，2020年151件；2021年306件，同比增长102.65%；2022年407件，同比增长33.01%；2023年500件，同比增长22.85%。2024年，全国法院一审审结医保骗保犯罪案件1156件，同比增长131.20%。医保骗保犯罪案件呈现数量逐年上升及刑罚总体轻缓的特点。经专题调研分析，医保骗保犯罪案件数量逐年上升的主要原因是，近年来，有关部门高度重视惩治医保骗保犯罪，联合开展专项打击和整治工作，加大对医保骗保犯罪的打击力度，刑事案件的数量呈现上升趋势。医保骗保犯罪案件刑罚总体轻缓的主要原因：一是大多数犯罪分子按罪名和情节，依法应当适用三年有期徒刑以下刑罚。医保骗保犯罪主要罪名是诈骗罪和掩饰、隐瞒犯罪所得罪，以2024年全国法院审结生效的医保骗保犯罪案件（诈骗罪和掩饰、隐瞒犯罪所得罪）为例，七成以上的被告人犯罪数额、犯罪情节对应的法定刑幅度为三年有期徒刑以下刑罚，这是医保骗保刑事案件轻刑率较高的主要原因。二是被告人具有自首、从犯、认罪认罚、退赃退赔等法定从宽处罚情节，人民法院依法减轻处罚，适用三年有期徒刑以下刑罚。2024年全国法院审结生效的医保骗保犯罪案件（诈骗罪和掩饰、隐瞒犯罪所得罪）中约7%的被告人属于此类情形。同时，多数医保骗保犯罪案件的涉案金额较小、犯罪情节轻微，被告人为年龄较大的患者且患有疾病需要治疗，案发后认罪认罚、退赃退赔，又具有自首、从犯等法定从宽处罚情节，人民法院依法对被告人适用缓刑，有利于政治效果、法律效果和社会效果的统一，故该类案件的缓刑率高于一般刑事案件的缓刑率。

　　2.关于法律依据不足，劳动者权益保障亟待完善

　　伴随新业态经济发展，平台用工规模不断扩大，劳动用工模式发生很大变化，不断涌现新就业形态。因缺少法律依据，法律适用存在难题，如新就业形态劳动者在工作时间、劳动报酬、社会保险、劳动保护等方面的权益实现面临系统性难题。新就业形态劳动者与用人单位之间是否存在劳动关系、工伤保险待遇支付等问题争议较大。随着我国人口老龄化进程的加快，超龄劳动者在就业市场上的比例逐渐升高，以“打零工”和临时性辅助性岗位为主，用人单位为降低社保、福利等支出，通常不与超龄劳动者订立合同，有关工伤保险待遇等争议频发。此外，用人单位的用工管理不规范与涉讼主体身份多元、复合型诉讼请求增多等新情况叠加，使劳动争议案件审理难度大、纠纷化解难。

　　3.关于厘定部门职责，强化部门协作联动

　　依法推进新时代社会保险工作，保障劳动者合法权益是系统工程，各方同向发力才能取得好效果。及时研究解决社会保险制度运行中存在的问题更有利于社会保障体系的长期稳固。加强行政监管，特别加大对社会保险登记、社会保险费征收与清欠等方面监督执法力度，及时处罚和纠正违法行为，有利于“抓前端，治未病”。提高社会保险纠纷案件审判质效，惩治欺诈、骗保等违法行为，有利于充分发挥司法的价值引领和行为规范作用。进一步强化部门间协作联动，加强社会保险纠纷的前端预防和矛盾化解工作，以矛盾纠纷系统治理、综合治理，才能充分发挥社会保险制度作用，更好保障和改善民生，促进经济社会高质量发展。

　　二、已采取的工作举措

　　最高人民法院认真贯彻落实社会保险法，采取切实有效工作举措，加强对社会保险案件的审判指导，明晰规则、定分止争，落实我国社会保障制度，积极维护社会和谐稳定。

　　（一）严厉打击欺诈骗保等违法行为，协助做好社保待遇追缴工作

　　为持续深化医保骗保问题整治，依法严惩医保骗保犯罪，切实维护医保基金安全，维护人民群众医疗保障合法权益，促进医疗保障制度健康持续发展，最高人民法院多措并举，依法打击治理医保骗保犯罪，加大审判执行力度，取得明显成效。最高人民法院联合最高人民检察院、公安部印发《关于办理医保骗保刑事案件若干问题的指导意见》，明确医保骗保犯罪定罪处罚、法律适用、政策把握、办案要求及有关工作制度机制等。召开新闻发布会，发布《指导意见》，同步发布“两高”依法惩治医保骗保犯罪典型案例。联合国家医疗保障局等部门开展2024年医保基金违法违规问题、2025年医保基金管理突出问题专项整治工作，并同步部署全国人民法院开展专项整治工作。在充分调研的基础上，系统梳理医保骗保犯罪高发、多发的原因，提出强化医保基金监管的对策建议，制发司法建议书。持续加大涉及社会保险待遇追缴案件的执行力度，充分运用网络执行查控系统，强化线上和线下财产调查，查控被执行人财产信息，用足用好限制消费、纳入失信名单、限制出境、拘传、拘留、罚款等各类执行措施，依法制裁拒不履行社会保险费缴费义务被执行人。

　　（二）公正高效审理案件，完善法律适用规则

　　近五年来，全国法院受理的涉社会保险纠纷案件呈逐年上升趋势。这些案件的妥善审理，有力维护了劳动者合法权益，深化巩固我国劳动用工制度和社会保障制度改革成果，对促进高质量充分就业、推进社会保险工作，具有重要意义。最高人民法院清理原有司法解释，出台劳动争议司法解释一，统一有关社会保险纠纷的裁判标准；发布《关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》，统一司法实践中对工伤认定、赔偿标准、责任界定等裁判规则；完善相关司法政策，印发司法服务保障稳就业的意见，推动落实社会保险费缴纳政策。

　　（三）支持和规范新就业形态，保护超龄劳动者基本劳动权益

　　有序加强新业态劳动者权益保障，依法审理涉新就业形态人员社会保险纠纷案件。2024年全国法院审结一审涉新就业形态民事案件8万余件，推动、引导、支持用人单位、新业态劳动者依法参加社会保险。最高人民法院发布首批新就业形态劳动争议专题指导性案例，涉及外卖骑手、网络主播、代驾司机等职业群体，聚焦平台企业与新就业形态人员之间的劳动关系认定，促进新就业形态领域劳动关系纠纷的源头预防和妥善化解。会同人力资源社会保障部联合发布典型案例，明确平台经济主要行业类型和常见用工方式劳动关系认定标准，对于存在用工事实，构成支配性劳动管理的，依法认定劳动关系，劳动者依法享有取得劳动报酬等一系列劳动权益，同时应当接受用人单位的劳动管理。积极支持人力资源社会保障部推进新就业形态人员职业伤害保障试点工作，推行新就业形态人员劳动合同和书面协议示范文本，促进行业规范，促推矛盾纠纷预防化解。会同人力资源社会保障部、全国总工会联合印发《关于加强新就业形态劳动纠纷一站式调解工作的通知》，推动做好各类调解衔接联动，合力实质化解新业态劳动纠纷。为帮助解除超龄劳动者“老有所为”的后顾之忧，就加强超龄劳动者社会保险等合法权益保障问题起草司法建议，推动人力资源社会保障部制定相关文件，协同推进劳动领域矛盾纠纷前端预防化解工作。

　　（四）加强综合治理，推动形成社会保险纠纷多元化解合力

　　贯彻落实习近平总书记关于“把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”重要指示，坚持和发展新时代“枫桥经验”，做实指导调解法定职能，有效发挥调解在社会保险纠纷预防化解中的基础性作用。最高人民法院会同人力资源社会保障部、全国总工会等部门建立“总对总”多元解纷机制，大力推进社会保险纠纷多元化解工作。2024年人力资源社会保障部、全国总工会条线的调解组织在人民法院指导下先行调解纠纷53.23万件，调解成功42.29万件。推广“示范诉讼+批量调解”机制，加大对群体性纠纷调解指导力度，宣传引导劳动者依法维权、用人单位规范用工。会同人力资源社会保障部健全仲裁、审判衔接工作机制，开展仲裁、审判信息比对机制建设试点，建立疑难复杂案件共同研讨机制和典型案例联合发布机制，统一裁判尺度，畅通维权渠道。会同全国总工会联合发布《关于协同推进“一函两书”工作的通知》，联合发布“一函两书”典型案例，充分发挥劳动法律监督提示函和劳动法律监督意见书、建议书的作用，促推用人单位规范用工、依法缴纳社会保险费，保障劳动者合法权益。以行政争议预防与实质化解“3+N”工作机制为依托，最高人民法院会同相关部门制定有关文件，构建全链条行政争议解决机制，创新预防与实质化解行政争议举措，共同推进依法行政和公正司法。就工伤认定领域法律适用统一、养老保险待遇发放政策、工伤保险基金先行支付以及追偿等问题联合相关部门开展深入调研，共同推动法律法规修改完善。携手人力资源社会保障部、全国总工会等单位，通过联合组织培训等方式促进发挥调解、仲裁、审判工作合力，共同提升社会保险纠纷预防化解法治化水平。

　　（五）深入开展普法宣传，持续加强对下业务指导

　　加强案例库建设，强化以案释法，发布典型案例。通过发挥“人民法院案例库”“多元解纷案例库”案例的示范引领作用，引导劳动者、用人单位学法用法，更好服务于调解、审判、执行工作。发布工伤保险行政纠纷典型案例、劳动争议典型案例、依法惩治医保骗保犯罪典型案例，明晰用工单位转包承担工伤保险责任、工伤认定标准、上下班途中工伤认定、工伤认定申请期限等问题的裁判规则。会同人力资源社会保障部联合发布四批共36个劳动人事争议典型案例，聚焦社会保险、超时加班、竞业限制等问题靶向施策，如明确用人单位不能通过变相调整工作岗位降低“三期”女职工工资及福利待遇、用人单位未依法缴纳社会保险费的应当补足抚恤金差额等法律适用标准。

　　（六）推进专业化建设，统筹用好审判工作力量

　　随着经济社会的快速发展，劳动关系的主体及其利益诉求越来越多元化，涉社会保险纠纷新类型案件不断涌现。新时代新发展阶段，劳动者的权益诉求内涵更丰富，对矛盾纠纷预防化解工作提出新的更高要求。最高人民法院在审判实践中，突出问题导向，通过审判数据分析、法答网答疑、编写培训教材、开展业务培训等方式加强对下业务指导，提升法官素能，推进专业化建设，打造适应审判工作高质量发展要求的审判队伍。目前，涉社会保险纠纷案件按照刑事、民事、行政类别由各级法院相关审判庭审理，大多通过组建专业化合议庭或者审判团队等方式优化审判队伍。如专门设立社会保险争议法庭，涉及对法院组织架构和现行职能机构体系的重大调整，需进一步深入调研、审慎研究。此外，由于各地经济社会发展水平不同，社会保险纠纷审判需求差异较大，宜由各地结合本地实际，研究确定审判组织形式。

　　三、下一步工作打算

　　全国人大常委会专门听取和审议执法检查报告，委员和代表们提出宝贵意见和建议，最高人民法院将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，为促进社会保险法全面有效实施，深化社保制度重大改革贡献司法智慧。

　　一是依法从严惩处医保骗保犯罪。准确把握、严格贯彻宽严相济刑事政策，依法从严惩处医保骗保犯罪，重点打击幕后组织者、职业骗保人等；对犯罪集团的首要分子、职业骗保人、曾因医保骗保犯罪受过刑事追究，毁灭、伪造、隐藏证据，拒不退赃退赔或者转移财产逃避责任的，严格缓刑适用。

　　二是切实加强涉新就业形态人员、超龄劳动者社会保险案件审判指导。积极总结司法实践经验，深入研究新问题，及时统一法律适用标准。继续推进典型案例发布工作，明确裁判规则，落实社保政策，提升新就业形态人员、超龄劳动者保障水平。依法支持人力资源社会保障部健全新就业形态人员、超龄劳动者社保制度，扩大新就业形态人员职业伤害保障试点范围，共筑职业安全“防护网”。结合延迟法定退休年龄改革工作部署，推动相关部门加强超龄劳动者权益保障政策研究，积极推进完善相关制度。

　　三是加快出台劳动争议司法解释。拟发布劳动争议司法解释二，重点解决承包人、被挂靠单位承担支付工伤保险待遇等用工主体责任、用人单位与劳动者有关不缴纳社会保险费的约定无效及用人单位未依法缴纳社会保险费的法律责任等问题，强化用人单位责任，保护劳动者基本权益，保障社会保险基金安全和收支平衡，为社会保障基金的积累和有效统筹使用提供司法保障。

　　四是持续推进案例库建设。及时发布涉社会保险纠纷典型案例，回应社会公众关注。继续完善案例遴选、推荐机制，加强“人民法院案例库”建设，畅通工会等部门向“多元解纷案例库”推荐渠道。通过常态化、规范化案例入库制度，统一裁判标准，提升审判质效。

　　五是推动完善多元化纠纷解决机制。充分依托“总对总”机制，大力推进社会保险纠纷诉调对接机制。加强与行政部门、仲裁机构、行业协会、调解组织等协调配合，立足预防在前，坚持调解优先，因地制宜创新解纷方式，狠抓“九分落实”，做深做实矛盾纠纷化解工作。

　　六是继续加强部门间协作联动。进一步强化行政执法和司法衔接机制，强化各单位信息化平台对接，实现信息共享，提高大数据分析和服务科学决策能力，推动构建大保护工作格局。人民法院积极配合相关部门开展社会保险待遇追缴工作，加大违规领取社会保险待遇追缴案件的执行力度。

　　七是进一步加强审判队伍建设。最高人民法院将根据社会发展需要和审判实践需要，坚持系统观念，进一步加强和规范专业审判机构建设，既充分认识专业审判机构对经济社会发展以及审判体系和审判能力现代化的保障促进作用，又充分考虑专业审判机构设置对于法院组织体系、管辖制度以及方便群众诉讼带来的影响，适时对设立社会保险争议法庭的必要性进行认真研究。同时，不断提升专业审判人才队伍建设水平，合理调配、充实法官及相关审判力量，创新工作机制，加快推进审判工作现代化。

　　最高人民法院将始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十届三中全会精神，深入贯彻习近平法治思想，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在全国人大及其常委会有力监督下，忠实履职尽责，切实维护社会公平正义，为经济高质量发展、社会和谐稳定、推进中国式现代化提供司法服务保障。

　　专此报告。

　　最高人民法院

　　2025年4月30日