备案审查：回应社会关切 维护法治统一

　　“首次将全国人大常委会组成人员对2023年备案审查工作情况报告的审议意见连同报告，一并交由有关制定机关研究处理”；

　　“首次向法工委各基层立法联系点发函，就法规、司法解释等规范性文件在基层的实施情况和面临的问题听取意见建议”；

　　“首次举办全国性备案审查工作座谈会”；

　　“首次选取地方人大审查纠正的若干典型案例作为指导案例印送地方人大，并在中国人大网公开”；

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　　2024年12月22日，十四届全国人大常委会第十三次会议听取并审议了全国人大常委会法工委主任沈春耀作的关于2024年备案审查工作情况的报告（以下简称“报告”）。

　　沈春耀指出，2024年，法工委在全国人大常委会领导下，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的二十大和二十届三中全会精神，深入学习贯彻习近平法治思想，与全国人大有关专门委员会、常委会工作机构密切配合，切实增强责任感、使命感，依法履职尽责，积极稳妥做好备案审查工作，备案审查工作取得新进展。

　　重中之重：全面贯彻落实有关决定精神

　　2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议审议通过了关于完善和加强备案审查制度的决定（以下简称“决定”），首次以“有关法律问题的决定”形式专门对备案审查制度和工作作出系统全面的规定。

　　“贯彻落实决定是2024年备案审查工作的重中之重。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任严冬峰表示，一年来，各有关方面认真贯彻落实决定的精神和要求，着力加强规范性文件备案审查制度建设，依法开展备案审查工作，成效非常明显。

　　据严冬峰介绍，截至目前，全国31个省、自治区、直辖市人大常委会均已根据决定要求，制定或修改本地区有关规范性文件备案审查的地方性法规，进一步完善了备案审查制度。

　　此外，有关中央和国家机关也不断加强备案审查制度建设。2024年1月，中央纪委发布了《纪检监察规范性文件备案审查规定》，对纪检监察系统的备案审查工作作出全面系统规定。同月，中央军委发布新修订的《军事立法工作条例》，对军事法规和规章的备案审查工作也作了修订完善。2024年8月，国务院全面修订和完善了《法规规章备案审查条例》。最高人民法院也进一步健全审判业务文件的备案审查工作。由此，由党委、人大、政府、军队、纪委监委、法院、检察院等各系统分工负责、相互衔接联动的备案审查制度机制，正在逐步形成并不断完善，备案审查制度越来越发挥出强大的整体合力。

　　持续推动：将各类规范性文件纳入备案范围

　　记者获悉，2024年，全国人大常委会办公厅共收到报送备案的法规、司法解释等规范性文件1999件。其中，行政法规49件，省、自治区、直辖市地方性法规714件，设区的市、自治州地方性法规989件，自治条例和单行条例109件，经济特区法规51件，海南自由贸易港法规9件，司法解释18件，香港、澳门特别行政区本地法律60件。

　　“总的看，报备机关能够严格依照法律规定，及时、规范履行报备义务，自觉接受监督。”沈春耀指出，常委会办公厅对报送备案的法规、司法解释等规范性文件开展形式审查，对发现的15件报备不规范问题，及时督促报备机关纠正；持续推动有关方面将所有行政、监察、司法规范性文件纳入备案审查范围。

　　值得关注的是，全国31个省级法规规章规范性文件数据库已全部建成使用，在互联网上线运行，并在各省区市人大官网设置栏目链接数据库，向社会公众开放使用。

　　截至目前，各省级数据库已收录本行政区域省市县乡四级国家机关制定的各类规范性文件38万多件。其中，各类地方性法规21158件（含现行有效和已修改），地方政府规章10920件，各级人大及其常委会决议、决定19308件，行政规范性文件327819件，监察规范性文件298件，司法规范性文件5023件。

　　“省级法规规章规范性文件数据库的全面建成，是贯彻落实党中央要求，实现规范性文件备案全覆盖的重要举措；有利于践行全过程人民民主，保障人民群众通过数据库平台提出意见、参与监督；对于更好服务国家治理体系和治理能力现代化，助力推进全面依法治国，具有里程碑意义。”严冬峰表示。

　　突出“刚性”：认真做好审查纠错工作

　　根据公民、组织提出的审查建议开展依申请审查，是法工委开展备案审查工作的主要方式之一。报告显示，2024年，共收到公民、组织提出的审查建议5682件，其中书面寄送的2648件，在线提交的3034件。

　　有的地方政府规范性文件规定，因犯罪受刑事处罚人员不得享受最低生活保障政策。有公民对这一规定提出审查建议，认为存在合宪性、合法性问题，应予纠正。法工委经审查研究认为，我国宪法第四十五条第一款中对“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”作出明确规定；最低生活保障制度是实施宪法有关规定的一个具体体现，属于有关保障民生的兜底性制度安排；对于没有劳动能力、没有生活来源的各类人员，包括曾受刑事处罚人员中具有此类情况的人员，应当属于城乡最低生活保障覆盖范围的人员；如果将涉罪有关人员排除在城乡最低生活保障范围之外，与宪法有关规定的原则和精神不符，也与国务院有关行政法规的原则和精神不符。经沟通，制定机关表示，该文件虽然在政府官网上，但实际上已废止。法工委与有关方面督促制定机关对该文件作出妥善处理。

　　“我们将该案例写入报告，有两层用意。一方面是强调宪法中‘公民在法律面前一律平等’的原则。另一方面是想明确，若规范性文件已废止，要及时处理，要么在官网上作出失效或废止的标注，要么及时删除。”严冬峰表示。

　　据悉，2024年，法工委综合运用依申请审查、主动审查、专项审查、移送审查和联合审查等方式，共推动督促制定机关修改、废止各类规范性文件1040余件。报告中公布的10个案例，主要涉及以下四个方面：一是督促纠正处理涉企相关规定存在的问题，推动优化营商环境；二是督促纠正有关行政处罚设定问题，促进提高社会治理水平；三是督促纠正涉及民生地方性法规、规范性文件存在的问题，维护公民、法人合法权益；四是加强对涉罪人员相关问题的审查研究，遵循宪法和法治原则作出妥善处理。

　　发挥实效：跟踪监督规范性文件的修改、废止工作

　　发现问题后，如何做好推动问题解决的“后半篇文章”？

　　为落实决定第十七条的规定，进一步增强备案审查工作的权威性和刚性，督促有关制定机关及时根据报告要求和常委会审议意见完成相关规范性文件的修改、废止工作，2024年2月，全国人大常委会办公厅将常委会组成人员的审议意见连同2023年备案审查工作情况的报告，送国务院办公厅、最高人民法院、最高人民检察院以及有关地方人大常委会研究处理。各有关方面全部反馈了书面情况报告。

　　“据法工委关于2023年备案审查工作情况的报告反映，共有10件地方性法规、单行条例没有完成修改、废止工作。目前，已有8件完成修改，还有1件单行条例拟提请县人代会废止，1件地方性法规拟在实践中逐步过渡，待条件成熟后修改。”严冬峰透露。

　　积极探索：加强集中清理与执法检查的深度融合

　　规范性文件集中清理，是备案审查工作的有力抓手。2023年立法法修改时，明确将法律法规清理制度写入“适用与备案审查”一章。

　　2024年，法工委组织开展了涉及不平等对待企业的地方性法规，涉及行政复议的法规、规章和其他规范性文件，以及地方性法规中明显滞后于社会发展变化、不适合继续适用的规定的集中清理工作。其中，各地方梳理涉企地方性法规、自治条例、单行条例和决议决定共7917件。经清理，发现需要修改或者废止的共178件，其中地方性法规163件，单行条例10件，决议决定5件。目前有关方面正在推进相关工作，已修改64件，废止26件。

　　此外，法工委还对涉及黄河流域保护的法规、规章、规范性文件集中清理工作中的问题持续开展跟踪监督，特别是积极探索备案审查与执法检查等常委会监督工作相结合的方式和途径，进一步提高人大监督效能。

　　“我们与常委会办公厅、有关专门委员会密切合作，在黄河保护法执法检查中将2023年涉及黄河保护清理工作中发现的74件地方性法规、单行条例的修改、废止情况和配套规定制定情况，作为执法检查的重要内容，共同督促有关地方人大常委会抓紧工作，确保执法检查和法规清理工作取得实效。”沈春耀强调，目前，有关地方性法规、单行条例的修改、废止工作已基本完成。

　　久久为功：不断提高备案审查能力和工作质量

　　2024年5月，法工委向44个基层立法联系点发函，就法规、规章、司法解释和其他规范性文件在基层的实施情况和存在问题听取意见建议。

　　“这次征求意见建议，是在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的一次有益尝试，推动了备案审查工作向纵深发展。此外，我们还赴重庆沙坪坝区、贵州毕节市、湖北江欣苑社区等基层立法联系点走访调研，支持广东江海区基层立法联系点建立备案审查意见征集工作机制。”严冬峰告诉记者，对于基层立法联系点反映的备案审查工作和规范性文件中的一些共性问题，将进一步加强调查研究，不断探索备案审查工作的新机制新方法。

　　新时代备案审查实践的发展，离不开理论研究的支撑。2024年，法工委组织编写了历年备案审查工作情况报告汇编、规范性文件备案审查案例选编、关于完善和加强备案审查制度的决定理解与适用，推动有关高校和研究机构加强备案审查理论研究和教材教学建设。

　　据了解，全国已成立10余家备案审查研究中心或基地，其中有6家是重庆、吉林、山东、海南、河南、云南等省级人大常委会与有关高校在2024年设立的。还有多所高校法学院开设了备案审查专门课程。

　　新的一年，我们期待备案审查工作再上新台阶，在保障宪法法律实施、维护国家法治统一的同时，更好守护公民合法权益。