增强人大执法检查监督实效的北京实践

　　执法检查是各级人大常委会依法行使监督权的重要方式。通过执法检查，既能发现法律实施中存在的问题，推动改进工作；又能发现法律、法规自身存在的不足，为进一步修改完善有关法律、法规提出建议。作为一种独立存在的法定监督形式，执法检查既符合现实的需求，也是人大监督制度发展的必然要求，在保障法律法规的有效实施、健全完善相关法律法规、保障人民群众切身利益、全面推进依法治国、发展全过程人民民主方面起到重要的推动作用。

　　近年来，北京市人大常委会在执法检查工作实践中，积极探索执法检查模式，创新机制，完善方式，丰富内容，努力提高监督实效。

　　一、创新执法检查方式，全面、深入了解法律法规实施情况

　　高质量的执法检查组织方式和工作方法，有利于增强执法检查的全面性、深入性与权威性，是确保整个执法检查质量的基础。北京市将践行全过程人民民主的理念贯穿执法检查全过程，坚持探索创新，不断拓宽执法检查的广度，挖掘执法检查的深度，构建起多元主体同向发力的执法检查新格局。

　　（一）扩大监督主力：依托“家站”平台与“三边”模式践行全过程人民民主

　　习近平总书记强调：“人民代表大会制度之所以具有强大生命力和显著优越性，关键在于它深深植根于人民之中。”充分发挥人大代表作用，密切联系人民群众，是人大工作保持生机活力的重要基础。北京市在执法检查过程中注重落实“两个联系”，充分发挥人大代表接地气、察民情、聚民智的优势，创造条件让人大代表更多参与进来，将执法检查打造成践行全过程人民民主的机制和平台，有效扩大了执法检查的参与面。

　　1.执法检查议题进“家站”，奠定坚实的民意基础。

　　代表家站是人大代表联系人民群众的主阵地，是察民情、聚民智、惠民生的重要平台。基层立法联系点是吸纳民意、汇集民智工作机制的重要组成部分，是人大的民主民意表达的重要平台和载体。代表家站和基层立法联系点，成为北京市在开展执法检查中摸情况、听建议的重要阵地。为了能听到原汁原味的百姓声音，使人大监督更好地接地气，在北京中轴线文化遗产保护条例执法检查中，检查组深入家站、基层立法联系点，面对面听取社区代表和居民的意见。一些市区联动的执法检查项目，组织发动三级代表到家站收集群众意见也成为一种工作常态。北京市接诉即办工作条例执法检查共发动12824名三级人大代表回“家”进“站”听民意、谋对策，了解条例实施中存在的问题，共收集具体意见建议1755条，为执法检查工作的顺利有效开展奠定了最真切、最富智慧的民意基础。

　　2.万名代表下基层，打造“身边、周边、路边”的三边检查模式。

　　北京市首创的“身边、路边、周边”三边执法检查模式，是充分发挥人大代表作用，切实提高执法检查工作质量和实效的又一有力举措，打通了法规实施的“最后一公里”，是执法检查方式的重要创新。2020年，1.3万名三级代表受邀就生活垃圾管理条例、物业管理条例的实施情况在“身边、周边、路边”开展检查调研。代表们对身边、周边、路边的5627个小区、3329个村、11302处公共机构和场所进行检查，问题线索通过小程序直达执法检查组，极大拓展执法检查的范围，增强了检查的全面性和权威性。

　　（二）凝聚监督合力：协同联动增强人大工作整体实效

　　当前，人大监督工作中有越来越多的问题呈现出利益交织、矛盾复杂、需求多元的特点，对各级人大之间、同级人大之间的协作配合提出新的更高要求。对此，北京市不仅加强人大各专门委员会之间的统筹协调，也加强市区乡镇三级人大的联动乃至京津冀三省市人大的工作协同，努力实现习近平总书记所强调的增强人大工作整体实效的要求。

　　1.内部统筹，分组调研。

　　“复杂问题多法并查”是北京市近年探索出的一种执法检查方式。例如，2019年开展“两条例一决定”（《北京市机动车停车条例》《北京市非机动车管理条例》《北京市人民代表大会常务委员会关于修改〈北京市实施《中华人民共和国道路交通安全法》办法〉的决定》）执法检查，第一次对某个领域内多个相关法规进行组合式执法检查。同时，对一部涉及众多领域的法规，也较常使用内部统筹、分组调研的形式。例如，由常委会主任担任执法检查组组长，城建环保委、教科文卫委和农村委3个专委会共同参与对北京历史文化名城保护条例进行执法检查，并分成5个专题组同步调研。这种高规格组织、统筹分工、分专题调研的形式，有效聚合了整个常委会的力量，推进执法检查走深走实。

　　2.市区联动，形成合力。

　　对于一些关系群众切身利益的议题，区和乡镇人大都有履职空间，较为适合开展市区联动。为更大范围、更全面地了解法律法规实施情况，委托区人大常委会同步开展执法检查，也是北京市经常使用的一种执法检查方式。各区人大常委会根据检查重点，结合辖区实际，同步开展执法检查工作，形成执法检查报告、梳理问题清单。常委会对委托检查报告进行深入研究，就重点难点问题与各区充分沟通，探究各区反映情况的精准度和普遍度，在掌握全面情况的同时提炼出共性问题，吸纳进市级执法检查报告中。

　　3.区域协同，联合监督。

　　推进京津冀协同发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略。北京市加强同天津、河北两地人大常委会的沟通协调、深化合作，强化监督工作协同，就环境、交通等具有鲜明跨区域特点的事项开展协同执法检查。例如，2020年，京津冀三地人大常委会对机动车和非道路移动机械排放污染防治条例开展协同执法检查，实现法规审议、实施、检查三同步，推动信息数据联通、检测结果互认、联防联控联治。

　　（三）打造监督利器：运用随机暗访与蹲点调研挖掘执法检查的深度

　　北京市在执法检查中善用“暗访”，不用政府部门陪同，不提前打招呼，不给被访查单位准备时间，以便掌握更真实客观的现状情况。例如，在北京市旅游条例的执法检查中，执法检查组以游客身份，专门就旅游者投诉集中的非法“一日游”、“不合理低价游”等旅游市场痼疾顽症，到旅游集散地进行暗访暗查，对旅游线路进行跟团暗访，发现了乱收费、虚假宣传等问题，有针对性地提出完善综合监管、健全信用监管、开展专项督查、大力规范旅游市场秩序、不断提升综合治理实效等建议。

　　“蹲点式”“沉浸式”执法检查也是北京市创新使用的一种形式。例如，在北京市院前医疗急救服务条例的执法检查中，部分检查组成员以亲历者的视角，到北京急救中心开展调研，通过参与旁听急救电话、跟随院前救护车检查患者救治全过程，了解本市急救人员真实的工作状态。通过亲身体验获得详实的第一手信息，能够更好地发现问题、找准根源和症结，使提出的意见建议更加精准有效。

　　（四）促进监督专精：引入第三方评估增强执法检查的科学性和专业性

　　北京市充分发挥首都智力资源优势，在执法检查中多次引入第三方评估。例如，在北京市接诉即办工作条例的执法检查中，委托第三方机构同步开展独立的社会调查，面向诉求人和承办单位发放调查问卷。广泛抽样、科学统计的数据，为执法检查提供了更加精准量化的专业参考，也更加客观、中立、直观地反映了法规实施取得的成绩和存在的问题，极大地增强了执法检查的科学性。

　　在执法检查中邀请行业专家参与，借助强大“外脑”，可以增强执法检查的专业性。例如，在北京市突发公共卫生事件应急条例的执法检查中，委托北京医学会和北京预防医学会两家专业协会开展第三方调查，从专业角度撰写第三方调研报告，为突发公共卫生事件应急管理体系建设深度“把脉”。

　　（五）提升监督效能：技术赋能为执法检查注入新活力

　　北京市积极探索现代信息技术手段在执法检查中的运用，不断提高人大监督的“科技含量”，推动执法检查更加高效、精准。例如，在生活垃圾管理条例与物业管理条例、非机动车管理条例的执法检查中，开发和优化人大代表履职小程序功能，提供拍摄上传功能，请人大代表检查一个点位、发现一个问题、上传一张照片，执法检查从“身边”到“周边”再到“路边”，检查覆盖面和精准度一步步提升，技术赋能效果充分显现。

　　北京市还充分利用现代信息技术手段，把执法检查的重要议题通过移动互联网推送到不同年龄段、不同职业的市民面前，把“开门监督”的门开得更大。例如，在非机动车管理条例的执法检查中，各区通过网站、微信公众号、短视频应用程序等各种媒体平台，向广大群众发放问卷，收集非机动车管理方面的意见建议。对于群众反映集中的突出问题，第一时间交政府和有关部门研究处理，更大程度上凝聚了监督共识，夯实了监督的民意基础。

　　二、增强执法检查质效，使法律法规的“牙齿”真正咬合

　　近年来，北京市按照“有效监督”的要求，把能不能解决问题、能解决多少问题，作为检验执法检查有效性的标准，通过精准监督、刚性监督、即时监督、持续监督、融合监督，以及“检查报告＋问题清单＋督促整改”模式，做到敢于监督、善于监督、严于监督、勤于监督，增强执法检查的威慑力与约束力，使法律法规的“牙齿”真正咬合。

　　（一）精准监督：“小切口”突出检查重点

　　北京市坚持问题导向，突出重点，抓住人民群众普遍关注、反映强烈、又带有共性的问题实施精准监督。例如，在北京市机动车和非道路移动机械排放污染防治条例的执法检查中，紧盯移动源中数量少但污染重的重型柴油车，以及使用强度大、排放控制技术相对落后的非道路机械，抓住污染排放监测管控和违法行为处罚等关键环节进行检查。在北京市非机动车管理条例的执法检查中，执法检查组通过分析“12345”群众的诉求、近年来人大代表提出的议案和建议、前期调研了解的情况，确定了人民群众的关切的问题，并作为执法检查重点，极大地提高了执法检查的针对性。

　　（二）刚性监督：推进问题清单制常态化

　　近年来，北京市不断完善以问题清单制推进人大全链条监督的创新做法，形成问题清单监督常态、长效机制，将问题清单作为执法检查的“标配”。问题清单按照“有具体点位、有条款对照、有数据支撑、有整改建议”的要求，突出反映和推动解决影响法律法规实施和损害群众利益的典型问题、共性问题。问题清单最终以执法检查报告附件的形式呈现，在常委会审议后交由“一府一委两院”和相关部门研究处理，并以此为依据开展跟踪监督，确保相关问题逐项整改到位，努力将“问题清单”转化为“成果清单”。

　　（三）即时监督：边检查、边交办、边督促整改

　　北京市探索边检查、边交办、边督促整改的模式，将检查中发现的问题，即时交办给相关部门处理并督促整改，使执法检查的过程成为督促问题解决、推动工作落实和促进法规实施的过程，使人大监督工作在实质实效上得到创新提升。例如，在北京市非机动车管理条例的执法检查过程中，检查组将带着具体问题点位和整改建议的检查单即时交由各区人大，由各区人大按照规定时间交由区政府研究处理、限时解决，督促问题清单及时销账。在督促整改环节，各区选取问题反映集中的部分街道乡镇，在代表家站召开问题督办会，由属地和政府职能部门当面向人大代表和市民群众通报问题办理情况。在“边检查、边交办、边督促整改”机制的推动下，执法检查报告提交常委会审议前便已有82.8％的问题整改完成。一时解决不了的，相关部门也作出答复，明确改进工作的任务书、时间表。这一举措推动群众关心的热点、痛点、难点问题得到及时解决，凸显人大监督的权威性和强大的约束力。

　　（四）持续监督：抓住关键议题持续发力

　　对需要通过持续关注、持续传递监督压力方能推动妥善解决的问题，北京市按照“回应社会关切的法规反复查”的思路，将“持续监督”作为执法检查的一种有效机制和回应人民群众关切的重要举措，推动解决人民群众的实际利益诉求。例如，2020年和2021年，北京市连续两年对生活垃圾管理条例和物业管理条例开展执法检查，在后一年度的执法检查中充分运用上一年的工作成果，对照上一年度检查出的问题，重点检查审议意见提出建议的落实情况，监督政府及相关部门深入贯彻实施“两条例”，以钉钉子精神抓好生活垃圾和物业管理两件“关键小事”，不断改善首都城市环境，提升市民群众获得感。

　　（五）融合监督：打好增强监督实效的组合拳

　　北京市在开展执法检查的同时，灵活运用专题询问、财政预算审查等多种刚性监督形式，打好增强监督实效的组合拳，并同议案督办等人大其他工作环节相衔接，更好地推动法律法规在本地区贯彻实施。

　　1.与专题询问相结合。

　　北京市结合审议接诉即办工作条例执法检查报告，同步开展专题询问。人大代表围绕执法检查报告和前期调研发现的问题，向相关政府部门负责人现场提问，并通过网络直播，让市民实现在线“监考”。

　　2.与财政预算审查相结合。

　　在北京历史文化名城保护条例的执法检查中，执法检查组首次将财政预算作为执法检查的重要内容，聘请专业机构协助对2021年和2022年文物及名城保护资金预算安排与执行情况进行审查监督，就文物及名城保护资金“钱该不该花，该不该政府花，该不该花这么多，该不该当下花”开展论证，合力提升人大监督实效。

　　3.与议案督办相结合。

　　近年来，北京市探索将人大代表在代表大会上提出较多的议案，列入年度执法检查工作计划，以执法检查的形式督促代表议案办理。例如，在2023年北京市人民代表大会上，有167人次代表提出11件关于更好推进中国（北京）自由贸易实验区和国家服务业扩大开放综合示范区建设的议案，经大会主席团审议决定，将代表提出的议案作为当年市人大常委会《中国（北京）自由贸易实验区条例》《北京市人民代表大会常务委员会关于促进国家服务业扩大开放综合示范区建设的决定》执法检查的内容，进行统筹办理，发挥工作合力。

　　此外，北京市还将执法检查同其他工作紧密结合。例如，2023年在检查北京市单用途预付卡管理条例实施情况时，一方面与主题教育紧密结合，将条例配套制度措施不健全列入问题清单，作为主题教育调研发现问题报送市委，并提交主题教育中央督导组挂账督查，切实督促政府部门整改落实；另一方面与为民办实事活动紧密结合，充分发挥执法检查带动作用，力求通过检查一个门店，了解一种市情，破解一类问题，提升一行品质。

　　三、注重发挥执法检查的其他功能，与立法、普法工作协调有序推进

　　北京市在每次执法检查中，既注重发挥执法检查对立法工作的带动促进作用，又把执法检查与法律法规普及结合起来，推动执法检查与立法、普法工作更好融合、高效互动，形成人大各项工作协调有序推进的新格局。

　　（一）统筹立法与监督：实现执法检查与法规修改的良性互动

　　北京市坚持用执法检查检验立法效能的工作导向，通过执法检查检视所制定的法规是否科学、可行，并提出法规修改和完善的建议，从而推动立法质量提升。例如，2022年在非机动车管理条例的执法检查中发现，现行法规对快递外卖等电动自行车交通违法行为频发、电动自行车充电引发多起火灾伤亡事故、通行秩序的执法成本过高等方面的问题缺少规制措施，有必要对条例作进一步修改完善，提出适时启动非机动车管理条例修订工作的建议。2023年该条例的修订工作正式启动，当年即完成立项论证，并安排进入2024年的审议项目，体现了执法检查与立法的良性互动。

　　（二）新立法规及时查：推动配套政策完善

　　配套政策是保障法规顺利实施的必要条件，是执法检查的一项重要内容。北京市在开展执法检查工作时，将配套政策的制定情况，尤其是实施一年左右法规的配套政策的制定情况，作为一项重要的检查内容，制定配套政策清单，明确牵头单位和完成时限，逐项检查，督促有关主体按照规定时间完成相关配套政策的制定，推动从制度上解决普遍性、规律性问题。

　　例如，在生态涵养区生态保护和绿色发展条例的执法检查中，执法检查组列出清单推动20项配套文件限期完成。在2023年院前医疗急救服务条例的执法检查中，为避免非急救转运占用宝贵的院前医疗急救资源，提出尽快出台非急救医疗转运服务管理办法、明确非急救医疗转运服务的业务范围与标准规范、为人民群众享受规范的非急救医疗转运服务提供制度保障的相关建议。政府部门收到审议意见后，立即开展调研考察、座谈研讨、征求意见等工作，加速配套政策的制定进度。

　　（三）发挥法治宣传功能：提升全社会尊法学法守法用法意识

　　北京市在执法检查前，通常会对所检查的法律法规组织执法检查组进行培训，以更好地发现深层次的问题、提出有针对性的意见。例如，北京中轴线文化遗产保护条例执法检查开始前，组织“北京中轴线文化遗产保护”专题培训。在执法检查过程中，开展“送法上门”活动，对遗产所在地区的市和区人大代表进行集中培训。此外，还委托北京中轴线保护区域内的代表家站根据条例制作调查问卷，在向居民发放问卷的同时宣传条例内容，提高居民对条例的知晓度，形成学习、贯彻、执行条例的良好氛围。

　　四、进一步加强和改进执法检查工作的思考 

　　我们要始终坚持“正确监督、有效监督、依法监督”，深刻把握执法检查工作的规律和特点，进一步优化执法检查的方式方法和工作机制，使人大监督更有刚性、更有温度、更有成效。

　　（一）坚持正确监督，准确把握执法检查的政治定位

　　人大监督是在党的领导下，代表国家和人民进行的具有法律效力的监督，其目的是促进和推动党中央决策部署的贯彻落实，维护国家法治统一、尊严、权威。坚持党的领导对于保证人大执法检查工作始终坚持正确的政治方向，保证党的路线方针政策和决策部署在有关国家机关得到全面贯彻和有效执行，具有根本意义。

　　在党的领导下，人大对“一府一委两院”的监督，既是制约，又是支持和促进。要充分认识人大执法检查工作与“一府一委两院”工作总体目标和任务的根本一致性，从党和国家根本利益、长远利益出发，加强与相关部门的沟通协调，把人大监督同支持有关国家机关依法行使职权、履行职责、开展工作有机统一起来，形成加强和改进工作、推进事业发展的合力。

　　（二）坚持有效监督，在增强监督质效上下足功夫

　　1.增强执法检查的公开度和透明度。

　　坚持和发展全过程人民民主，首先要保障公众的知情权和参与权。执法检查工作要以公开为原则，注重对执法检查开展过程的宣传报道，加大对检查内容、典型问题的公开力度，并对执法检查报告、审议意见、被检查部门的整改报告等进行通报。应当进一步完善民意征集平台和相关工作制度，丰富公众参与渠道，尤其要善于利用网络新媒体，与公众积极对话听取意见并作出回应，推动人大监督与群众监督、舆论监督有机结合，形成执法检查的联动效应，确保执法检查工作代表人民意志、维护人民利益。

　　2.提高执法检查报告的质量。

　　执法检查发现的问题、提出的意见和建议，最终都要体现在执法检查报告上。应当合理安排执法检查报告中工作成效、存在问题与意见建议的比例，问题与意见建议部分的内容不应少于总篇幅的一半。对于存在的问题查找要深刻，剖析要到位，要有相关事例和数据支撑；提出的意见和建议要着眼于实际，不宜太过原则，措施要具体可行，力戒空话套话和正确的废话，让相关部门看后知道哪些工作需要改进、如何改进。特别是关于法律法规本身需要完善的问题，要有针对性地提出修改完善的具体建议。

　　3.把跟踪督办作为执法检查的关键性工作抓紧抓好。

　　注重执法检查的成果转化，紧盯相关部门是否整改到位、法律法规实施工作是否取得进展，也是执法检查的关键性工作。应当进一步健全整改效果评价和责任追究等跟踪问效机制，委托人大专门委员会或者常委会工作机构采用多种方式全过程、持续性、长期性地跟踪调查检查报告落实情况，防止相关部门对整改情况“一报了之”。

　　（三）坚持依法监督，推动执法检查制度不断完善

　　监督法为执法检查制度构建了基本框架，是各级人大开展执法检查工作的法律依据。各级人大应结合自身实际制定适应本地情况的工作细则，更具体地规范执法检查流程，确保本地区的执法检查工作顺利开展、有效开展。目前有些省区市的人大常委会如北京、天津、内蒙古、广西等就执法检查工作颁行了相应的条例或办法，为本地切实发挥执法检查的应有职能作用提供有力的法规支持。

　　（作者：北京市人大常委会教科文卫办公室副处长、博士 李曼）