备案审查工作报告制度有关问题研究

备案审查工作报告制度是指各级人大常委会定期听取和审议备案审查工作情况报告的制度，是全国人大常委会自上而下推动建立的一项人大制度，是党的十八大以来全国人大常委会贯彻落实党中央决策部署、加强宪法实施和监督的重要举措，是备案审查制度的重大创新。实践证明，这一制度有效运用人民代表大会制度优势，充分展示中国特色宪法监督制度活力，为保证党中央令行禁止、维护宪法法律权威、保护公民合法权益发挥了重要作用。新时代新征程坚持好、健全好、运用好这一制度，是贯彻落实党的二十大精神、完善和加强备案审查制度的重要内容。本文对这一制度的建立情况、实践做法、重大意义、存在问题和下一步完善作了研究，期对完善和加强备案审查制度有所裨益。

一、备案审查工作报告制度的建立

对法规、司法解释开展备案审查，是宪法法律赋予全国人大常委会的一项重要职权，是全国人大常委会履行宪法监督职责的一项重要工作。全国人大常委会法工委负有为全国人大常委会行使备案审查职权提供服务保障的职责。2004年全国人大常委会在法工委设立法规备案审查室，专门承担对法规、司法解释的具体审查研究工作。法规备案审查室成立以来，坚持按照全国人大常委会每年工作要点和立法、监督工作计划要求，积极稳妥推进工作，取得较好成效。但由于各种原因，工作主要采取内部报告、沟通协调等方式开展，较少对外公开，很多常委会组成人员对备案审查工作情况不了解，社会各界对备案审查工作也缺乏了解，备案审查制度的作用和效果没有完全显现出来。

党的十八大后，以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国作出重要战略部署，强调加强宪法实施和监督，维护宪法法律权威。党的十八届三中、四中全会明确要求加强备案审查制度和能力建设。为贯彻落实党中央决策部署，回应新形势新要求，全国人大常委会领导同志多次对备案审查工作作出部署、提出要求，法工委多次开会研究备案审查工作，探索完善备案审查制度机制。2017年7月11日，全国人大常委会法工委召开会议，就探索建立向常委会报告年度备案审查工作情况的制度，使备案审查工作“显性化”，进行研究讨论、提出建议。为做好相关工作，法工委制定工作方案，成立工作专班，着手开展研究，赴地方调研，并发函征求全国31个省(区、市）的意见建议。调研和回函中，地方人大常委会同志普遍建议，全国人大常委会应当建立并实施这一制度，以上率下，推动全国备案审查工作不断走向深入。

2017年12月，十二届全国人大常委会第三十一次会议上，常委会首次听取并审议了沈春耀同志所作的法工委关于十二届全国人大以来暨2017年度备案审查工作情况的报告，开创了全国人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告的先河。此后，全国人大常委会每年的工作要点和立法、监督工作计划都对坚持和完善备案审查工作报告制度提出要求，至2022年12月，全国人大常委会已经连续六年听取和审议法工委关于备案审查工作情况的报告，实现了备案审查工作报告制度化、常态化。同时，全国人大常委会持续推动地方各级人大常委会建立健全听取审议备案审查工作情况报告制度。2019年，推动实现省级人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度全覆盖；2021年，实现设区的市级全覆盖；2022年，基本实现县级全覆盖。

2022年3月，十三届全国人大第五次会议修改地方组织法，规定县级以上的地方各级人大常委会依法行使听取和审议备案审查工作情况报告的职权；2022年6月，十三届全国人大常委会第三十五次会议修改全国人大常委会议事规则，规定全国人大常委会定期听取和审议法制工作委员会关于备案审查工作情况的报告。至此，备案审查工作报告制度正式建立。

二、全国人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告的实践做法

备案审查工作情况报告制度主要包括人大常委会定期听取和审议报告的程序、报告的内容和报告公开方式三个方面内容。主要涉及三个关键问题：一是常委会多久听取一次报告；二是哪个部门报告，谁来起草报告，报告怎么写；三是以什么形式、多大范围公开报告。关于上述问题，各地人大常委会在实践中存在困惑，也有不同的探索。全国人大常委会经过六年的持续探索，形成了一些成熟的经验做法。

（一）关于常委会定期听取和审议报告的程序

2017年起，按照惯例，除特殊情况外，每年十二月召开的全国人大常委会会议听取和审议法工委关于备案审查工作情况的报告，主要包括以下五个程序：一是起草报告。每年十一月，法工委在汇总各专门委员会、常委会办公厅一年来（上一年度十一月至本年度十一月）备案审查工作有关情况的基础上，总结一年或五年常委会备案审查工作情况，起草本年度或本届备案审查工作情况的报告草拟稿，经征求有关专门委员会、常委会办公厅意见后，送委领导审核定稿。二是向常委会汇报报告内容。备案审查工作情况的报告草拟稿经委务会讨论修改定稿后，法工委就报告内容向全国人大常委会党组和委员长会议汇报。三是列入常委会会议议程。经常委会党组批准、委员长会议决定，将听取和审议备案审查工作情况的报告列入常委会会议议程。四是听取和审议。根据议程安排，全国人大常委会听取法工委负责同志作法工委关于备案审查工作情况报告的汇报，并分组审议报告。常委会委员和列席代表对备案审查工作情况报告进行审议，提出意见和建议。五是公开。备案审查工作情况报告根据审议意见修改后向社会公开。

（二）关于报告的主要内容

六年来，法工委坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平法治思想为指导，以加强宪法实施和监督、维护国家法治统一为总目标，围绕“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作要求，坚持实事求是、统筹兼顾，在征求常委会各有关方面意见基础上，做好报告的起草工作。

一是开宗明义，明确开展备案审查工作的职权、依据、指导思想和基本原则。这些内容是备案审查工作的基本定位，是工作报告的基本内容，法工委连续几年的备案审查工作情况报告均开篇明确全国人大常委会开展备案审查工作的法定职责权限，说明其宪法法律依据，明确备案审查工作必须始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持党的全面领导、坚持人民当家做主、坚持全面依法治国等基本原则。

二是重点突出，重点落实和回应党的十八大以来党中央新部署、新要求、新任务。例如，六年来报告的框架基本围绕党中央关于加强备案审查制度和能力建设的要求展开。又如，围绕党中央“把所有规范性文件纳入备案审查范围”的要求，法工委2017年、2018年、2022年三年的备案审查工作情况报告都对拓展规范性文件备案审查范围提出要求，明确只要规范性文件的制定机关属于人大监督对象，其制定的规范性文件都应当纳入备案审查范围，做到规范性文件在哪里，备案审查就跟到哪里。再如，围绕党中央关于加强和改进备案审查中合宪性审查工作的要求，从2018年起，法工委关于备案审查工作情况的报告注重突出合宪性、涉宪性问题审查研究的有关内容，2022年工作报告对十三届全国人大期间全国人大常委会在备案审查工作中加强合宪性问题审查研究，切实维护国家法治统一的情况作了总结报告。

三是统筹兼顾，注重全面反映有关国家机关依法开展法规、司法解释制定工作的总体情况。备案审查工作的情况一定程度反映国家立法的整体情况。2018年起，全国人大常委会每年的备案审查工作情况报告都对过去一年国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及有立法权的地方人大及其常委会依照法定权限和程序开展法规、司法解释制定和报送备案的总体情况作出说明。在全国人大常委会法工委关于十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作情况的报告中，除对总体情况作出肯定性评价外，还对备案审查工作中发现的违宪违法问题产生的原因作了较为全面详尽的客观分析。这有助于社会各界通过报告了解我国法规和司法解释制定工作的全貌，增强对全面依法治国的信心，避免因看到大量被纠正的问题而对国家立法事业整体发展情况产生以偏概全的错误认识。

四是客观准确，全面报告“有件必备、有备必审、有错必纠”的情况。2017年，法工委首次起草备案审查工作情况的报告时，法工委主任沈春耀同志对报告的起草工作多次作出指示，要求报告工作从客观实际出发，实事求是，既不夸大成绩，也不回避问题。此后六年，实事求是、客观准确一直是法工委备案审查工作情况报告起草工作最基本的要求。考虑到准确、详实的数据可以让常委会组成人员快速地对备案审查制度的运行情况和备案审查工作取得的成效有全面、客观的了解，2017年至今，每年的备案审查工作报告都详细梳理一段时间里依法接收备案，开展审查、集中清理工作和督促制定机关修改、废止有关规范性文件的情况，运用数据展示和数据分析，向常委会及社会各界客观、全面、准确地展示工作，起到很好的效果。

五是列举实例，通过具体的审查研究事例阐释宪法法律精神和原则，凝聚共识，推动妥善解决问题。2017年以来，法工委每年都精心筛选典型事例，六年共列举主动审查、依申请审查、移送审查、专项审查中涉及合宪性、合法性、适当性问题的典型事例54件，逐步加强对事例的释法说理，通过事例阐释法工委对宪法法律精神、原则、规定的理解和把握，传递对维护宪法法律权威、维护国家法治统一的信念与决心，为法规、司法解释等规范性文件制定机关提供指导和遵循，同时也通过公开事例发挥社会公众的监督作用，增强备案审查制度刚性，推动违宪违法问题得到有效解决。

六是守正创新，坚持既有章可循又各具特色。备案审查工作情况报告是全国人大常委会在党中央的领导下，履行宪法法律监督职权，开展备案审查工作的集中反映。因为党中央关于备案审查工作的部署要求、宪法法律关于备案审查的规定是明确的，这就意味着备案审查工作情况报告必须有章可循。经过六年的探索，全国人大常委会关于备案审查工作情况报告的框架内容基本确定。但基于每年备案审查工作重点、思路、内容会根据党中央新精神、全面依法治国新形势、常委会新要求、工作新举措作出调整，备案审查工作报告也必然呈现当年工作的特色，形成既有章可循又各具特色的备案审查工作报告格局。

（三）关于报告的公开

2017年全国人大常委会听取和审议法工委关于备案审查工作情况的报告以来，一直坚持向社会全面公开报告的内容。主要做法是：备案审查工作情况报告根据常委会组成人员的审议意见修改后，在全国人大常委会公报和中国人大网上刊载。除此之外，全国人大常委会办公厅新闻局还根据工作需要，适时安排对备案审查工作情况报告的主题宣传和集中采访；全国人大常委会法工委在12月常委会召开前的发言人记者会上，就常委会听取和审议备案审查工作情况报告的有关问题回答记者提问，法工委发言人办公室根据工作需要也会适时安排相关采访和宣传；全国人大常委会法工委法规备案审查室按照要求也会就报告中涉及的具体事例、部分问题配合媒体作进一步深入报道。

从这几年的实践情况看，全国人大常委听取和审议备案审查工作情况报告制度的探索符合人民代表大会制度运行规则，对报告内容的把握符合党中央决策部署要求、宪法法律原则精神和我国法治发展的规律，报告公开方式和范围的安排积极稳妥，产生了良好社会效果。这些经验和做法，对新时代坚持好、健全好、运行好备案审查工作报告制度具有积极的示范意义。

三、全国人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告的重大意义和作用

2017年12月，全国人大常委会首次听取和审议法工委关于备案审查工作情况的报告，第一次向全社会公开了全国人大常委会开展备案审查工作的情况，实现了历史性突破。报告公开后，新华社发表题为《为推进合宪性审查奠定坚实基础——透视最高立法机构首次审议备案审查工作报告的深意》的文章，提出“随着合宪性审查工作的建立和推进，宪法监督制度的逐步完善，将会有力推动法治国家、法治政府、法治社会的建设，保障良法善治的实现，牢固树立宪法法律的权威，实现国家治理体系和治理能力现代化。”六年来，全国人大常委会和地方各级人大常委会听取审议备案审查工作情况报告的实践表明，这一制度对维护国家法治统一、推进全面依法治国具有重大意义。

一是实现中国特色宪法监督工作“显性化”，为全面依法治国奠定重要基础。全面贯彻实施宪法是全面依法治国、建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。全面贯彻实施宪法必须加强宪法实施和监督工作，维护宪法法律权威。根据宪法规定，全国人大及其常委会是监督宪法实施的法定机关，对法规、司法解释开展备案审查是全国人大常委会履行宪法监督职权的重要工作。全国人大常委会通过听取和审议备案审查工作情况报告并将其公开，实现了全国人大常委会备案审查工作、宪法监督工作的“显性化”，使最高国家权力机关的宪法监督工作从幕后走向台前，向全社会公开并接受全社会的监督，这是备案审查工作、宪法监督制度的重大突破，对加强宪法实施和监督，维护国家法治统一具有重要意义。

二是增强备案审查制度刚性，切实保证党中央令行禁止、维护宪法法律权威、保护公民合法权益。宪法法律是党和人民意志的集中体现，备案审查是保障宪法法律实施的宪法性制度，在备案审查工作中坚决纠正和撤销违宪违法的规范性文件，保证党中央令行禁止、维护宪法法律权威、保护公民合法权益是备案审查制度的初衷、职责所在。全国人大常委会通过听取和审议备案审查工作情况的报告，对备案审查工作情况报告中提及的审查事例提出意见、予以确认，进一步增强了审查意见的权威性，并通过在全国人大常委会公报和中国人大网刊载等官方渠道向社会公开，接受公众监督，倒逼有关制定机关及时修改、废止相关规定，切实增强了备案审查制度刚性，有效推动了一大批问题得到解决。

三是丰富人民代表大会制度、践行全过程人民民主、回应人民群众对备案审查工作新期待的重要途径。建立备案审查工作情况报告制度，是党的十八大以来各级人大常委会完善人民代表大会制度的重要内容。通过这一制度，人民群众对备案审查制度有了更多的参与感、认同感。2017年听取和审议工作报告至今，全国人大常委会共收到公民、组织提出的审查建议18000多件，备案审查成为人民群众有序参与立法与监督、表达意愿关切的重要途径和形式。同时，通过工作报告制度推动解决了一大批人民群众关心关注的实际问题，切实保护了人民合法权益，增强了人民群众法治获得感，使备案审查制度机制和工作实践成为新时代践行全过程人民民主重大理念的具体体现。

四是促使制定机关提高规范性文件制定水平，发挥中国特色社会主义法律体系整体功效。备案审查制度与国家统一分层次的立法体制相伴而生，是保证法规、规章、司法解释等各类规范性文件上下一致、左右协调的重要制度。全国人大常委会法工委关于备案审查工作情况的报告，对一年或五年来国务院、最高人民法院、最高人民检察院以及地方人大及其常委会制定法规、司法解释的总体情况进行评价，列举存在合宪性、合法性、适当性问题的具体事例，有助于上述国家机关了解自身规范性文件制定工作的情况以及存在的问题，促使其提高文件制定水平，进而不断完善中国特色社会主义法律体系，助力发挥中国特色社会主义法律体系的整体功效。

五是深化和引领法学界对备案审查制度的认识和研究，推动中国特色宪法监督理论体系不断发展完善。2017年全国人大常委会首次听取和审议备案审查工作情况报告以来，法学界对备案审查制度的关注度空前提高，一些高校先后成立专门的备案审查研究中心，开设专门课程，出版专门刊物，也涌现出大量学术研究成果。据不完全统计，2017年全国人大常委会听取和审议工作报告后，中国知网刊载的备案审查论文数量迅速增长，2018年备案审查论文发表数量从2017年的131篇增长至200多篇，此后五年多来，每年新增的备案审查论文持续保持在150篇以上，其中对年度备案审查工作报告中提及的备案审查制度机制建设成果、典型事例的研究是重要内容。

六是发挥示范引领作用，推动备案审查工作在地方全面深入开展。2017年前，有的省级人大常委会已在工作实践中探索向常委会报告备案审查工作的做法，但报告的内容较少对外公开，也没有形成制度，发挥的作用有限。2017年来，全国人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告常态化、制度化，推动各地人大常委会普遍建立备案审查工作报告制度，并为其报告工作提供示范遵循。目前，除个别地方外，地方省市县三级人大常委会均已建立这一制度，报告工作成为撬动、加强和改进地方备案审查工作的重要抓手，有效推动备案审查工作全面深入开展。

四、地方人大对备案审查工作报告制度的探索创新、存在的问题和下一步工作建议

2023年以来，为贯彻落实党的二十大精神，全国人大常委会法工委围绕完善和加强备案审查制度，先后赴全国20多个地方调研，其中还专门就地方省市县三级人大常委会听取和审议备案审查工作情况报告的情况、存在的问题开展调研，听取意见建议。 

调研发现，除个别地方外，各地省市县三级人大常委会均已建立备案审查工作报告制度，还有不少地方对这一制度作了创新探索。例如有的地方人大常委会印发通知，要求对各级人大常委会开展备案审查工作报告情况进行通报；有的地方人大常委会从2021年起探索建立人大常委会法工委和市政府、市法院、市检察院同时向常委会作备案审查工作情况报告，2021年濮阳县人大常委会首次听取和审议了“一府两院”关于规范性文件备案审查工作情况的报告。同时也发现了一些问题，有的地方人大常委会对听取和审议备案审查工作情况报告的重要性认识不够；有的地方人大常委会对听取和审议备案审查工作情况报告的程序、内容存在不同认识；有的地方人大常委会出于各种考虑，不愿向社会公开报告的内容，以公开促工作的目的没有实现；还有的地方人大常委会特别是县级人大常委会由于备案审查职权不明、备案审查工作开展的不够，出现了没有工作可报告、两三年报告一次工作的情况，这些都制约并减损了这一制度的效能。

有地方提出建议，一是在全国人大常委会完善和加强备案审查制度有关决定中，专设一部分内容，明确各级人大常委会听取和审议备案审查工作报告的程序、主体、内容和公开的方式，推动完善这一制度；二是尽快修改监督法，进一步明确和拓展地方各级人大常委会开展规范性文件备案审查的范围；三是通过召开全国人大系统备案审查工作会议、培训班等方式，加强全国人大常委会对地方人大常委会备案审查工作的指导，加强地方人大常委会对健全备案审查工作报告制度重要意义的认识，促进提高备案审查工作报告质量，更好实现各级人大常委会建立备案审查工作报告制度的初衷和作用。

围绕常委会贯彻落实党的二十大精神、完善和加强备案审查制度的部署要求，可对探索在有关决定草案中进一步完善备案审查工作报告制度的程序、主要内容、公开方式等进行深入研究，并通过适时召开备案审查工作会议、培训班和开展案例交流等方式，加强对地方人大备案审查工作的指导，引导和支持地方人大坚持好、完善好、运用好备案审查工作报告制度，更好发挥备案审查制度整体功效。（全国人大常委会法工委法规备案审查室 林晶晶）