规范性文件集中清理有关问题研究

规范性文件集中清理工作是维护国家法治统一，促进立法适应改革和社会发展要求的重要方式。党的十八届四中全会决定提出，对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。中央人大工作会议明确要求进一步加强相关法律法规的集中清理。党的十八大以来，特别是2017年以来，在全国人大常委会的部署安排下，法工委在备案审查工作中，在全国范围内探索开展了多项涉及国家重大改革和政策调整以及新出台重要法律贯彻实施的集中清理工作，取得了积极成效，积累了实践经验。近日，立法法修改，对清理工作专门作出规定，“对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。”为贯彻落实党的二十大对备案审查工作提出的明确要求，进一步完善和加强备案审查制度，结合立法法的相关规定，我们开展了规范性文件集中清理制度研究，现将研究情况简报如下。

一、规范性文件集中清理的概念

清理有其自身历史发展过程。最初，对法律法规等规范性文件进行条文梳理和效力判断的工作，我们称之为“整理”。“法的整理”一词最早是由周恩来同志提出。1954年9月，第一届全国人大第一次会议在通过宪法的同时，作出关于现行法律、法令继续有效的决议，规定“所有自从1949年10月1日中华人民共和国建立以来，由中央人民政府制定、批准的现行法律、法令，除开同宪法相抵触的以外，一律继续有效。”根据这一决议，国务院进行了一次法规清理。在1955年1月的国务院常务会议上，周恩来同志指出“对原政务院及其所属各部门发布的各项法规,及时进行一次整理是一项重要的工作。”改革开放后，有的文章还是沿用法的“整理”的说法。1983年10月，国务院办公厅转发经济法规研究中心《关于对过去颁布的法规、规章进行清理的建议》一文，在正式文件中首次使用“清理”一词。后来，清理的提法逐渐被大家广泛接受。

理论界对清理的定义存在多种不同表述。有的学者认为，法律法规等规范性文件清理是指“有关国家立法机关或授权机关根据国家的统一安排或法律的规定，按照一定的程序，对一定时期和范围的规范性法律文件进行审查、清理、整理等，并重新确定其法律效力的活动”；有的学者认为，法律法规等规范性文件清理是指“有立法权的国家机关对一定时期和范围的规范性文件予以审查、整理并重新确认其法律效力的活动”；有的学者认为，法律法规等规范性文件清理是“有权的国家机关，在其职权范围内，以一定方式，对一国一定范围所存在的规范性文件进行审查，确定它们是否继续适用或是否需要变动（修改、补充和废止）的专门活动”。

总起来说，对法律法规清理的界定需包括有权开展清理活动的主体、清理活动的方式、清理程序、清理结果的处理等要素。备案审查涉及的规范性文件集中清理工作，主要是指根据全国人大常委会的部署要求，制定机关对一定时期或者一定范围的规范性文件进行梳理、分析、审查，判断其是否存在与上位法相抵触，或者是否存在与上位法不一致、不衔接、不适应等问题，进而决定是否需要进行修改、废止，以及是否需要完善相关配套规定的活动。

二、规范性文件清理的性质

如何理解清理活动的性质，对清理活动中清理主体、清理权限、清理程序的设定都有直接关系，并最终关系到清理在立法法中的定位，影响清理法治化的实现。学界对清理性质的认识随着清理实践的开展，不断发生演变。上世纪90年代初，大部分学者认为法律法规清理不是立法活动，它只是确定法的效力，并不对法进行修改和补充，是一项立法技术性工作。后有学者提出，法律法规清理是一种准立法活动，经清理提出的意见和建议在经过法定程序的批准后，具有法的性质。本世纪初，有学者认为法的清理可分为梳理法的阶段和处理法的阶段，在不同的阶段，法的清理具有不同的性质，梳理法的阶段不是正式的立法活动，但具有立法的性质，处理法的阶段才是直接的、正式的立法活动。

结合近年来清理实践，我们认为，严格意义上的清理活动，须包括清理的启动、清理标准的拟定、对规范性文件进行整理、审查，对有关法规规章等规范性文件进行修改或者废止等环节。这些环节既包括审查工作，也包括法规规章的修改或者废止工作，法规规章的清理既是一项立法工作，也是一项立法监督工作。

1.法规规章的清理具有立法性质。立法的主要特征在于它是直接产生法和变动法的活动，是一项包括制定、认可、修改和废止法的等一系列活动的系统工程。法规规章的清理能够产生修改或者废止部分法规规章规定的结果，是解决其与经济社会发展变化不适应、解决规范性文件之间冲突的有效方式。及时清理与法规规章等规范性文件的制定同样重要。考察法规规章清理活动实践可以看出，清理往往都伴随着批量性的法规规章条文的修改和废止，以2017年-2019年的全国范围的生态环保领域集中清理为例，这次清理修改和废止的法规达1000件以上。

2.规范性文件集中清理具有立法监督性质，是备案审查工作的重要内容。通过清理督促制定机关改变或者撤销同宪法、法律相抵触的行政法规规章等规范性文件，是立法监督的有效方式。开展法规规章等规范性文件集中清理，可以对全部或者某一领域的现行有效的规范性文件进行一次自我审查，清理后可以采取一揽子“打包”修改、废止等方式纠正法规及其他规范性文件中存在的问题，具有灵活、高效、可操作性强等特点，是备案审查工作的有力抓手。实践证明，通过清理促使制定机关及时修改、废止与上位法不一致、不衔接、不适应的法规规定，可以进一步提高地方立法质量，是地方立法必不可少的环节，能够使监督工作与立法工作密切结合，促成立法与监督的有效联动。

需要说明的是，实践中有的清理工作严格遵循了梳理、审查、处理等程序，完成了相关规范性文件的修改或者废止工作，属于我们上文所说的严格意义上的清理。但也有的清理活动，仅仅停留在对相关规范性文件的梳理，没有经过最终的修改、废止等法律效力的确认，不能一概归类为立法活动。

三、部分规范性文件集中清理实践

近年来，我们陆续开展了生态环境保护、食品药品安全、野生动物保护、民法典、行政处罚法、长江流域保护等多个领域的规范性文件集中清理和专项审查工作。其中，生态环保领域、民法典领域、行政处罚领域、人口与计划生育领域的集中清理工作具有一定的典型性和代表性。

1.生态环保领域规范性文件集中清理

2017年，甘肃祁连山立法“放水”事件后，为认真贯彻落实党中央精神，切实维护党中央权威和国家法治统一，杜绝地方性法规与上位法不一致、故意“放水”等问题，我们对涉及自然保护区生态环境保护的49件地方性法规进行了专项审查，发现其中36件法规存在与环境保护法和国务院自然保护区条例有关规定不一致的问题。在此基础上，2017年9月，法工委向各省、自治区、直辖市人大常委会发函，要求对涉及自然保护区、环境保护和生态文明建设的地方性法规进行全面自查和清理。2018年，为贯彻落实《关于全面加强生态环境保护依法推动大气污染防治攻坚战的决议》要求，全国人大常委会办公厅向有关方面发函，要求做好生态环境保护法规、规章、司法解释等规范性文件的全面清理工作。法工委向各省、自治区、直辖市人大常委会发出《关于加强加快大气污染防治和生态环境保护地方立法工作的意见》，督促地方抓紧制定完善大气污染防治方面的地方性法规。生态环保领域的清理工作一直持续到2019年。经清理，共发现需要修改或者废止的法规1029件。目前，这些法规绝大多数已经完成修改、废止工作。同时，我们还推动国务院有关部门、最高人民法院、最高人民检察院等对清理中发现的37件部门规章、456件地方政府规章、2件司法解释及1万1千余件其他规范性文件及时修改、废止。

2.民法典领域规范性文件集中清理

2020年5月，十三届全国人大三次会议审议通过了《中华人民共和国民法典》。习近平总书记主持十九届中央政治局第二十次集体学习时指出，对同民法典规定和原则不一致的国家有关规定，要抓紧清理，该修改的修改，该废止的废止。为贯彻落实习近平总书记重要指示精神，做好民法典实施前的有关准备工作，2020年6月，全国人大常委会办公厅向国务院办公厅、最高人民法院办公厅、最高人民检察院办公厅以及各省、自治区、直辖市人大常委会发函,请他们对各自制定及批准的法规、规章、司法解释及其他规范性文件自行开展清理，对其中与民法典精神、原则和规定不一致的内容进行梳理，并制定修改或者废止的工作计划。清理发现需要修改或者废止的规范性文件2850件，其中行政法规31件，国务院规范性文件5件，部门规章和规范性文件164件，地方性法规543件，地方政府规章和规范性文件1874件，司法解释233件。最高人民法院为贯彻实施民法典新制定了7件司法解释。

3.行政处罚领域规范性文件集中清理

2021年1月，十三届全国人大常委会第二十五次会议审议通过了新修订的行政处罚法。为保障新修订的行政处罚法贯彻实施，根据全国人大常委会部署，我们组织开展了法规规章和其他规范性文件涉及行政处罚内容的专项清理工作。清理发现需要修改或者废止的规范性文件4012件，其中行政法规13件，国务院规范性文件7件，部门规章和规范性文件610件，地方性法规725件，单行条例82件、经济特区法规5件，地方政府规章和规范性文件2570件。

4.人口与计划生育领域规范性文件清理

根据党中央“增强生育政策包容性”、“优化生育政策促进人口长期均衡发展”等重大决策部署精神，近年来，我们持续关注和加强人口与计划生育领域规范性文件集中清理和专项审查工作。2017年开始、2018年接续，我们推动规范性文件制定机关对企业职工“超生即辞退”的规定作出修改；2019年，我们推动制定机关对国家工作人员“超生即开除”的规定做出修改。2021年8月，十三届全国人大常委会第三十次会议通过了关于修改人口与计划生育法的决定。为贯彻落实党中央关于计划生育政策调整的决策部署，确保修改后的人口与计划生育法正确实施，根据全国人大常委会部署，我们组织开展了涉及计划生育内容的法规、规章、规范性文件的专项清理工作，推动有关方面取消社会抚养费征收规定，废止计划生育相关处罚、处分规定，以及将个人生育情况与入学、入户、入职等相挂钩的有关规定。清理发现需要修改或者废止的规范性文件共3632件，其中行政法规3件，国务院规范性文件2件，部门规章和规范性文件43件，地方性法规57件，自治条例35件，单行条例11件，地方人大及其常委会决定、决议44件，地方政府规章和规范性文件3437件。我们同时还建议有关方面适时组织开展涉及计划生育内容的党内法规、规范性文件集中清理。

四、规范性文件集中清理的实践要素

1.规范性文件集中清理的启动主体。全国人大常委会部署开展的规范性文件集中清理工作，启动主体具有国家立法权，一般由全国人大常委会办公厅向国务院、各省（自治区、直辖市）、最高人民法院和最高人民检察院发文，层级性高、权威性强，清理的相关工作主要由全国人大常委会法制工作委员会或者全国人大专门委员会承担。清理启动的原因主要是为了贯彻党中央决策部署和落实常委会工作重点，围绕事关重大改革和政策调整、涉及法律重要修改、关系公众切身利益等重要领域和特定问题展开。清理的对象一般包括行政法规、地方性法规、司法解释、规章及其他规范性文件，涉及范围广。

2.地方人大开展清理工作的程序要求。地方人大开展清理工作应当及时拟定清理工作方案，方案一般包括清理原则、清理范围、清理内容、具体分工、实施步骤、时限要求、结果处理等内容。地方性法规清理方案报地方人大常委会主任会议决定后，启动清理工作。除落实有关国家机关部署要求开展法规清理工作外，为推动党中央重大决策部署的贯彻落实或者配合重要法律颁布实施等，地方人大专门委员会、常务委员会工作机构也可以主动提出法规清理要求，开展清理工作。

3.清理标准。立法法第80条规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会根据行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。法规、规章及其他规范性文件在清理过程中，主要是审查其是否存在与上位法相抵触，以及是否存在不一致、不衔接、不适应等问题，以及有关内容是否需要通过制定配套规定进一步细化。具体不同领域的清理工作在实践中有不同的审查重点。比如，今年开展的黄河流域保护的法规规章规范性文件集中清理，清理重点集中在三个方面：一是黄河保护法根据黄河流域生态保护做出了禁止性规定，清理中应对不符合黄河保护法要求的规定进行修改、废止，防止“立法放水”；二是黄河保护法规定了一系列保护制度，清理中应对与这些保护制度不衔接、不适应的规定进行修改、废止；三是黄河保护法对部分违法行为提高了处罚幅度，清理中应注意做好与黄河保护法的衔接，避免放松管控；四是抓紧研究出台黄河保护法要求制定的相关配套规定。

4.清理的处理程序。经清理，对于存在问题的法规规章等规范性文件，应当及时进行修改、废止；对于清理中发现需要制定相关配套规定的，应当尽快出台相关配套规定。地方性法规的清理由地方人大常委会法制工作机构拟定法规清理工作报告，报告包括法规清理工作的基本情况和处理意见。对现行有效的地方性法规进行清理，可以采用打包修改或者废止方式，一次性修改或者废止一批地方性法规。清理中发现地方性法规实施的配套规定不完善的，应当督促有关机关或者单位尽快制定完善配套规定。清理工作结束后，可以根据需要将清理结果向社会公布。

五、规范性文件集中清理的制度发展

2023年立法法修改，第115条规定，对法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件，应当根据维护法制统一的原则和改革发展的需要进行清理。立法法的修改，第一次以法律形式明确规定法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章和其他规范性文件的清理制度，为清理工作的持续推进提供了制度安排和法律保障。

在立法法修改之前，我们通过制定《法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》、《法规、司法解释备案审查工作办法》等途径从制度上对规范性文件集中清理工作做出规范。2016年12月，法工委出台《法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》。工作规程第24条规定，对工作中发现的地方性法规中可能普遍存在的问题，或者在法律、行政法规修改后需要对地方性法规进行相应清理、修改的，应当提出研究意见，报经批准后，向有关地方人大常委会提出对相关地方性法规进行自查和清理、修改的书面建议。工作规程吸收了集中清理实践工作的有益经验，开始尝试对法规清理作出规定。2021年《法规、司法解释备案审查工作规程》修改，第13条第一款规定，根据常委会工作部署，可以对涉及重要法律制定或者修改、关系社会公共利益等方面的法规、司法解释进行集中清理，开展专项审查。这些都是我们不断总结清理实践经验的成果。

六、加强规范性文件集中清理工作的必要性

1.规范性文件集中清理对维护国家法治统一、完善社会主义法律体系具有重要意义。中国特色社会主义进入新时代新阶段，对立法工作也提出了新要求。随着改革的不断深入，立法任务不断加强，大量新制定或者新修改的法律法规融入社会主义法律体系。在这种情况下要确保法律体系的科学合理，维护法律体系的统一协调，就必须及时开展清理工作，采取一揽子“打包”修改、废止等方式及时解决法规及其他规范性文件中存在的与上位法不一致、不衔接、不适应等问题。及时清理与规范性文件的制定同等重要。随着法规清理工作实践的不断发展，我国的立法形式也得到了丰富和发展。在“立、改、废、释、纂”外，清理这一特殊的立法手段逐渐被重视，正在逐步发展成为一种重要的立法方式，在以后的立法工作中应当被更广泛、更规范、更常态化地运用。

2.规范性文件集中清理拓展了备案审查工作思路，增强备案审查工作的针对性、系统性、时效性，是备案审查工作的重要抓手。开展规范性文件集中清理，能够使党中央有关决策部署通过清理投射到备案审查工作中，实现备案审查工作紧紧围绕党中央决策部署展开，进一步体现党中央对备案审查工作的领导。围绕党的决策部署和政策调整对特定领域的法规规章等规范性文件开展集中清理，已经成为备案审查工作的重点内容。自2017年以来，我们陆续开展了生态环保、食品药品安全、野生动物保护、民法典、长江流域保护、行政处罚、人口与计划生育等多个领域的规范性文件清理工作，推动各方面清理发现存在问题的法规及其他规范性文件约两万余件，是纠正数量最多、解决问题最多、成效显著的工作方式，彰显了备案审查在维护国家法治统一方面的重要作用。

3.规范性文件集中清理能够有效推进国家治理体系和治理能力现代化。回顾近年来我们开展的多次规范性文件集中清理，每次发现存在问题的规范性文件数量成百计甚至数以千计。这些潜在的法规规章等规范性文件之间不一致不协调不衔接等问题，如果不及时发现解决，将对国家和地方治理产生不利影响，有损法律权威。清理工作能够及时支持和配合中央在某一领域重大改革方针政策的推进和落实，能够实现相关领域上下联动、左右协同，保证党中央精神全面贯彻、一体遵循，保证国家重要法律和法治措施有效实施，能够有效推进国家治理体系和治理能力现代化。

七、完善规范性文件集中清理制度的几点思考

1.建议实践中进一步加强集中清理与专项审查工作之间的融合。专项审查是指全国人大常委会专门委员会、法制工作委员会专门针对某一领域的法规、司法解释开展的集中审查，是除主动审查、依申请审查、移送审查之外独立的审查方式。由于专项审查和集中清理工作都存在梳理、审查特定领域规范性文件的操作过程，都会对存在问题的规范性文件的规定进行纠正，导致两者在梳理、审查、纠正阶段存在一定的相似性，或者重合性，实践中我们往往会开展专项审查后紧接着推动部署开展清理工作，两者在工作层面往往前后衔接、连接紧密、合二为一。自党的十八大以来，全国人大常委会共部署开展20余项专项审查和集中清理工作。其中，有的是先由全国人大常委会法工委开展地方性法规的专项审查，通过专项审查了解该领域地方立法存在的突出问题，再有针对性的指导地方开展清理工作。历年备案审查工作情况的报告，也是将集中清理和专项审查工作放在一起阐述。建议加强集中清理与专项审查在实践层面的衔接，相互借力、相互引导，共同推动备案审查工作的进一步发展。

2.建议进一步完善规范性文件集中清理工作机制。规范性文件清理写入立法法，从制度层面体现和反映了清理工作的实践成效。但清理仍然处于探索阶段，实践中仍然存在需要进一步完善的地方，不少地方在开展清理工作中还停留在“通知对通知”的运动式清理模式：有的没有将清理工作报告报常务委员会主任会议决定，提请常务委员会会议审议；有的在清理结果的处理方面含糊其辞，用“适时修改”、“适时废止”、“列入今后的立法计划”等表述规避责任；有的地方迟迟未将需要修改、废止的规定进行纠正处理，无法有效实现清理目的。实践中我们需要不断规范清理工作程序，逐步将一些较为成熟的经验制度化。建议制定完善和加强备案审查制度的有关决定，增加集中清理内容，进一步明确清理的启动、清理结果的处理等内容。在规范启动程序方面：开展集中清理应当及时拟定清理工作方案，方案一般包括清理原则、清理范围、清理内容、具体分工、实施步骤、时限要求、结果处理等内容。地方人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以提出法规清理要求，由常务委员会主任会议决定是否启动法规清理工作。在规范处理程序方面：清理工作完成后由地方人大常委会法制工作机构拟定清理工作报告，报常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议审议。报告应当包括法规清理工作的基本情况和处理意见。为增强清理工作实效，省、自治区人大常委会可探索清理工作与立法程序相衔接的工作机制，清理工作完成后即时作出修改、废止相关地方性法规的决定。

3.建议进一步加强规范性文件集中清理的公众参与。开展清理工作，清理主体是法规、规章等规范性文件的制定机关，能否有效实现清理目标，很大程度上取决于各制定机关及相关部门对党中央改革决策、重要法律内容的正确理解和把握，需要明确具体的清理任务和要求。但是，这并不意味着我们可以关起门来清理。清理工作应坚持以人民为中心，坚持“开门清理”原则。建议充分发挥人大代表的作用，鼓励人大代表代表民意向人大提出清理的议案建议，在清理期间可以探索通过邀请人大代表一起调研、座谈等形式深入了解清理中存在的问题，研究解决路径。建议借助每年的备案审查工作报告这一载体，将清理工作和清理结果向社会公开。法规清理工作在扩大公众参与方面还有一定空间，应当在工作中不断思考如何丰富拓展新的民主参与的形式和渠道，让清理工作进一步体现人民的意志、更接地气，把全过程人民民主贯彻体现到清理工作全过程，让清理工作更好的识民情、聚民智、恵民生。