依申请审查有关问题研究

现行法律对全国人大常委会开展依申请审查工作作出了明确规定。今年新修改的立法法第一百一十条规定：“国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见。”“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行审查；必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。”

监督法第三十二条规定：“国务院、中央军事委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，最高人民法院、最高人民检察院之间认为对方作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由常务委员会工作机构送有关专门委员会进行审查、提出意见。”“前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民，认为最高人民法院、最高人民检察院作出的具体应用法律的解释同法律规定相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，由常务委员会工作机构进行研究，必要时，送有关专门委员会进行审查、提出意见。”

2019年12月第十三届全国人大常委会第44次委员长会议通过的《法规、司法解释备案审查工作办法》，对依申请审查的提出、接收、登记、审查、处理、反馈等作了细化规定，推动了依申请审查的制度化、规范化。此外，《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》等行政法规对向国务院提出审查建议作了规定；《军事立法工作条例》对军事法规、军事规章等规范性文件的依申请审查作出规定；各级地方人大常委会多参照立法法、监督法的规定，对审查要求、审查建议的提出、处理等作出规定，同时，许多地方政府制定政府规章，规定了公民、组织可以向有审查权的机关提出审查建议。可见，法律法规和相关规定已经从制度层面对依申请审查作出规范，充分保障了相关主体依法提出审查要求或审查建议的权利。

一、近几年依申请审查发展的特点

（一）依申请审查的工作量不断加大

随着备案审查工作全面深入开展，审查力度不断加大，纠错刚性不断增强，依申请审查更加制度化、规范化，审查质量不断提升，社会各方对于备案审查制度功能和对备案审查工作的关注、认可不断增强。备案审查成为民众反映诉求、表达民意的重要渠道，这一点在依申请审查工作中体现尤为充分。十三届全国人大以来，全国人大常委会收到公民、组织提出审查建议共17769件，其中2018年1229件，2019年226件，2020年5146件，2021年6339件，2022年4829件，不难看出，审查建议数量整体上迅速攀升，且稳定在高位。这一现象被有的媒体喻为“井喷式增长”。我们需要对每一件审查建议进行登记、初审、征求意见、调研论证、提出审查意见或处理意见等多个程序，并向审查建议人进行反馈。特别是，审查建议在线提交平台自2019年12月开通并投入使用以来，多年推进的人大系统备案审查信息化建设的效果开始加速显现，通过网上平台提交的审查建议数量激增，成为审查建议提请的主流渠道。

（二）审查建议提出主体呈现多元化、专业化

随着法治国家建设的推进，尊重法律、遵守法律的法治社会氛围日渐形成。公民在生活中遇到问题会寻求法律救助，也会对法律法规是否合法、合理作出思考判断。备案审查承载着保护公民合法权利的重要使命，公民、组织如果认为有法规、司法解释等规范性文件的相关规定存在合宪性、合法性或适当性问题，有权向全国人大常委会提出审查建议，这也是法律赋予的一项重要权利。随着备案审查工作的制度化、显性化，纠错刚性不断增强，备案审查工作越来越多地受到社会各方关注和认可，公民、组织对这项权利的行使也越来越充分。

一是审查建议的提出主体更加多元化。审查建议人来自全国各地，社会各行各业，有农民、工人、个体工商户、高校学生、专家学者、人大代表、政协委员，也有社会组织、国家机关、企事业单位等。有的提出审查建议是为表达个人利益诉求，解决自身遇到的法律法规相关问题；有的是出于对法治统一和法治进步的关注，反映某个领域存在的制度障碍或者社会问题。有些特殊群体共同对某一问题提出审查建议的情况时有出现，如军人、警察、受刑人员、单身生育女性、农村集体经济组织成员等等。

二是审查建议的提出主体更加专业化。近几年来，专家学者、高校法律专业学生等提出的审查建议数量明显增多。如梁洪霞教授提出的单身女性享受生育保险限制问题，韩大元教授、胡锦光教授、王锴教授联名对某地方性法规修订时删除相关规定存在问题提出审查建议，王静教授、王锴教授、张卿教授提出多个城市地方性法规对出租汽车司机户籍作出限制问题，等等。此外，中国人民大学、中国政法大学、北京航空航天大学、武汉大学、浙江大学等多所知名高校的法学专业研究生多次提出审查建议，理论与实践相结合，关注国家法治建设。

（三）依申请审查工作难度不断增大

一是审查建议内容涉及领域广泛，包括：社会民生领域，比如物业管理中的业委会成员资格、业委会人员组成问题，供水供电供热等城市基本公共服务问题等；城乡建设领域，比如城市更新中的房屋拆迁和土地征收补偿问题、农村宅基地申请和流转问题；公民基本权利保障领域，比如出租汽车司机从业户籍限制问题、通讯自由不受非法限制问题、单身女性生育保险待遇问题、工伤保险支付问题等；生态环境保护领域，比如地方大气污染防治问题、城市绿化管理问题等；民主政治制度建设领域，比如地方立法权限问题，司法审判人员回避问题、离任人员执业限制问题，等等。

二是审查建议反映的问题多是复杂、重大、敏感问题，有的关乎历史、政治等诸多问题，研究处理难度很大。如有的审查建议涉及民族自治地方的民族语言教学问题、基层自治中的选举问题，有的涉及受过刑事处分人员的养老保障待遇问题等，牵涉特殊人群，情形复杂，涉及新旧制度的衔接处理，推进难度较大，且关乎社会稳定、民族团结，对此类问题的处理需要慎之又慎。

三是法制工作委员会法规备案审查室具体承担依申请审查工作，面临人员少任务重的压力，随着审查建议数量激增，快速增长的审查需求与备案审查工作力量不足之间的矛盾日益凸显，亟待解决。另外，随着全国人大常委会听取和审议备案审查工作报告制度的完善，每年的备案审查工作报告都会公开，将审查的重要问题和纠正的典型事例向社会公布，许多媒体记者、专家学者会对审查纠正事例从社会新闻和法学专业角度进行剖析、评论，有的甚至作为高校法学专业的案例向学生进行授课讲解。向社会公开意味着接受社会各方面的监督，无形中也增大了备案审查工作的压力。

（四）依申请审查成为践行全过程人民民主的重要体现

发展全过程人民民主，是新时代新征程做好备案审查工作必须遵循的重要原则、必须贯彻的重大理念。沈春耀主任在十三届全国人大以来暨2022年备案审查工作报告中提出，备案审查工作两个方面的要求：“一是通过备案审查工作，运用法治方式解决人民群众关心关注的实际问题，增强人民群众法治获得感；二是在备案审查工作中不断拓展和健全人民群众有序参与立法、表达意愿关切的途径和形式，丰富和发展全过程人民民主的生动实践。”近年来，法制工作委员会注重健全备案审查工作吸纳民意、汇聚民智的机制、渠道和方式，努力使备案审查制度机制和工作实践成为新时代新征程践行全过程人民民主重大理念的具体体现。

一是拓宽人民群众诉求表达的渠道和机制。公民组织提出审查建议是保障人民群众对国家立法工作知情权、参与权、表达权、监督权。2019年12月，常委会在“中国人大”网开通审查建议在线提交平台，实现审查建议的“一键提交”。三年来，法制工作委员会共收到公民、组织网上提出的审查建议11800余件，约占五年来审查建议总数的66.4%。这不仅是备案审查信息化发展的体现，为进一步推进备案审查数字化建设打下扎实的基础，而且拓宽人民利益表达渠道，激发人民群众参与热情，是在备案审查工作中发展全过程人民民主的重要体现，增强了公民组织参与国家法治建设的便捷化、规范化和积极性。

二是将依申请审查工作同办理代表议案建议、委员提案工作结合起来，同基层立法联系点工作结合起来，同立法修法工作结合起来，同联系指导地方人大备案审查工作结合起来，努力通过各种渠道和形式了解社情民意，努力通过备案审查工作回应社会关切，努力使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主重大理念的具体形式和制度载体。

三是健全依申请审查工作程序。审查建议办理过程中，充分听取制定机关的情况说明；采取书面发函、召开座谈会、电话沟通等形式征求国务院有关方面的意见；对重大、敏感、复杂问题的审查，听取专门委员会的专业意见和建议；通过座谈会、论证会、委托研究、走访调研等形式方式，听取专门委员会、国家机关、社会团体、企业事业单位、人大代表、政协委员、专家学者以及利益相关方的意见，最大范围集思广益；与审查建议人沟通，了解来自基层和各方面的真实声音，增强审查的针对性和实效性；提出处理意见后，通过书面发函、电话沟通等方式及时作出反馈，以研究处理审查建议为抓手，积极推动解决人民群众普遍关注的问题；注重借助“外脑”，围绕备案审查工作相关问题，组织备案审查专家委员会开展论证研究等。通过完善审查建议办理机制，不断畅通人民权益表达渠道和参与过程，提升重点难点审查建议办理成效，提高审查工作民主性。

二、依申请审查工作存在的问题和完善建议

（一）推动依审查要求启动审查工作机制

根据立法法第一百一十条第一款的规定，国务院、中央军委、国家监察委、最高人民法院、最高人民检察院、省级人大常委会有权向全国人大常委会提出审查要求。立法法赋予上述国家机关提出审查要求的主体资格，目的在于保证它们能够依据宪法法律有效行使权力，避免遇到与宪法法律相抵触的规范性文件而影响其依法履职。

截至目前，法制工作委员会尚未收到过有关国家机关提出的审查要求。出现这一情况的原因，可能是由于一些问题可以通过其他渠道解决。比如国务院发现地方性法规存在问题，可以通过工作联系、沟通、指导等方式督促纠正，也可以通过移送审查将问题转送全国人大常委会研究处理，从而解决问题，不需要向全国人大常委会提出审查要求。政府机关直接向我们提出审查建议，可能是在它们通过已有的机制不太好解决的情况下，才会考虑通过备案审查机制解决。依据审查要求启动审查程序存在实践空白，需要从制度设计上提高适格主体提出审查要求的积极性。人民法院在司法审判中，需要根据案情选择适用适当的行政法规、地方性法规等作出判决，在选择适用法律规范时，完全有可能遇到该法律规范是否与宪法法律相抵触的问题。在人民法院无权审查该法律规范合宪性、合法性的情况下，如果审判适用中发现行政法规、地方性法规存在合宪性、合法性问题，应当向全国人大常委会提出审查建议，或者逐级上报至最高人民法院向全国人大常委会提出审查要求。同理，人民检察院在行使检察权过程中，也会遇到此类问题。对于这种情况，可以考虑在出台完善和加强备案审查制度的相关决定中，区分不同情况规定有关国家机关在何种情形下可以提出审查要求，最高人民法院和最高人民检察院在何种情形下应当提出审查要求，推动依审查要求启动审查工作的进程。

（二）完善审查建议初审工作机制

近几年，依申请审查的活跃一方面体现在审查建议的数量，审查建议的数量与质量“双高”之势，凸显出快速增长的审查需求与备案审查工作力量不足之间的矛盾；另一方面体现在审查纠正处理事例中，绝大多数是由审查建议提出问题后启动审查纠正程序的。依申请审查区别于主动审查的重要一点，就是审查建议中提出的问题往往是经审查建议人思考、分析，或者已经产生对其切身权益的影响，即规范性文件在适用中产生了问题的“点”，这些问题“点”一般也是立法中的难点、重点问题，涉及制度选择或政策落地，是非常具象、具体的问题。因此，审查建议数量激增带来审查工作的负荷压力，且短期来看很可能出现“审查建议数量增多—备案审查影响力增强—审查建议数量更多”的加速循环，这就需要从制度上考虑如何缓解审查需求与审查力量的不平衡，保证审查工作质量。

有专家提出，审查建议数量巨大，说明了依申请审查制度中筛选机制体系化设置的重要性和紧迫性。应当运用筛选机制或启动要件甄别审查建议分类处理的能力。还有专家提出了形式要件筛选标准和实质要件筛选标准等。但实际上，立法法、监督法和备案审查工作办法、规程等，已经对此作了相关规定。如审查建议应当满足主体适格、审查对象属于审查范围、审查理由明确、书面形式提出等要件。此外，审查建议在接收、登记后，备案审查工作机构会进行初步审查，这个过程其实就包括了筛选程序。

收到公民组织的审查建议后，要先对来信接收、登记，从提出主体、要求审查的规范性文件以及相应的事项和理由等要件作判断，这个过程中将立法建议、信访件等不具备审查建议构成要件的来信筛除。接下来，按照工作程序对审查建议进行初步审查。初步审查包括两个方面：

一是判断审查权限，即是否属于全国人大常委会的备案审查范围。对属于全国人大常委会审查范围的，将作进一步研究；不属于的，可以按照法律法规等规定，区分情况移送其他备案审查工作机构研究处理。需要说明的是，由于收到的审查建议数量巨大，其中不属于常委会审查范围的审查建议数量多且重复率高，将这些审查建议直接移送不仅影响审查工作效率，也给被移送机关增加工作负担。因此，法制工作委员会对不属于常委会审查范围的审查建议也会进行筛选，对于重复提交且已经向有关机关移送过的，或者初步审查认为涉及的规范性文件相关规定明显与上位法规定是一致的，或者初步审查发现涉及的规范性文件已作修改或废止，或者在此前已经对该问题作过审查研究，认为规范性文件不存在与上位法抵触问题等情形的，则不再移送有关机关审查处理。

二是研究是否启动审查程序。对属于全国人大常委会审查范围的审查建议，应当进行初步审查，判断涉及的规范性文件相关规定是否可能存在合宪性、合法性、适当性问题，以决定下一步是否启动审查程序。审查标准方面，初步审查与正式的审查是一样的，只是程序在先，形成的是初步判断。如初步审查认为建议审查的规范性文件可能存在与上位法相抵触的问题，或者可能存在合宪性、合法性、适当性问题，即启动审查程序。经初步审查认为，没有启动审查程序必要的，审查即终止。通常情况下，具有以下情形之一的不启动审查程序：建议审查的规范性文件的相关规定已经修改或者废止的；此前已就建议审查的规范性文件与制定机关作过沟通，制定机关明确表示同意修改或者废止的；此前对建议审查的规范性文件的同一规定进行过审查，已有审查结论的；建议审查的理由不明确或者明显不成立的等。可以说，法规备案审查室承担了审查建议筛选、审查、处理全部工作。

我国的备案审查不同于国外的违宪审查，国外宪法法院对违宪案件司法审判的制度模式难以适用于中国特色的宪法监督制度。按照中央要求，我国的备案审查工作坚持“有件必备、有备必审、有错必纠”，全国人大常委会法制工作委员会对收到的每一件审查要求和审查建议会逐一审查。当然，依申请审查的相关工作机制还需要进一步完善和创新，与备案审查案例指导制度、案例交流制度等相结合。同时，进一步加强工作力量，提升工作能力，以增强审查实效，提高审查质量。

（三）规范合宪性审查建议的提出主体和审查方式

党的十九大报告提出，“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”推进合宪性审查工作，是新形势下加强宪法法律实施和监督的重要举措。近年来我们在依申请审查工作中自觉增强宪法意识，推进合宪性审查工作，督促和推动制定机关纠正改正有关规定，及时启动有关程序废止不合时宜的法律规定和相关制度，弘扬宪法精神，维护宪法权威和国家法治统一。全国人大常委会法制工作委员会的备案审查工作情况报告中公布了若干合宪性、涉宪性问题审查的事例，如对收容教育制度进行合宪性审查，对司法解释中城乡人身损害赔偿标准不同的规定进行合宪性审查，对民族自治地方民族教育条例等法规进行合宪性审查，等等。

关于提出合宪性审查的主体问题，法律没有明确规定。工作实践中，不管是国家机关提出的，还是公民、组织提出的合宪性审查建议，我们都会接收和研究处理，从依申请审查的角度并未对主体进行限制。

需要说明的是，收到的合宪性审查要求或者合宪性审查建议，经审查后可能是合法性问题的审查要求、审查建议。也就是说，以存在合宪性或涉宪性问题提出的审查要求或审查建议，经审查认为是合法性问题。也有可能合法性审查要求或合法性审查建议，经审查认为存在合宪性或涉宪性问题，而转化为合宪性审查。一般来说，审查按照合法性审查优先的原则，即穷尽合法性审查原则。审查工作中，对于某项规范性文件的规定是否存在问题，多是一般先进行合法性审查，查找上位法依据无果，才会确定合宪性审查。