梧桐引凤 共立良法

区域协同立法，是地缘相近的两个以上平行立法主体之间，为解决跨区域治理难题、推动区域高质量一体化发展，通过确定共同项目、开展共商共研、协同立法程序，就跨区域重大问题形成相对统一的制度规范、构建相对统一的法治环境，是区域协调发展战略背景下应运而生的一种新的立法形式。党的十九大以来，随着京津冀协同发展、长三角一体化发展、粤港澳大湾区等区域重大战略梯次布局，区域协同立法的实践探索也相伴而行，形成了许多成果经验。2020年，党中央正式提出建设成渝地区双城经济圈，四川省委明确将成德眉资同城化作为推进成渝地区双城经济圈建设的先手棋和实施“一干多支”发展战略的牵引性工程，同时提出要深化跨区域共同立法工作、促进区域协同创新发展。三年来，成德眉资四市人大常委会认真贯彻落实党中央、省委决策，坚持共立良法、共促发展，密切交流、深化合作，推动逐步构建起成都都市圈协同立法工作格局，签订《关于建立助推成德眉资同城化发展工作协作机制的协议》达成立法、监督、重大事项决定、代表工作全方位协作共识，建立市人大常委会主任、常委会秘书长、专门委员会（工作机构）三级协同立法联席会议机制，开展区域协同立法课题共同研究，首创出台《关于加强区域协同立法推动成德眉资同城化更高质量发展的决定》（以下简称“《协同立法决定》”）明确七项立法协同和五个一体化重点领域，推进了三个协同立法项目，打下了坚实的制度基础、理论基础和实践基础。

今年，为深入贯彻党中央关于加快建设全国统一大市场、深化“放管服”改革的战略部署，加快推进《协同立法决定》取得成效，成德眉资四市人大常委会商定，选取“优化区域营商环境”作为《协同立法决定》施行后的首个项目，旨在推动破除区域间市场壁垒、促进要素畅通流动、降低制度性交易成本，进一步释放区域市场活力和社会创造力，打造市场化、法治化、国际化、便利化区域营商环境，推进成德眉资同城化发展迈上新台阶。

一次协同领域的重大突破

成德眉资协同立法实践，和全国范围内其他地区一样，都开始于生态环保领域，目前已涉及大气污染防治、水环境保护、饮用水水源保护方面。《协同立法决定》出台后，明确了空间治理体系、现代产业体系、优质公共服务和生活服务、区域市场、都市圈治理等“五个一体化”协同立法重点领域，以重大事项决定的形式对协同立法领域进行了一次制度性拓展，为未来一个时期成德眉资的协同立法活动规划了行动蓝图。今年，成德眉资优化区域营商环境协同立法，是对“五个一体化”的快速落实回应，实现了从生态环保领域到经济社会发展领域的首次突破，也是全国设区的市范围内优化营商环境协同立法的首例探索。

一次协同模式的求实创新

目前，国内区域协同立法主要存在三种模式。一是“条例+条例”，以京津冀机动车和非道路移动机械排放污染防治协同立法为代表，是传统意义上的协同立法形态，协同立法主体同步行使地方立法权，设置内容基本相同的专章或者专门条款。二是“决定+决定”，以长三角地区关于保障更高质量一体化发展、生态绿色一体化发展示范区建设、长江流域禁捕的协同立法为代表，协同立法主体同步行使重大事项决定权，通常决定文本完全一致，切口更小、效率更高、方式更活。三是“决定+条例”，以川云贵赤水河流域保护共同立法为代表，协同立法主体综合运用重大事项决定权和地方立法权，同步出台决定和条例，或者有的出台条例、有的出台决定，协同形态更多元、空间更广阔，能够更好解决地区差异分歧、更好兼顾共性个性需求。

此前，成德眉资协同立法曾采用过“条例+条例”模式（如共同出台大气污染防治条例，设置“区域协同”专章推进成都平原大气污染防治工作一体化）和简单的“决定+条例”模式（成都、眉山分别出台《成都市三岔湖水环境保护条例》《眉山市人民代表大会常务委员会关于加强三岔湖眉山区域水环境保护的决定》，设置专门条款加强三岔湖区域跨区域环境保护合作）。此次营商环境协同立法，四市人大综合考量各自营商环境建设特点和立法工作实际，商定创造性采用“决定先行+条例跟进”的模式，即今年内同步出台文本一致的重大事项决定，对成德眉资区域营商环境建设有关重大事项作出共同规定；再各自出台条例，对决定所涉措施予以细化。这种协同模式，通过设置决定、条例出台的时间差，更加灵活地把握“决定”共性和“条例”个性的关系，充分发挥“决定”和“条例”的各自优势，有重点、分步骤推进协同立法求取最大公约数，有别于国内现有的协同立法模式，提供了成都都市圈的实践样本。

今年10月底，四市人大常委会同步表决通过了文本一致的《关于协同推进优化成德眉资区域营商环境的决定》（以下简称“《决定》”）。《成都市优化营商环境条例》（以下简称“成都《条例》”）也同步表决，12月2日经四川省第十三届人大常委会第三十八次会议批准。四市《决定》和成都《条例》12月2日同步公布，将于2023年1月1日同步施行。目前，德阳、眉山、资阳三市人大常委会也正加快推进条例的制定，预计2023年出台。

一次营商环境的区域共建

《决定》以解决区域营商环境建设重难点问题为导向，以近年来省委、省政府关于推进成德眉资同城化发展的经验举措为基础，以四川省“十四五”规划和2035年远景目标纲要、成都都市圈发展规划为引领，围绕共建开放统一区域市场环境、高效便捷区域政务环境、公平公正区域法治环境3个方面，规定了21项同城化措施，覆盖企业、农民专业合作社（联合社）、个体工商户等所有市场主体类型，贯穿市场主体准入、登记、经营、迁移、退出全生命周期，切实回应市场主体在产权保护、生产要素保障、市场公平竞争、政务办事便捷、政务数据共享、政企沟通畅通、政策透明稳定、司法服务高效、监管科学规范等方面的同城化需求。例如，市场环境方面，明确常态化运行一体化企业登记绿色通道，实行异地登记注册，依法探索推行市场主体名称申报承诺制、基于标准化地址的住所（经营场所）申报登记制、“一照多址”“一址多照”登记；探索增加混合产业用地供给，推进“标准地”改革，推进农村集体经营性建设用地入市，拓展农村产权交易平台；建立公益性跨区域融资服务平台，鼓励金融机构跨区域合作，提供免担保、低利率融资渠道；加强创新政策协同、创新主体合作、创新资源共享、创新成果转化，建设跨区域知识产权公共服务平台等。又如政务环境方面，明确扩大跨区域通办政务服务事项范围，完善成德眉资通办服务专区，推行联网通办和集成服务；建设数据资源共享专区，推进12345政务服务热线互联互通等。再如法治环境方面，明确涉及营商环境的地方性法规、政府规章、规范性文件在制定、实施、宣传等各环节加强沟通协作；统一监管规则标准，积极开展联动执法，推动监管执法信息共享；建设司法服务线上平台；支持跨区域市场主体信息查询，便利开展司法协作；推进执行案件移送破产审查、关联案件审理联动以及破产案例、规则、信息共研共享，协同保障破产管理人履职等。

成都《条例》与《决定》，不仅制定程序上双线并行，内容上也全面衔接。《条例》围绕《决定》所涉协同措施，作出23处细化规定，确保在地方性法规层面落实协同要求。此外，《条例》还全面总结了成都四轮营商环境综合改革经验成果，融入“蓉易办”“蓉易贷”“蓉易诉”等城市品牌，充分彰显本地特色；同时紧跟国家、省、市最新改革要求，明确11处鼓励依法探索的前沿领域，保障改革于法有据。

一次同心共力的无间合作

一方面，采用“联席议事+专班落实”工作机制，今年3月、9月先后召开成德眉资人大协同立法联席会议第四次、第五次会议，分别就协同模式、进度安排以及决定文本等重大事项达成共识。同时，依托四市人大法制工作机构等组建工作专班，负责落实联席会议议定事项，推进调研起草、征求意见、论证修改等具体工作，为《决定》的高质量出台提供了坚实的组织保障。

另一方面，坚持全过程步调一致，在共同调研起草的基础上，实现同步审议、同步表决、同步公布、同步实施、同步宣传，以立法程序上的协同共进，推动进一步凝聚四市协同立法的工作合力、构筑同气连枝的区域立法共同体。

俗话说“栽下梧桐树，引得凤凰来”。营商环境没有最好，只有更好。成德眉资四市人大坚决贯彻党中央、省委决策部署，坚持市场主体导向，在探索优化区域营商环境协同立法上敢为人先、务实创新。相信未来，四市“决定”“条例”双轮驱动，必将为区域营商环境持续优化提升、成德眉资同城化更高质量发展注入强大的法治动力！（舒岚）