南京人大：两省三市携手立法保护长江“微笑天使”

人与自然是生命共同体。习近平总书记在党的二十大报告中强调，必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。

2022年9月29日，江苏省十三届人大常委会第三十二次会议批准南京、镇江两市人大常委会提请的《关于加强长江江豚保护的决定》（以下简称《决定》）。同时，安徽省十三届人大常委会第三十六次会议同步批准马鞍山市人大常委会提请的这一《决定》。至此，由江苏省南京市人大常委会牵头推动、苏皖两省三市协同立法的《决定》于10月24日（国际淡水豚日）正式实施。

这是南京都市圈城市人大常委会首次跨省域协同立法，也是全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法。

“《决定》的出台，既是落实习近平总书记关于长江经济带‘共抓大保护、不搞大开发’重要战略思想的具体举措，也是维护长江生物多样性，促进人与自然和谐共生的创新实践，为今后更大范围、更深层次的跨行政区域协同立法趟出了路子、积累了经验。”南京市人大常委会党组书记、主任龙翔说。

三十年来锐减六成，“微笑天使”急需合力保护

圆乎乎的脑袋，胖嘟嘟的身子，浑身上下铅灰色或灰白色，长江江豚因其萌态可掬的可爱外形，被人们亲切地称为长江“微笑天使”。它是长江特有的古老物种，已在地球上生存了2500万年，是2007年“长江女神”白鱀豚被宣布功能性灭绝后长江中唯一的哺乳动物，被称作长江生态的“活化石”和“水中大熊猫”。

上世纪90年代，长江江豚种群数量尚有约2550头，但到了2017年，已下降到1012头。2013年，国际自然与自然资源保护联盟（IUCN）将长江江豚保护等级从“濒危”调整为“极度濒危”。2021年，《国家重点保护野生动物名录》又把它提升为国家一级保护动物。

“随着长江大保护战略的实施，以及长江生态环境保护修复的推进，长江江豚数量大幅下降的趋势暂时得到遏制，但极度濒危状况尚未改变。”江苏省人大代表、省生态学会副理事长、南京晓庄学院应用生态研究所所长李朝晖说。

三十年来锐减六成，长江“微笑天使”急需立法保护！

长江江豚是长江特有的古老物种，已在地球上生存了2500万年，是长江中唯一的哺乳动物，被称作长江生态的“活化石”和“水中大熊猫”。摄影/杨明洲

地处长江之滨的南京市人大常委会迅速牵头启动江豚保护立法调研。调研发现，南京、镇江、马鞍山三市所辖江段仅占长江干流总长度的4%，却汇集了约100头长江江豚，占长江干流江豚数量的22%，占整个长江流域江豚总量的10%。

“鉴于长江大保护的流域性、长江江豚的流动性等现实情况，必须通过协同立法，构建多层次多维度跨行政区域的保护体系，才能实现对长江江豚的系统性、整体性、科学性保护。”南京市人大法制委主任委员姚正陆说。

2021年3月1日，《中华人民共和国长江保护法》正式实施，为跨区域协同立法保护长江江豚提供了极好的契机。2022年1月，在南京市人大常委会牵头推动下，苏皖两省三市积极响应，迅速将“协同制定保护长江江豚的立法性决定”提上日程。

三市人大代表联合跨域调研，严防立法“水土不服”

作为水生哺乳动物，长江江豚喜欢在开阔平缓的流域成对或者成群活动，活动半径在二三十公里。南京、镇江、马鞍山相隔不远，交界的地方经常有种群跨区域的流动。

“长江江豚正在成为江苏、安徽多个城市的‘常住民’。”李朝晖告诉记者，在南京的新济洲、新生洲、子母洲等长江洲岛和湿地，包括上游的马鞍山、下游的镇江长江豚类自然保护区，都能见到它们的身影。

“既然长江江豚的生活是不分‘地界’的，经常在江苏南京、镇江和安徽马鞍山的江段‘串门’，那么关于江豚保护的立法就不能‘九龙治水，各管一段’，应该协同行动、同向发力。”姚正陆说。

为推动三市协同立法“步调一致”，作为牵头单位的南京市人大法制（工）委起草了协同立法工作方案，明确三个城市都以“小切口”“小快灵”的方式立法，以实现立法题目一致、体例结构相同、核心内容统一、立法程序同步。三市人大常委会紧紧围绕保护工作现状和立法主要规范事项，先后组织座谈会、专家论证会、实地调研等20余次，收集整理意见建议100余条，很多都写进了《决定》。

影响长江江豚活动的禁止性行为有哪些？对长江江豚生存环境进行哪些具体的保护？为解决这些问题，2022年6月7日，南京市人大法制（工）委邀请南京大学、南京师范大学、南京晓庄学院等高等院校的水生生物和法律领域的专家学者，就《决定（草案讨论稿）》逐条进行“三堂会审”。

长江江豚保护志愿者常年观察、监测、记录长江江豚的活动情况，对如何保护好长江江豚有最直接的感受。2022年6月21日，南京市人大法制（工）委邀请长江江豚保护社会公益组织负责人、志愿者，就长江江豚立法保护广泛征求意见。座谈中，多次参加过长江江豚救助行动的南京江豚水生生物保护协会秘书长姜盟提出了“在保护区之外的其他水域建立保护小区”等多条建议，为《决定》的丰富完善提供有益借鉴。

“开展协同立法，必须确保作出的立法决定符合每个参与协同区域的现实情况，绝不能出现‘水土不服’。”姚正陆说。为此，南京市人大常委会于8月24日牵头组织来自苏皖两省三市的全国、省、市三级人大代表围绕如何加强长江江豚保护问题开展长达10小时的“沉浸式”、跨省域深度调研。

8月24日，南京都市圈城市，全国、省、市三级人大代表联合调研长江江豚保护工作。摄影/肖日东

从安徽的马鞍山芦苇江湾到江苏的南京长江新济洲国家湿地公园，从南京长江江豚省级自然保护区再到镇江长江豚类省级自然保护区……迎着徐徐江风，人大代表们一边实地察看长江江豚保护情况，一边深入探讨立法条文的可行性。

“在中山码头附近考察时，我们还幸运地看见了江豚。”李朝晖说，大约3只江豚频频冒头，其中一只大江豚背着小江豚，很像“一家人”其乐融融的样子。“能在主城区滨江地带看到江豚，大家都很开心、很震撼，这说明长江生态确实在慢慢恢复，从侧面也反映了立法的重要意义。”

来自镇江的江苏省人大代表、江苏汇典律师事务所主任封孝权深度参与了镇江市人大常委会《关于加强长江江豚保护的决定》的立法全过程。他在调研中提出，希望《决定》出台后，三地在协同执法、救护援助、应急处理等方面统一步调，助力长江江豚的生存繁育和发展。这一提议当场得到三市人大常委会主要领导的赞同回应。

召开长江江豚守望者座谈会，省市区三级人大代表、专家学者、社会公益组织和志愿者应邀参加论证；还邀请在宁中央直管单位、部分央企就长江江豚保护建言献策……在南京市人大常委会的推动下，多方凝心聚力，沿着长江岸线，汇聚起保护长江江豚的坚实力量。

同步实施《决定》，让长江江豚跨省“串门”无烦忧

2022年8月，三市人大常委会相继审议通过《决定》。作为全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法，《决定》已于2022年10月24日正式实施。

为了体现协同立法的差异性，突出地方立法特色，三市《决定》中既有共性条款，又设计了个性条款。《决定》不设章节，全文共17条，包括保护原则和机制、职责分工、保护措施、宣传教育、社会参与、协同机制等内容，着重强调物种保护要和生境保护相结合，拟规定保护江豚赖以生存的洲岛、滩涂，项目规划前要先“豚评”、不得使用无人机干扰长江江豚活动等。

《决定》考虑长江江豚作为水生野生动物的流动性和复杂性，将保护范围从自然保护区的“点”拓展延伸到长江流域的“面”，着力突出全流域保护；规定保护区以外长江江豚经常活动水域，政府可以在征求海事、航道等部门意见后划定临时保护区域，明确保护措施。

为了“礼让”长江江豚，早在2019年，南京在修建锦文路过江通道时，曾把原来设计方案中的三塔悬索桥改为了双塔悬索桥，并且取消在长江江豚保护区水域内修建桥塔和桥墩的决定。

这一理念也延续到了《决定》中。《决定》第十条指出，对长江江豚及其生境可能造成不利影响的建设项目，建设单位应当按照要求进行专题论证，落实避让、减缓、补偿、重建等保护措施。相关专家形象地称之为“对工程建设项目，在审批环节建立‘豚评’机制”。

对于这一条款，安徽省人大代表、马鞍山市农业农村局水产技术服务中心副主任石小平很是赞赏。“《决定》在‘豚评’中坚持‘谁受益、谁补偿’原则，让长江江豚保护从被动变成主动，这正是落实习近平生态文明思想的创新举措。”

全国人大代表，南京地铁集团有限公司党委书记、董事长佘才高对此也深有同感。“有了这一法规性要求后，今后在哪建桥梁、通隧道，都要考虑是否有利于长江江豚的保护，就能从制度上保障为‘微笑天使’留下一方安全的生存空间。”他说。

长江江豚是长江文化的重要组成部分，保护长江江豚已成为全民共识。《决定》规定传承弘扬长江文化，研究挖掘长江江豚的历史内涵，讲好“微笑天使”故事，阐释人与自然和谐共生的现代价值。并将每年10月24日定为南京长江江豚保护宣传日，加强长江江豚保护科普宣传教育。同时，还在建立全市统筹管理体制、建立专家委员会、鼓励社会主体参与保护等方面作出具体规定。

“长江江豚是三个城市共同的名片，保护和抢救极度濒危的长江江豚是三市的共同责任。”安徽省马鞍山市人大常委会副主任、法制委主任委员谢红心表示，《决定》明确通过协同立法的形式，健全完善上下游、左右岸跨地区跨部门协同保护制度，加强对长江江豚全生命周期的保护。

对于苏皖两省三市携手立法保护长江“微笑天使”，江苏省法治建设研究基地首席专家、金陵科技学院立法研究院院长刘小冰表示，三座城市的长江江豚保护工作从原先的“单枪匹马”跃升到如今的协同立法，令人欣喜。共同确定、同步实施的《决定》实质性突破了区域立法的效力范围，从而实现了法律效力范围的放大。

以法治力量守护长江江豚，生动印证着绿水青山就是金山银山的科学理念。南京市人大常委会将深入贯彻落实党的二十大精神，围绕长江大保护，助力建设人与自然和谐共生的现代化，共建更加美丽美好的家园。