以新担当新作为书写新时代立法工作新篇章

今年8月，党中央批准了十三届全国人大常委会立法规划，并以中共中央文件转发了中共全国人大常委会党组关于十三届全国人大常委会立法规划的请示。这是以习近平同志为核心的党中央推进全面依法治国、加强和改进新时代立法工作的重要部署，也是十三届全国人大常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神、统筹安排五年立法工作、完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系的重要体现。

今天,全国人大常委会召开立法工作会议，就是要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于全面依法治国的新理念新思想新战略，准确把握做好新时代立法工作的基本要求，全面落实十三届全国人大常委会立法规划，齐心协力、担当作为，为新时代坚持和发展中国特色社会主义、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦提供坚实有力的法治保障。

一、用新思想引领新时代立法工作

中国特色社会主义进入新时代，一个显著特征就是我们有了引领党和国家事业发展的新思想，这就是习近平新时代中国特色社会主义思想，党的十九大和十三届全国人大一次会议将这一新思想确立为必须长期坚持的党和国家的指导思想。

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从关系党和国家长治久安的战略高度来定位法治、布局法治、厉行法治，把全面依法治国提到“四个全面”战略布局的新高度，以前所未有的决心和力度推进全面依法治国，推动法治中国建设发生了历史性、转折性、全局性变化，取得了重大理论创新、实践创新、制度创新成果。习近平总书记就全面依法治国提出了一系列新理念新思想新战略，明确了全面依法治国的指导思想、发展道路、依靠力量、工作布局、重点任务、重要举措，深刻回答了当代中国法治建设举什么旗、走什么路、建设什么样法治国家、怎样建设法治国家等重大问题，开创了全面依法治国新局面。总书记关于全面依法治国的重要论述是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。

8月24日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第一次会议并发表重要讲话，对党的十八大以来党中央提出的一系列全面依法治国新理念新思想新战略作了十个方面的概括。这是习近平新时代中国特色社会主义思想在全面依法治国领域的集中体现，是马克思主义法治思想中国化的最新成果。我们一定要深入学习领会，不断深化认识，掌握核心要义。

一是坚持加强党对依法治国的领导。党的领导是社会主义法治最根本的保证。全面依法治国决不是要削弱党的领导，必须坚持实现党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，坚持通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，通过法律保障党的战略方针政策有效实施。

二是坚持人民主体地位。人民是依法治国的主体和力量源泉。法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民，依法治国的全过程都要体现和维护人民利益、反映人民愿望、增进人民福祉。要牢牢把握社会公平正义这一法治价值追求，努力让人民群众在每一项法律制度、每一个执法决定、每一宗司法案件中都感受到公平正义。

三是坚持中国特色社会主义法治道路。这一道路的核心要义是坚持中国共产党领导，坚持、完善和发展中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论。我们决不照搬别国模式和做法，决不走西方“宪政”“三权鼎立”“司法独立”的路子。

四是坚持建设中国特色社会主义法治体系。这是全面依法治国总揽全局、牵引各方的总抓手。加快形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，为建设法治国家打下坚实的基础。

五是坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设。全面依法治国是一个系统工程。依法治国、依法执政、依法行政，关键在于党要坚持依法执政，各级政府要坚持依法行政；法治国家是法治建设的目标，法治政府是建设法治国家的主体，法治社会是建设法治国家的基础。只有系统、整体、协调推进以上工作，才能有效运用制度和法律治理国家，实现国家治理体系和治理能力现代化。 

六是坚持依宪治国、依宪执政。宪法是党和人民意志的集中体现。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。任何公民、社会组织和国家机关都必须以宪法法律为行为准则，都不得有超越宪法法律的特权，一切违反宪法法律的行为都必须予以追究。

七是坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法。解决好立法、执法、司法、守法等领域的突出矛盾和问题,必须坚定不移推进法治领域改革。要紧紧抓住全面依法治国的关键环节，提高立法质量，全面落实行政执法责任制，支持司法机关依法独立行使职权，加大全民普法力度，培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。

八是坚持处理好全面依法治国的辩证关系。全面依法治国必须正确处理政治和法治、改革和法治、依法治国和以德治国、依法治国和依规治党的关系。社会主义法治必须坚持党的领导，党的领导必须依靠社会主义法治。在法治下推进改革，在改革中完善法治。坚持依法治国和以德治国相结合，实现法治和德治相辅相成、相得益彰。发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。

九是坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍。全面依法治国，必须建设一支忠于党、忠于祖国、忠于人民、忠于法律的社会主义法治工作队伍。要加强理想信念教育，深入开展社会主义核心价值观和社会主义法治理念教育，坚持立德树人、德法兼修，提高职业素养和专业水平，努力造就一大批高素质法治人才及后备力量。

十是坚持抓住领导干部这个“关键少数”。领导干部具体行使党的执政权和国家的立法权、行政权、监察权、司法权，是全面依法治国的关键。领导干部必须带头尊崇法治、敬畏法律、了解法律、掌握法律，遵纪守法、捍卫法治、厉行法治、依法办事，做尊法学法守法用法的模范，不断提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。

除上述十个方面外，党的十八大以来，习近平总书记在阐述全面依法治国新理念新思想新战略时，还对立法工作提出了一系列新要求，具有很强的针对性和指导性。主要有：要坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系；坚持问题导向，提高立法的针对性、及时性、系统性、可操作性，发挥立法引领和推动作用；要加强重点领域立法，及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待；要发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全立法起草、论证、协调、审议机制；要完善立法规划，突出立法重点；要抓住提高立法质量这个关键，推进科学立法、民主立法、依法立法，扩大公众有序参与；要尊重和体现规律的要求，努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意愿、得到人民拥护，以良法促进发展、保障善治。

习近平总书记关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，包括关于立法工作的一系列重要论述和指示，立意高远、思想深刻、内涵丰富，具有鲜明的时代特征和实践特色，为新时代全面依法治国提供了科学理论指导、开辟了广阔发展空间，也为加强改进新时代立法工作指明了前进方向、确立了基本遵循。

未来五年是实现“两个一百年”奋斗目标的历史交汇期。加强和改进新时代立法工作，完成十三届全国人大常委会立法规划确定的立法工作任务，总体要求是：高举中国特色社会主义伟大旗帜，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，围绕建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，紧紧扣住贯彻落实党中央重大决策部署，紧紧扣住回应人民群众重大关切，紧紧扣住厉行法治、推进全面依法治国，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，加快立法工作步伐，不断完善以宪法为核心的、与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义法律体系，为新时代党和国家事业发展提供坚实有力的法治保障。

贯彻上述总体要求的关键，就是要深入学习、深刻领会、全面准确掌握并认真贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想特别是习近平总书记关于全面依法治国的一系列新理念新思想新战略，以新思想引领新时代立法工作，以新担当新作为书写新时代立法工作新篇章。

二、把握新时代新特征，适应新时代新要求，围绕建设法治体系、建设法治国家加强立法工作，提高立法水平

法治兴则国兴，法治强则国强。新中国成立60多年来,虽历经坎坷，但我们对法治矢志不渝。从1949年“共同纲领”“五四宪法”，到1982年宪法，再到前不久的宪法修正案；从为数很少的法律，到形成“社会主义法律体系”，再到建设“社会主义法治体系”；从加强“社会主义法制”，到建设“社会主义法治国家”，再到全面依法治国；从“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，到“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”，再到“依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。我们从60多年特别是改革开放40年的实践中越来越深刻认识到，治国理政须臾离不开法治；全面依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，必须更好发挥法治固根本稳预期利长远的保障性作用。

全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。这是贯穿党的十八届四中全会《决定》全篇的一条主线，既明确了全面推进依法治国的性质和方向，又突出了全面推进依法治国的工作重点和总抓手，对全面推进依法治国具有纲举目张的意义。党的十九大报告把“明确全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家”列入习近平新时代中国特色社会主义思想的“八个明确”中。这些都凸显了建设法治体系、建设法治国家在全面依法治国战略中的统领地位。做好新时代立法工作，必须围绕“两个建设”，积极适应全面依法治国新形势新要求，努力回答新课题、履行新使命、作出新贡献。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。法律是治国理政最大最重要的规矩。建设法治体系、建设法治国家，必须坚持立法先行，发挥立法先导功能，不断推动中国特色社会主义法律体系与时俱进、完善发展。

我国法律体系建设经历了一个从无到有、从不健全不完善到逐步健全逐步完善的发展过程。改革开放之初，我国的法律几乎是空白的。那时，邓小平同志在讲到立法时提出：“总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”“修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。”“法制要在执行中间逐步完备起来，不能等。”经过十几年的发展，我国法制建设有了长足进步。1997年，党的十五大提出了到2010年形成中国特色社会主义法律体系的立法工作目标。2011年3月，我国正式宣布：经过长期努力，以宪法为核心，主要由宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法七个法律部门和法律、行政法规、地方性法规三个规范层次构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，国家和社会生活各方面总体上实现了有法可依，党的十五大提出的立法工作目标如期完成。

2014年9月，习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上讲到法律体系形成时指出：“这是我们取得的重大成就，也是我们继续前进的新起点。形势在发展，时代在前进，法律体系必须随着时代和实践发展而不断发展。”面向未来，立法工作要迈上新台阶、实现新发展，就必须充分体现党和国家事业发展的新要求，积极回应人民群众对美好生活的新期待，在新的历史起点上不断完善以宪法为核心的、与推进国家治理体系和治理能力现代化相适应的中国特色社会主义法律体系。

十三届全国人大常委会立法规划提出的立法项目和任务，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会精神，根据新时代党和国家事业发展的新形势、人民群众对美好生活的新期待和全面依法治国的新要求确定的，体现了“三个紧紧扣住”。

例如，进入新时代，我国社会主要矛盾已经由“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”，转化为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。适应这一变化，必须贯彻以人民为中心的发展思想，进一步加强民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的立法。为此，立法规划提出，加强社会主义民主政治建设，修改全国人大组织法和两个议事规则、国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、监督法、审计法；健全规范保障公职人员制度，修改公务员法、法官法、检察官法、人民警察法等，制定监察官法、政务处分法；加强对人民群众切身利益的保护，制定社会救助法、个人信息保护法、不动产登记法、社区矫正法，修改产品质量法、安全生产法、道路交通安全法、老年人权益保障法、未成年人保护法；实施健康中国战略，制定基本医疗卫生和健康促进法，修改药品管理法、农产品质量安全法、动物防疫法；推进教育强国建设，修改职业教育法、教师法、学位条例，制定学前教育法；健全民事法律制度，编纂民法典。

又如，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，这是党的十九大作出的重大判断。实现高质量发展，必须坚定不移贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，建设现代化经济体系。为此，立法规划提出，深化供给侧结构性改革，修改铁路法、矿产资源法、电力法、产品质量法、计量法，制定原子能法、能源法、电信法；健全市场机制、激发市场活力和促进对外开放，修改公司法、企业破产法、反垄断法、证券法、商业银行法、海商法，制定电子商务法、外国投资法；推进农村改革发展，修改农村土地承包法、土地管理法、渔业法,制定乡村振兴促进法；完善知识产权保护制度，修改专利法、著作权法；深化税收制度改革和落实税收法定原则，制定增值税法、房地产税法等10部单行税法，修改个人所得税法、税收征收管理法；建立健全最严格最严密的生态环境保护法律制度，修改固体废物污染环境防治法、环境影响评价法、森林法、草原法，制定土壤污染防治法、国家公园法、长江保护法。

再如，改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现“两个一百年”奋斗目标、实现中华民族伟大复兴中国梦的关键一招。党的十九大站在更高起点上谋划和推进全面深化改革、扩大对外开放，提出了一系列重要改革举措，部署了一系列重大改革任务，我国改革开放进入全面深入的攻坚期，不论是党的十九届三中全会对深化党和国家机构改革作出的重大决策部署，还是十三届全国人大一次会议审议批准的国务院机构改革方案，不论是已经确定的改革任务还是今后将要推出的改革举措，很多都涉及法治。总的看，全面深化改革提出的立法需求有很多，需要区分不同情况来解决。有些需要对现行法律规定作出修改、废止或者解释，有的是需要全面修改；有些可以通过“打包”修法方式快速完成修改，有的需要根据改革的精神，制定出台新的法律；有的实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出相应授权或者决定。立法规划提出的立法项目和任务，很多都同深化改革、扩大开放有关，有的立法本身就是改革任务，有的立法其中包括改革的内容或者体现改革的要求。

我举以上这些情况，就是想说明，今后五年的立法规划是顺应了新时代新要求、呼应了新时代人民群众新关切、紧跟了新时代党中央的新部署的，我们能够如期完成这些立法任务，就是适应了新形势、服务了大局、回应了人民的期待，就是为新时代作出的新贡献。

着眼于处理好改革和法治的关系，常委会编制立法规划时有一个基本考虑，就是保持规划的总体确定性和必要灵活性。立法规划应当是动态性、开放的、指导性的，立法规划和常委会党组的请示中都有一些体现原则性、灵活性的内容，为未来五年形势和任务的发展变化留有空间，可以根据实际情况和需要作必要的调整。我们要努力完成第一类立法项目，积极推动完成第二类立法项目。对于第三类立法项目或者没有列入规划的项目，并不是不可以制定或修改，适应形势发展需要，经过认真研究论证，条件成熟的，也可以纳入常委会年度立法工作计划，适时启动立法程序，安排审议。

立法规划还就加强国家安全法治保障、深化国防和军队改革、健全宏观管理、推进文化法治建设、完善刑事和诉讼法律制度等提出了一系列立法项目和任务。

立法规划确定的立法项目是完善法律体系、提高立法质量和效率的重要任务，同过去相比，立法工作任务更多了、要求更高了；对从事立法工作的同志们来说，担子更重了、责任更大了。习近平总书记多次讲：“一个时代有一个时代的问题，一代人有一代人的使命。”履行使命是同把握时代紧密联系在一起的。加强和改进新时代立法工作，必须深刻认识新时代带来的新形势新变化，深刻认识新时代提出的新任务新要求，自觉把立法工作放在党和国家事业大局上来谋划、来推进，切实担负起时代赋予我们的崇高使命。

三、准确把握做好新时代立法工作、完成立法规划的基本要求

党中央批准的常委会党组关于立法规划的请示，就加强和改进新时代立法工作提出了7条基本遵循，即坚持党中央对立法工作的集中统一领导，确保立法工作正确政治方向；坚持立法与改革决策相衔接，主动适应经济社会发展的需要；坚持以人民为中心的发展思想，使法治成果更多惠及全体人民；坚持价值引领，将社会主义核心价值观融入立法工作；坚持科学立法、民主立法、依法立法，着力提高立法质量；坚持立改废释并举，增强法律体系的完备性、系统性、协调性；坚持以宪法为依据，维护宪法尊严和权威。这7条基本遵循,是总结党的十八大以来全面依法治国、加强立法工作新实践得出的主要经验,有丰富的思想内涵，有坚实的实践基础，也是新时代加强改进立法工作的重要指导原则，必须在实践中长期坚持并继续丰富和完善。这里，我想就做好本届立法工作着重强调四点。

第一，坚持党中央集中统一领导。立法机关是国家重要政治机关，立法活动是国家重要政治活动，立法工作是国家重要政治工作，必须旗帜鲜明讲政治。根本要求就是在立法活动和立法工作中，坚决维护习近平总书记的权威和核心地位，坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导，始终在思想上政治上行动上同以习近平同志为核心的党中央保持高度一致。

坚持党的领导，不是一句空的口号，包含很重要、很实在的要求。要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，把党的路线方针政策和决策部署贯彻落实到立法工作全过程和各方面。对于党中央决策部署、交办的重大立法任务，我们都要全力以赴抓好贯彻落实。重大立法项目、立法中的重大问题和立法工作中的重要事项，全国人大常委会党组和有关国家机构党组要及时主动向党中央请示报告。全国人大常委会党组和有关国家机构党组要发挥把方向、管大局、保落实的作用，统筹安排和推进立法工作。对拟提请表决的重要法律法规草案，必要时要召开常委会党员委员会议，发挥我们的政治优势，发挥党员委员的作用，统一思想、统一行动、统一步调，确保有关法案顺利通过。

坚持党中央对立法工作的集中统一领导，必须提高政治站位。党中央审议批准全国人大常委会立法规划，是党领导国家立法工作的重要体现。立法规划本身和大多数立法项目，都具有很强的政治性、政策性、方向性。全国人大及其常委会、中央和地方各部门各单位各方面都要牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，坚持政治属性是立法工作第一属性的定位，坚持立法工作正确政治方向，提高政治站位，增强政治自觉，坚决贯彻落实以习近平同志为核心的党中央的决策部署，坚决维护党中央权威和集中统一领导，在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路上同党中央保持高度一致，以实际行动落实好、完成好立法规划确定的任务和提出的要求。

第二，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。这是人民代表大会制度的题中应有之义，也是加强和改进新时代立法工作、提高立法质量和效率的必然要求。首先必须明确，我们强调发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，不是不要党的领导，而是要在党的领导下发挥职能作用，以确保党的意图、主张的实现。人大及其常委会主导作用主要是贯彻党中央的决策，统筹安排立法计划、协调组织立法起草，广泛听取各方意见、组织进行审议等，具体体现要求是：①积极落实党中央或者同级党委确定的重要立法任务，确保党的主张通过法定程序成为国家意志。②认真编制立法规划计划，增强立法工作的统筹性、针对性、前瞻性。③做好牵头起草和组织协调工作。一些重要的法律法规草案，由人大有关专门委员会或工作机构牵头起草，政府有关部门、有关方面参加；政府有关部门、有关方面负责起草的法律法规草案，人大有关专门委员会或工作机构要提前介入，加强督促和指导。④发挥人大的审议把关作用。扩大立法有序参与，充分听取各方面意见，加强论证和评估，广泛凝聚立法共识，认真做好草案审议和修改完善工作。⑤注意防止和克服立法中的利益偏向。党的十八届三中全会和四中全会都提出要防止部门利益和地方保护法制化法律化，我们必须从党和国家事业发展全局和工作大局出发把握立法工作，更好发挥立法机关在表达、平衡、调整社会利益方面的重要作用。

强调发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，也不是忽视政府在立法工作中的重要作用，更不是撇开政府由人大唱“独角戏”。实践中，大量法律法规草案都是由政府起草并提请审议的，这是符合立法工作规律的。同时，国务院还制定行政法规，国务院部门和省级、市级政府还制定规章，这也是符合我国立法体制的。要进一步发挥政府在立法工作中的重要作用，积极推动、督促、指导政府及其部门切实履行好立法工作各环节的相关职责，形成工作合力，共同做好立法工作。

9月7日，全国人大常委会立法工作会议在北京人民大会堂举行。李杰 摄

第三，加快立法工作步伐。这是一个工作思路和工作方法问题，也是一个精神状态问题。新时代要有新气象，更要有新作为。各方面事业、各方面工作都需要法治的有力支撑和保障。新时代是一个催人奋进的时代，是一个只争朝夕的时代。我们要勇于担当、善于作为，创造出无愧于时代、无愧于人民的立法工作新业绩。

我在常委会第四次会议联组会议上，就打好污染防治攻坚战提出，要以时不我待的紧迫感加大力度、加快治理、加紧攻坚。我看，这个精神同样适用于立法工作。2014年，习近平总书记在党的十八届四中全会上讲到我们在立法领域面临着一些突出问题时，一方面指出“立法质量需要进一步提高”，另一方面还指出“立法效率需要进一步提高”。这次党中央批准的常委会党组关于立法规划的请示，明确提出“加快立法工作步伐”，目的是要使立法工作积极适应新形势新要求，使各部门各单位各方面增强工作紧迫感，奋发进取、担当作为。提“加快立法工作步伐”并不是说我们就不讲立法质量了，而是要在保证立法质量的前提下加大工作力度、加快工作进度。

立法要强调权威性、准确性，符合宪法要求，符合人民意愿，符合客观实际。同时，也不可能追求每一项立法都完美无缺、意见完全一致后再出台。只要是党中央有要求、现实有需要、群众有期待，法律草案已经成熟或基本成熟的，就可以提请审议或表决通过。实践是不断发展的，法律在实施过程中，还可以根据实践继续健全完善。我们在立法工作中要深入调研，反复论证，广泛听取各方面意见，努力做到周密稳妥。同时，也不能因为还有不同意见就犹豫不决，该下决心就要下决心，根据党中央有关精神，适时作出政治决断、法律决断；对于存在争议和分歧的立法，要善于遵循和把握立法规律，及时作出科学合理的决策。

第四，全面落实立法规划提出的任务要求。立法规划已经印发，立法任务已经确定，工作要求已经明确，各有关方面要立即行动起来，精心组织，周密安排，强化责任，切实做好立法规划组织实施工作。

一要健全责任机制。多年来的工作经验表明，落实立法规划的关键环节在于法律起草阶段，做好法律起草工作的关键因素在于牵头起草单位。承担牵头起草任务的单位要切实增强责任感使命感，按照“任务、时间、组织、责任”四落实的要求，拟订具体起草工作计划和方案，明确时间表、路线图和责任人。涉及多个部门的重要立法项目，要成立起草工作领导小组，吸收有关方面参加。要加强和改进起草工作，着力研究立法中的重点难点问题；起草工作中遇有重大问题、重大分歧的，应当按照规定程序提请领导机关、领导同志协调解决，力争把重大问题、重大分歧解决在起草工作阶段。

立法规划中的多数立法项目由国务院提请审议，承担牵头起草任务的部门要倒排时间表，保证及时提请审议。承担牵头起草任务的全国人大专门委员会要切实担负起责任，加强与国务院、中央军委等有关单位的沟通协调；对国务院、中央军委等方面牵头起草的立法项目，有关专门委员会要提前介入，发挥督促指导作用。宪法和法律委员会要履行好统一审议法律草案等工作职责，认真研究、积极吸收全国人大及其常委会组成人员意见和各方面意见。法制工作委员会要为全国人大及其常委会行使国家立法权、宪法和法律委员会统一审议法律草案当好参谋助手、做好服务保障。

常委会党组和委员长会议要加强对立法工作的组织、指导和协调，统筹安排好每年全国人民代表大会会议和常务委员会会议审议法律草案工作。

二要加强调查研究。提高立法质量，很重要的一个要求就是遵循和体现规律。法律所规范和调整的经济关系、社会关系，包括法律活动本身，都是客观的，有其内在规律性。而认识和把握规律的重要途径是加强调查研究。调查研究是我们党的优良传统，是做好各项工作的基本功。党的十九大以来，习近平总书记多次强调要在全党大兴调查研究之风。今年3月，中央办公厅专门发出关于加强调查研究提高调查研究实效的通知，提出了6个方面的要求。我们要在立法工作和人大工作中认真贯彻执行。

立法调研既要了解真实情况，又要进行综合分析和深入研究，从个别到一般，透过现象看本质。“没有调查，没有发言权。”我们要把调查研究贯穿于立法工作全过程，特别是在起草工作环节更要注重调查研究。要增强问题意识，把立法要解决的问题找准，把有关情况了解清楚，把问题原因分析透彻，把立法中的不同意见考虑充分，把解决问题的方案研究妥当，把结论和决策建立在扎实可靠的立法调研基础上。

三要加强协同配套。中国特色社会主义法律体系是一个整体，行政法规、地方性法规是法律体系的重要组成部分。完善法律体系，加快形成完备的法律规范体系，离不开国务院行政法规、部门规章的协同配套，也离不开省、自治区、直辖市和设区的市两级地方性法规、地方政府规章的协同配套。同时，我们还有党内法规、中央军委军事法规、“两高”司法解释、国家标准和各类规范性文件等，这些都与法律体系有密切关联。贯彻全面依法治国精神，加强和改进新时代立法工作，必须增强立法工作系统性、整体性、协同性，把法律体系构成部分和连接部分都运用好、协调好、完善好。

在协同配套方面，我们取得了显著的成效，同时也存在一些问题和不足。今年5月至6月，全国人大常委会组织检查大气污染防治法实施情况，我向常委会第四次会议作了执法检查报告。其中就发现存在部分配套法规和标准制定工作滞后问题。如，国务院排污许可管理条例尚未出台。又如，有20个省(区、市)制定了大气污染防治方面的相关条例，还有一些地方尚未制定；2015年修改立法法以来，截至2017年12月，新赋予地方立法权的274个设区的市、自治州和不设区的地级市仅出台了14件大气环境保护方面的地方性法规。再如，开展大气污染防治必须有健全的标准，这方面的缺失和滞后问题就更明显了。希望各有关方面重视法律体系协同配套工作，加强和改进行政法规、地方性法规制定、修改、清理等工作，认真做好各类相关的法规、规章、司法解释、国家标准、规范性文件制定修改工作，增强法律体系整体功效。

四要讲好立法故事。做好新时代立法工作，必须加强立法宣传、解读、阐释工作，讲好当代中国立法故事。加强这方面的工作很有必要、很有意义。一是有利于全社会了解法律法规，知道有什么规定、应当如何做等，特别是在新法律、新规定出台实施时很有必要，促进全民守法。二是有利于凝聚立法共识。立法过程中经常有这样那样的意见，有人出来讲一讲，可能大家就逐步理解、认同了。三是有利于解疑释惑。一些不太了解立法意图和情况的人可能有这样那样的担心、顾虑甚至抵触，及时做一些有针对性的疏导引导工作，就会减少立法过程中的消极因素，努力增强立法正能量。四是有利于正视听。境内外总有一些别有用心的人对我们已出台或者拟出台的法律法规说三道四、责备非难、曲解抹黑，对歪理邪说我们要在第一时间发出声音，以正视听。

我们要把立法工作同普法工作有机结合起来，使立法工作的过程成为宣传普及宪法法律、弘扬法治精神的过程。我们不仅要会“做”，也就是把法律法规立好修好，而且还要会“说”，也就是用讲故事方式把法律法规宣传好、解读好、阐释好，增强全社会法治观念，增强各方面立法认同。在完善法律体系的过程中，我们还要努力形成具有中国特色的法律语言体系，使“法言法语”为人民群众所了解、所熟悉、所掌握。把道德要求贯彻到立法工作中，积极传递正确价值导向，弘扬社会主义核心价值观。

同志们，完成五年立法规划，是时代赋予我们的光荣使命和艰巨任务。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，我们有信心、有能力不辱使命、完成任务。我们要以“功成不必在我”的精神境界和“功成必定有我”的历史担当，全力以赴投身新时代立法工作，同心同德、埋头苦干，以立法工作的优异成绩为法治中国建设、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦作出我们的新贡献。