关于南昌市湾里区乡镇人大工作的调研与思考

乡镇人民代表大会（以下简称乡镇人大）是国家最基层的权力机关，它具有基础性、基层性、群众性、边沿性等特点，在普及宣传法律、监督法律实施、深化依法治国等方面具有无可替代的作用。为此，如何进一步加强和改进乡镇人大工作，是非常值得深入研究的一个课题。5月初，南昌市湾里区人大常委会就“如何加强和改进镇人大工作”进行了一次专题调研。调研组通过深入全区各镇走访询问、发放征求意见表、召开座谈会等形式，就镇人大履职情况、作用发挥、存在的困难及如何加强建设方面进行了全面了解。

一、镇人大自身建设和履职的基本情况　

2011年7月，南昌市湾里区区、镇两级人大实施同步换届，经各镇人民代表大会选举，全区四个镇共选出镇人大代表205名，选举产生镇人大主席4名、副主席2名，为镇人大开展工作提供了有力的组织保证。换届后，各镇人大带领广大代表，围绕中心，服务大局，认真履职，为促进地方经济社会发展做出了应有的努力，新一届镇人大自身建设、职权履行、作用发挥较好。

（一）镇人大自身建设步伐较快。各镇党委对人大工作的有力领导，为镇人大开展工作、发挥作用提供了根本保证。据了解，各镇党委对人大工作总体上是重视的，每年都专题听取人大工作汇报2至3次，帮助解决实际困难和问题，支持和保障人大依法履行职能；每次镇党政联席会议，都能邀请人大主席、副主席列席；对涉及地方经济、科技、文化和民生等方面的重大事项，基本能向镇人大主席团成员和镇人大代表通报并征求意见。

1、工作基础得到夯实。当前，湾里区除罗亭镇人大主席由镇党委书记兼任，其余三镇均配备了人大专职主席，罗亭镇、太平镇还配备了人大专职副主席，各镇人大都配备了一名兼职办公室主任。镇党委每年专题研究镇人大工作最少3次，多的达4-5次。人大主席或副主席在行使职权过程中涉及有关重大问题、重要事项时能及时向镇党委报告，需要党委统筹协调的，也得到了镇党委支持，保证了人大工作的顺利开展。镇政府对镇人大行使职权所需的各项经费采用实销实报的报帐制，基本给予了保障。换届后，各镇政府先后为镇人大主席、副主席和人大办主任更新了办公电脑、打印机等硬件设施，为人大工作顺利开展提供了必要条件。

2、工作制度逐步完善。镇人大主席团会议年平均召开次数为4次，并已逐渐形成制度，每次会议都邀请镇政府及其相关部门负责人列席。湾里区人大常委会制定下发《关于进一步规范镇人大工作的实施细则》后，各镇人大按实施实施细则要求，对人大工作进行了一次再规范，进一步完善了人大主席团职责和镇人大主席（副主席）职责，健全了人大主席团学习制度、代表建议办理制度、主席团成员联系代表制度和来信来访办理制度，完善了人大主席团会议记录、人民来信来访记录、各级文件登记、代表议案和建议记录、代表小组活动记录等台帐资料。此外，根据区人大常委会要求，各镇人大主席团每年初都制定工作计划，年底对人大工作进行总结，并报送区人大常委会。

3、会议流程逐步规范。各镇人大都能依法按期组织召开会议，充分履行法定职权。在规范镇人民代表大会会议方面，有的制定了人大主席团筹备和主持召开人民代表大会会议的工作职责，在履行职责中抓好“五落实”，既大会筹备计划落实、工作报告材料落实、代表请辞与补选工作落实、代表视察工作落实、会议经费落实；有的做到提前组织代表开展视察活动、列席相关会议，让代表充分了解政府的相关工作；有的提前一周将政府工作报告送达代表，征求工作意见；有的提前召开代表组长会议，部署代表会前做好联系选民工作，大会的审议质量逐年提升，镇人民代表大会真正成为全镇人民当家作主、决定重大事项的载体和平台。

（二）镇人大主席团工作成效明显。各镇人大认真探索，积极作为，完善了一批好的工作制度，总结了一些好的工作经验，主席团履职水平得到提升，履职效果有所增强。

1、工作审议在实践中规范。调查表明，各镇人大年初均制定下发了监督工作计划，并提前报送主席团成员、镇人大代表和镇政府相关工作部门，并定期召开主席团会议审议镇政府相关部门的工作。各镇人大办公室基本做到了提前30日将会议通知送主席团成员及被审议部门，被审议部门在会前7日一般能将工作报告送主席团成员提前审阅，确保审议质量。如招贤镇在召开镇人大主席团会议的前一周，要求被审议单位民政所将工作报告送主席团成员，让其提前一周介入审议工作，有较充分的时间征求人大代表及选民的意见，保障了会议审议质量，促进了被审议单位加强和改进工作。据统计，2011年以来，全区四个镇共召开人大主席团会议36次，审议部门工作报告70余个，提出建议意见达200余条，转交镇政府及其工作部门90余条，已经处理完毕并答复的达86条，较好地履行了镇人大的监督职能。

2、站所评议在探索中发展。2011年换届以来，全区各镇人大先后开展了对镇政府站所的评议工作，并取得了较好成效。如：城乡低保、新农合、农民建房等办事流程一度较为复杂，群众对此意见纷纷。罗亭镇、太平镇人大先后组织代表进入相关基层站所，掌握实际情况，组织群众进行座谈，听取意见和建议，并召开主席团会议进行工作评议，通过评议，帮助农医所、民政所、农水办等基层站所找到了结症所在，并提出了意见建议7条，得到了相关部门的重视和落实，有效规范了办事流程、提升了办事效率。其它镇人大也积极主动地开展对政府部门的评议工作，仅2012年各镇人大共评议基层站所21个，进一步强化了人大对政府工作的监督作用。

3、建议办理在规范中创新。代表对政府工作提出意见和建议，是代表履行职务、促进政府工作的一条重要途径，也是代表向政府反映民意的一种很好的形式。2011年以来，全区四镇人大主席团共收到代表书面意见160余件，内容涉及经济建设、社会事业发展、道路交通和农田水利设施建设等方方面面。各镇政府对建议办理工作都较为重视，有的召开镇长办公会或承办部门负责人会议，明确任务、责任和要求，有的分管副镇长亲自办理，亲自答复代表。大多数代表对意见建议的办理结果表示满意或基本满意。对于极少数代表不满意的建议，相关镇人大主席团成员在认真调查研究的基础上，或者要求重新办理，或者协助做好解释工作，取得代表的理解。太平镇人大主席团还对历年未办结的代表书面意见跟踪督办，一抓到底，得到了代表和选民的一致好评。

（三）镇人大代表作用基本得到发挥。人大代表是人大工作的基础。各镇人大把加强代表培训、提升代表素质、开展代表活动、发挥代表作用摆上重要议事日程，精心组织，常抓不懈。

1、代表视察工作卓有成效。人大代表视察工作是近些年我区各镇人大工作的薄弱环节，为了及时补好工作视察这一课，各镇人大在区人大常委会的指导下，组织开展了大量卓有成效的视察工作。罗亭镇人大在2012年的视察工作中，牢牢把握服务地方经济建设和社会发展大局，先后组织代表视察工作4次，取得了良好效果。如，该镇人大在了解到本镇村民因山界线与邻镇村民发生纠纷时，及时组织辖区内的人大代表到实地开展工作视察，在摸准情况后，责成一名分管副镇长挂点处理纠纷，避免了群体性事件的发生，得到了村民的一致赞扬。据统计，全区四镇2012年共组织代表视察8次，参加视察的人大代表达200余人次，为我区总结推广代表视察工作积累了大量经验。

2、代表模范效应得到发挥。代表既是人民利益代言人、是一种职务，同时也是普通群众心中的一面旗帜。为此，各镇人大非常注重发挥代表的模范效应，并取得了良好的社会反响。一是带动致富。有的代表在自身带头致富的同时，主动带领本村（组）群众共同致富。罗亭镇人大代表李章作多年从事花卉苗木种植工作，自己率先富裕起来，他致富不忘本，通过在罗亭建设大型花卉苗木种植基地和交易市场，带动了本村及邻村大批农户发展花卉苗木种植产业，成就了罗亭农村经济发展的半壁江山。二是投身公益。积极投身地方公益事业建设，带领群众改善居住环境，彰显了“人大代表人民选，选好代表为人民”的时代主题。招贤镇人大代表李文华个人投入资金20000元，并组织9个自然村352户村民集资20余万元，用6个月的时间打通了一条4.5公里、宽6米的碎石路，使村里的花卉苗木、水果、生猪能顺利运出，有效促进了当地经济发展。三是维护稳定。积极参与维护当地社会稳定工作，为促进经济社会发展提供良好环境。罗亭镇人大代表熊卫东、太平镇人大代表熊龙根等，从维护社会稳定大局出发，积极参与群众来信来访接待、民事纠纷调解活动，被当地村民（居民）誉为“会管闲事的好代表”。

3、代表履职热情有所提升。人大代表是国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志，依法行使国家权力。为此，各镇人大主席团都能积极创造条件，采取多种形式，结合有关活动，组织代表学习相关法律、法规，学习“老代表”的履职经验。2011年换届以来，全区四镇人大共组织人大代表集中培训8次，接受培训的代表达800余人次，培训主要内容有《监督法》、《代表法》、《选举法》等法律法规和代表议案、建议撰写等人大业务知识，让代表对法律法规、人大职责有了初步认识。此外，各镇主席团成员能认真按照《镇人大主席团成员联系走访代表制度》要求，经常性走访、看望代表，倾听代表心声。有的镇人大建立了“代表之家”，解决了代表活动场所、完善了工作制度，定期开展了活动。有的镇人大主席团成员在节日期间自发慰问代表，帮助代表解决生活上的困难，有效增强了代表的归属感，一系列新的举措较好地激发了广大镇人大代表的履职热情。

二、镇人大工作存在的不足和面临的困难

调研中我们感到，虽然湾里区各镇人大在自身建设和促进基层民主政治建设、促进地方经济社会发展等方面取得了一定的成效，但从各镇人大及其主席团履职情况来看，依然存在许多不容忽视的现象和一些亟待解决的问题。

（一）思想认识还不到位。目前，区部分单位（部门）对人大工作的认识还存在一定差距。个别镇还是没有把人大工作放到应有高度抓好落实，有的重大事项没有及时提交人大讨论，人大工作安排经常打打擦边球，利用各种会议提一句、点一下。由于个别镇长缺乏被监督意识，有的镇政府工作报告直到开大会时才发给代表，在大会上宣读完就开始审议，难以达到监督、促进政府及其相关部门工作的目的。同时，对于大会期间审议工作报告时代表提出的意见建议，少有镇长过问；对于主席团会议审议镇政府部门工作报告时提出的审议意见，镇长过问的情况更少。据了解，2012年全年，各镇召开主席团会议16次，镇长列席会议只有5人次。由于思想认识方面的原因，镇人大专职主席、副主席在开展人大工作时也有顾虑，怕做多了打扰政府工作，影响班子团结，而对镇党委、政府安排分管的工作则倾尽全力抓落实，在汇报人大工作时少有实质内容，而汇报分管工作则内容丰富。而作为最基层的镇人大代表，由于综合素质普遍较低，人大意识更为薄弱，在较多代表的心目中，无论是参加人民代表大会会议还是主席团组织的其它活动，履行代表职责无非就是坐着听听稿子、发言说说套话，有表决就举举手、有选举就划划圈，不愿意了解情况，更少有主动学习和调研。

（二）主席团作用未充分发挥。通过此次调研，发现各镇人大主席团在发挥作用方面还存在较多困难和问题，主要表现在三个方面：一是镇人大主席团履职不够规范。根据《地方组织法》规定，“乡镇人大主席团的法定职能主要是‘主持’和‘召集’乡镇人民代表大会”。由于镇人大主席团只能在人代会期间行使职权，镇人大没有内设机构和人员，闭会期间镇人大基本成了“空架子”，所谓的履行镇人大职责，很多时候就是由镇人大专职主席（副主席）在履行职责。除了少部分镇配备了人大专职副主席，各镇人大专职主席基本是“光杆司令”，使本来应该由一个机构去行使的职权，成了一至两个人的行为，不符合法律规定的集体行使职权、按法定程序行使职权的原则。二是镇人大主席团成员构成不够合理。由于《地方组织法》对乡镇人大主席团的人员构成等没有明确的规定，致使有的镇人大主席团成员不仅包括了镇党委书记、副书记、党委委员，甚至还包括了个别镇长、副镇长人选和一些行政职能部门的领导，并占有一定比重。如：招贤镇人大主席团成员包括党委书记、副书记、镇长、党委副书记、人大主席、纪检书记、镇教育办公室主任、招贤村党支部书记7人；梅岭镇人大主席团成员包括党委书记、副书记、镇长、党委副书记、人大主席和副主席、两位村党支部书记、两位企事业单位负责人9人。这种成员结构使镇人大主席团的功能受到扭曲，难以自主开展工作，更难以发挥监督职能。三是镇人大主席团的职权不够明确。闭会期间大量的、经常性的工作，如监督镇政府及其相关部门工作、组织代表开展小组活动、反映代表和人民群众的意见要求等，这些必须要有人做，但法律上却又没明确规定由镇人大主席团负责。虽然我省1995年修订完善的《乡镇人大主席团工作条例》对镇人大主席团的职责作了一些明确，但对主席团在闭会期间如何行使监督、述职评议、办理议案建议等职能没有作出具体规定，也没有对主席团履行上述职能的程序作出明确，难以形成镇人大主席团工作的大环境，导致镇人大工作依然举步维艰，主席团几乎是一种“形式化”的机构。

（三）人大干部兼职状况堪忧。虽然区委在换届和平时人事调整时，对镇人大主席、副主席人选进行了调配，但从目前各镇人大主席、副主席配备情况看，仍然存在一定的不足：一是镇人大主席（副主席）大多不务“正业”。专职主席（副主席）普遍分管了大量的党委或政府工作，如：招贤镇人大主席分管农业、水务、综治、信访、司法、工业企业、个私经济、劳动和社会保障7项工作，梅岭镇人大主席分管行政执法、环保、卫生、农医、食品药品安全、集镇管理、农民建房、组织、纪检监察、综治、信访、司法、消防、安全生产14项工作。其它两镇的人大主席或副主席基本如此，他们至少要用80%以上的时间和精力来从事党委、政府分配的工作，无暇顾及主业——人大工作。既当裁判员，又当运动员，严重违背法律规定，极为不妥。二是人大专职工作人员配备不到位。四个镇虽然都配备了人大办主任，但各镇人大办主任同样是身兼数职，能把20%的时间和精力用在人大工作上就算是不错的状况。如：梅岭镇人大办主任还兼任党政办公室副主任、民政所所长、人武部副部长和纪检委员四项职务，罗亭镇人大办主任还兼任了镇计划生育服务所所长职务、太平镇人大办主任也兼任了综合办副主任职务。这样的干部配备模式导致镇人大常规工作经常无人过问，也从客观上导致了镇人大是“一块牌子半人在”，人大工作是“一人决策半人做”。

（四）代表综合素质不容乐观。目前，湾里区各镇的镇人大代表有一部分是处于农村生产一线的村（居）民，整体素质偏低依然是影响人大履职效果的重要原因之一。一是由于选举中要强调代表的结构比例，致使部分文化程度偏低，履职能力、参政议政能力较差的选民当选为代表，因为自身条件限制，这些代表基本上是“举手代表”、“哑巴代表”。二是由于各镇人大代表全部都是兼职代表，执行职务的时间和精力难以保证，多数代表除出席人民代表大会会议外，较少参加闭会期间的代表活动，平时也很少联系选民，也很少向镇政府及相关部门反映他们的意见和要求。三是由于长期在农村生产生活一线，少有时间或者根本不会抽时间去学习人大业务知识和相关法律知识，无法了解人大代表的权利、义务、职责，对选民反映的问题，自己都难理清，更难以提出高质量的议案、建议了。

（五）监督工作难以适应新形势。在镇人大履职过程中，因为专业人员断档或工作重视程度不够，致使工作实效难于适应当前形势：一是镇人民代表大会会议质量不够高。主要表现在有些应当提交人民代表大会审议决定的事项没有提交人民代表大会审议决定；镇人民代表大会会议的会期很短，一般都是一至两天，一些重大问题根本来不及审议，难以充分保障代表行使管理国家事务的民主权力。二是对代表意见建议的办理答复程序不规范，评价建议办理工作成效基本上是看承办部门的态度，多数意见建议的办理有头无尾、难以真正落实；三是代表视察工作“雷声大、雨点小”，视察很少能提出具有针对性和可操作性的建议，视察完后对上对下都没有一个比较合理的交待。

　 三、加强和改进乡镇人大工作的思考与建议

那么，我们该如何加强镇人大的建设、促进我国最基层的权力机关有效发挥作用呢？结合我区人大常委会此次调研情况，笔者认为，主要应该从以下方面进行努力。

（一）尽快完善相关法律法规。对于乡镇人大闭会期间没有法定职权和常设机构致使人大工作难以开展，作用难以发挥等问题，县区人大常委会应积极向上级人大反映，促进有关法律、法规的进一步完善。建议国家立法机关根据新时期人大工作需要，及时总结地方创新、探索的实践经验，及早修改《地方组织法》相关章节，明确乡镇人大主席团的常设性质和法律地位，为加强乡镇人大这一基层政权建设提供法律保障。

（二）加强乡镇人大工作的指导。虽然宪法和法律把上下级人大之间确立为工作上的联系关系、业务上的指导关系，但是，县区人大常委会不能因为对乡镇人大只有联系和指导关系而放弃对其工作的关心和帮助，而要敢于探索，大胆地对乡镇人大工作实施指导和规范。县区人大常委会要通过对乡镇人大实行工作考核，帮助乡镇人大建立一套工作制度，不断规范乡镇人大的工作；要通过组织乡镇人大干部外出学习培训、邀请参加县区人大常委会执法检查、视察和调研活动，定期召开人大主席联席会议等方式，共同研究和推进工作，更好地发挥乡镇人大及其主席团的作用。

（三）积极营造人大工作氛围。县区委宣传部门要把宣传人大制度、民主法制建设及人大代表参与地方国家事务管理等内容列入宣传计划，并认真抓好落实；县区政务网站、有线电视台等新闻媒体要把乡镇人大会议和活动纳入报道内容，要改变乡镇人大会议期间集中报道，会后无声无像的现象，确保每周有乡镇人大工作动态的报道；县区司法部门要把人大制度和法律知识教育纳入县区、乡镇干部，特别是科级以上领导干部学法活动的范畴，增强干部法律意识、民主意识、人大意识。

（四）配齐和配强镇人大干部。人大主席、副主席人选应挑选素质较高、热爱人大工作的同志担任，任职年龄适当年轻化，或离职年龄适当放宽，以保证其能基本任满一届。在决定领导班子的分工时，不宜让人大专职主席、副主席分管党委或政府过多的工作，不要让其分管计划生育、综合治理等带有“一票否决”性质的政府工作，尽量让其分管教育、卫生等事关民生的工作，以便划清人大、政府的各项职权。对镇人大办公室主任的配备，乡镇党委应征求区人大常委会的意见，按正股级考核配备，平时不能随便撤换，最好少兼任其它方面的职务，确保其从事“人大主业”的时间和精力。

（五）提高镇人大干部的待遇。切实贯彻落实各级党委《关于进一步加强和改进人大工作的意见》精神，保障乡镇人大主席与镇党委书记、乡镇长享受同等政治、生活待遇，如该参加的民主测评、民主推荐干部要让其参与，该解决的工作用车要解决，该参加的重要会议要保证，该享受的福利待遇要享受，同时还要在人大工作条件、活动经费等方面协调解决一些实际问题，落实有关政策，让镇人大主席、副主席的“底气”更足，“腰板”更硬，胆子更大一些，从而更好推动乡镇人大工作的开展。

（六）提升镇人大代表的素质。县区人大常委会要积极指导镇人大代表的学习培训，乡镇人大对代表的培训也要从实际出发，结合农村工作特点和代表的实际状况，创新培训形式，简化培训内容，注重培训实效。在培训方式上，要多采用以会代训的方式，或者多发送学习宣传资料；在培训内容上，以开展“人代会期间如何审议政府工作”、“闭会期间如何开展代表工作”等为主。

（七）加大代表建议的督办力度。乡镇人民代表大会会议期间，代表提出的意见、建议一般都是反映最基层人民群众普遍关心的热点和难点问题，为此，乡镇人大应当把加大建议督办力度作为自身重要职责和主要抓手，进一步激发代表履职热情，发挥代表作用。在镇人大闭会期间，各镇人大要围绕党委、政府的工作重点，群众普遍关心的问题，组织人大代表开展各种活动，将视察和执法检查中提出的意见及时反馈给镇人民政府及其相关单位，还可在县区人民代表大会会议或闭会期间，将这些带有共性的问题作为建议提交，争取上级人大支持。（南昌市湾里区人大常委会 王迪连 龚晓琳 ）