武汉市人大常委会立法关注燃气隐忧

　　燃气是现代城市必不可少的能源之一，与城市经济和人民生活密切相关。近年来，随着燃气事业的快速发展，对于优化我市能源结构，改善城乡环境，提高人民生活质量起到了重要的促进作用。

　　1997年1月22日，武汉市第九届人大常委会第三十次会议审议通过了《武汉市燃气管理条例》（以下简称《条例》）。随着《条例》的颁布，改变了我市燃气行业无法可依的状况，对于燃气行业平稳较快发展起到了积极的促进作用。

　　截至2011年底，我市燃气管道长约6400公里，燃气供应企业107家，燃气用户总量191万户。燃气主干管网已经基本覆盖全市中心城区和新城区中心城镇，燃气供应形成了天然气、液化石油气、人工煤气等3个气种并存的供应格局。燃气应用也从居民生活用气、商业用气，逐步拓展到发电、化工、车用等多个领域，该行业得到了长足的发展。

　　然而，随着社会经济和城市建设的不断发展，在燃气管理中出现了管理标的对象增多、市场扩大、管理体制变化、主体多元化等新问题和新情况，现行《条例》的一些内容与客观现实不相适应。

　　“为了维护公共利益、保障公共安全、规范燃气市场秩序，有必要通过制定地方性法规来调整燃气市场各主体间的权利义务关系，保证我市燃气事业全面协调可持续发展，保持法制统一，在目前重新制定出台一部符合我市实际的燃气管理方面的地方性法规是很有必要的。”市人大常委会副主任胡绪鹍在调研中多次强调。

　　打响，本届立法“头炮”

　　修订本《条例》是市第十三届人大常委会首项立法任务，年初被写入了2012年市人大常委会的工作报告作为正式立法项目，常委会对于《条例》也倾注了更多的关注。

　　其实，《条例》的修订工作要追溯到上一届人大常委会。在市十二届人大常委会期间，市人大城环委就《条例》内容开展了大量的基础性调研工作，形成了较为扎实的调研报告，为本届人大常委会立法工作打下了基础。

　　新年伊始，市人大常委会副主任胡绪鹍就《条例》修订工作，多次组织深入调研我市燃气管理现状，分析突出矛盾和问题，广泛征求对修订工作的意见和建议。市人大城环委提前介入条例一审前的相关工作，与市法制办、市城管局、市人大法制委、市人大常委会法规室一起，组成起草小组。

　　3月16日，市人民政府召开立法专题协调会，再次征求各区人民政府和市人民政府相关部门和单位的意见。

　　3月20日，市城管局、市政府法制办和市人大城环委召开有法律专家和部分常委会组成人员、市人大代表参加的座谈会和立法专家论证会，对《条例》的制度设计做了进一步法律论证。

　　4月11日，城环委举行委员会会议，对《条例（草案）》进行专题审议。

　　4月17日，常委会召开《条例（草案）》立法说明会。

　　充分保护相对人的合法权益，是提高草案起草质量的一项指标。针对燃气管理工作中存在的突出矛盾和问题，草案起草者一方面严格依照上位法规定，全面消化既有立法成果，借鉴外地立法经验，突出法规地方特色和可操作性，另一方面，扩大立法参与度，实现开门立法，不断协调各方利益，最大限度地保护和服务市民，最终形成了具有较强可操作性，同时又为行政管理部门认可的法规草案。

　　凸显，立法以民为本

　　同一小区的邻居装了管道燃气，可自己家中却装不了，类似的燃气“报装难”在武汉时有发生，燃气企业往往以“多几户才能报装”等借口搪塞。今后，这样的“报装难”有望结束。

　　根据《条例(草案)》，在燃气管网覆盖范围内，符合用气条件的单位和个人提出报装、改装申请，管道燃气经营企业不得拒绝。并且，不得拒绝向经验收合格的自建管道燃气工程供气。对于违反上述规定、拒绝供气的责令限期改正，处1万元以上5万元以下罚款。

　　新《条例（草案）》还规定，未经燃气主管部门和市发展改革部门同意，不得限制用户用气量。

　　保障市民用气权利在《条例（草案）》中也得到体现。“燃气经营者因不可抗力、突发事件或者其他紧急情况不能正常供气，造成燃气供求重大失衡时，优先满足居民用气需求。”

　　新《条例（草案）》还要求编制全市燃气应急储备方案，建立燃气供求状况统计监测和预警制度，发现供求状况重大失衡时，及时通报，并优先满足居民用气需求。资料显示，当前如果天然气上游气源发生事故或其他情况，本市储备的天然气仅能维持城市2天的正常供应。

　　对于燃气用户权益进行保护的同时，《条例（草案）》还明确了燃气用户安全用气的义务。比如，不得擅自隐蔽、迁移、拆改户内燃气计量表及表前的燃气管道设施，不得擅自在燃气计量表前的管道上加装辅助装置，不得以摔撞、火烤等方式损坏钢瓶，不得擅自倾倒钢瓶内燃气残液或用钢瓶相互倒灌，不得使用有安全隐患的燃气器具等。　　

　　争论，优化燃气管理体制

　　优化燃气管理体制作为本次重新制定《条例》的重要原因之一，也是在《条例（草案）》多次讨论中被关注的话题。

　　目前，我市的燃气管理体制职能过于集中在市一级机构，开发区和中心城区燃气管理职能缺失。特别是在2004年天然气进汉后，我市燃气的应用领域迅速拓展，燃气场站和管网设施，燃气用户数量等均呈现成倍增长趋势，安全和服务监管的工作任务不断加大，现有的仅由市燃气管理机构单独承担的七个中心城区和四个开发区供气安全监管和执法职责的管理体制已经不能满足城市燃气事业发展的需要。

　　特别是先后成立的武汉经济技术开发区、东湖高新技术开发区、东湖生态旅游风景区、化工新区，其规划、建设、设施运行、供应服务的安全监管任务不断加大，但现行的法规中却缺少开发区管委会在燃气管理方面的职责。

　　另外，现行的市燃气管理机构的委托执法权与即将施行的行政强制法相悖。根据行政强制法规定，强制措施只能由有法规授权的行政部门或者管理机构才能够实施，那么就现行的法规来看，赋予市燃气管理机构对执法行为中查处的违法销售燃气和燃气器具的器材、燃气和燃气器具可在没收前予以扣押的行政强制措施是不能够实施的。

　　“此外，要下放行政许可权限也是需要法规授权的。”在3月20日的立法修订工作会上，市城管局副局长李瑛详细介绍了目前燃气管理体制中存在的问题。

　　针对这些问题，在一审的《条例（草案）》中可以清晰看到已有所表述。明确了市、区人民政府及其燃气主管部门的职责。同时表述出将把原属市燃气主管部门的部分权限下放到各区人民政府及开发区、风景区和化工区管委会，特别是在安全监管上要求各区人民政府负有属地管理责任。

　　然而，在审议中，赵俊新、洪建设、涂汉桥、郭刚艳等委员纷纷对于将市级燃气主管部门权限下放到区级燃气主管部门表示担忧。

　　“燃气管理专业性很强。如果权限下放，区一级城管部门是否有能力承担？”洪建设委员直言不讳，目前各区城管人员紧张，特别是在目前城市管理任务不断加重的情况下。燃气管理涉及到严肃的安全问题，需要一批专业化队伍，现阶段区级主管部门是不是具备相应能力需要客观考量。“脱离实际将会为将来的城市安全埋下隐患。”

　　也有委员质疑，一旦权限下放后，市、区两级燃气主管部门之间是什么关系？是隶属还是业务指导关系？在条例中也没有明确的表述。

　　焦点，燃气安全管理

　　除了对于具体条款的字斟句酌，在多次讨论中，燃气安全的问题一直得到委员、代表们的重视。

　　4月17日《条例（草案）》说明会上，市人大常委会副主任郑永新率先提出，应该重视燃气安全事故的预防和应急处理问题。

　　“居民小区大多都建在天然气管道之上，武汉也发生过一些燃气管道引起的事故，市民也感到后怕。因此，我认为，预防事故的发生，杜绝隐患的生成，无论是在技术上，还是在思想上，都需要在条例中有所体现。”他认为，目前大多的注意力在入户的天然气管道之上，但是不仅仅要关注家庭天然气管道的泄漏，还要关注天然气主管、干管的泄漏安全问题，采用新技术预防重大事故的发生。“过去发生的事故大多是因为外力，诸如不文明施工等人为因素损坏，但是十年、八年以后呢？管道会自然老化，那么事故几率就会增加，所以现在我们在立法中就必须具备这种前瞻性。”

　　“我认为安全大于服务，所以条例中应该把燃气安全放在第一位。”芦建新委员在4月24日常委会小组审议中发言。他针对《条例（草案）》中新改扩建内容提出自己的想法，他认为，燃气系统外施工造成的管道损坏现象远远大于其系统内部施工。那么需要就施工的安全范围作出界定，建设施工单位应该把施工图纸给燃气主管部门审核，在工程完成后，燃气相关部门应该去验收。“那么出了问题，到底怎么样追责？也需要在条例中进一步明确体现。”

　　“不仅仅在具体条款上，在总则上也要进一步突出反映对安全问题的重视。”市人大常委会副主任彭志敏也表示赞同。

　　燃气安全管理，不仅仅体现在管线、器具等客观事物实体上，也需要从立法者到社会的认同和重视。