地方人大制度的历史跨越

　　（一）

　　公元1980年6月9日。这是一个值得黄石人民和一切尊崇人大制度的人们永远铭记的日子。就在这一天闭幕的黄石市六届人大一次会议上，与会527名代表，根据五届全国人大二次会议修订的宪法和地方组织法，选举产生了市人大常委会。会议选举陈清廉为市人大常委会主任，同时还选举产生了8位副主任和21位委员。

　　这标志着黄石市人大常委会正式设立，实现了我市地方人大制度的历史跨越，掀开了我市人大历史的崭新一页！

　　30年栉风沐雨，30载春华秋实。伴随着新时期改革开放的伟大历史进程，市人大及其常委会已经走过了整整30年的铿锵步履。30年来，市人大及其常委会在中共黄石市委的正确领导下，高举中国特色社会主义伟大旗帜，坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，忠实履行宪法和法律赋予的神圣职责，为推动我市改革开放和现代化建设、促进全市经济社会又好又快发展作出了积极贡献。

　　——30年来，市人大及其常委会围绕事关黄石改革发展稳定大局和人民群众普遍关心的重大问题，依法作出决议决定240多项，有力推动了全市经济社会的发展和进步。

　　——30年来，市人大及其常委会依法对“一府两院”进行工作监督和法律监督，先后听取和审议“一府两院”专项工作报告700多项，组织开展执法检查近200次，有力推动了“一府两院”依法行政和公正司法。

　　——30年来，市人大及其常委会坚持党管干部和人大依法任免的有机统一，共依法任免国家机关工作人员1200余人次，有效保证了我市国家机关的正常运转和各项工作的顺利进行。

　　——30年来，市人大及其常委会十分注重推进工作创新，充分发挥代表作用。30年间，市人大代表共提出议案、建议5万多件，使一大批涉及群众切身利益的实际问题得到有效解决。

　　——30年来，经过从六届人大到十二届人大连续七届的不懈努力，市人大及其常委会的自身建设得到长足发展，人大机关工作的制度化、程序化、规范化水平不断提高。

　　（二）

　　地方人大设立常委会，是党和国家深刻总结我国人民代表大会制度历史经验、适应改革开放新时期发展要求作出的重大决策。

　　按照1954年宪法规定，全国人大设立常委会，地方各级人大不设常委会。当初在草案讨论中，就有意见认为地方人大也需要设立常委会。宪法起草委员会认为地方人大与全国人大不同，地方没有立法权，工作任务没有全国人大那样繁重，而且越是下级的人民代表大会，因为地区越小，就越易于召集会议。因而，1954年宪法规定：“地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。” 1954年宪法施行后，实践中的矛盾和问题逐渐显现：在地方人民代表大会闭会期间，人民委员会行使地方人大常设机关和执行机关的双重职能，这显然不利于地方人大对行政、审判等机关工作进行监督，难以发挥地方国家权力机关的作用。1957年和1965年，有关方面曾经两次提出在地方人大设立常委会的方案，但由于诸多原因都未能实现。十年“文革”期间，人民代表大会制度遭到严重破坏，从中央到地方的各级人民代表大会几乎都陷于停滞状态，社会主义民主法制建设受到严重影响。这个教训极为深刻。

　　1978年12月召开的党的十一届三中全会，实现了新中国成立以来我们党历史上具有深远意义的伟大转折，开启了我国改革开放历史新时期。会议作出把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策，同时提出发展社会主义民主、健全社会主义法制。邓小平同志深刻指出：“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”以党的十一届三中全会为标志，我国的人民代表大会制度进入了一个新的发展阶段。1979年5月，彭真同志根据各方面对地方组织法修订中有关地方政权组织的意见，提出3个方案向中央报告：一是用立法手段把革命委员会体制固定下来；二是取消革命委员会，恢复人民委员会；三是县级以上地方各级人大设立常委会（倾向性方案）。邓小平同志作出明确批示：“我赞成第三方案”。1979年7月，五届全国人大二次会议通过相关立法，正式确定县级以上地方人大设立常委会；同时根据发展社会主义民主、健全社会主义法制的要求，充实完善并明确规定了地方人大及其常委会的职权，包括省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的职权。从1979年下半年到1981年底，全国县级以上地方人大先后设立常委会。这就使人民在地方人大闭会期间，可以通过人大常委会来行使管理地方国家事务的民主权利，具有重大意义。

　　由此可见，县以上地方人大设立常委会充分反映和体现了人民的意愿和时代的要求。

　　（三）

　　坚持和完善人民代表大会制度最根本最重要的是要切切实实地保证人民当家作主。

　　我国宪法明确规定：“中华人民共和国一切权力属于人民”、“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。

　　中发20059号文件也明确指出：“人民代表大会制度是我国的根本政治制度。”

　　那么，怎样才能切切实实地保证人民当家作主呢？

　　胡锦涛总书记在党的十七大报告中提出了健全民主制度（包括人大、政协、民族区域自治等制度），推进决策科学化、民主化，加强公民民主、法治意识教育，发挥工青妇等群团组织的作用等六个方面的重大举措。

　　他还着重强调从人大体制内重点解决“三大问题”：支持人民代表大会依法履行职能，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志；保障人大代表依法行使职权，密切人大代表同人民的联系，建议逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表；加强人大常委会的制度建设，优化组成人员知识结构和年龄结构。

　　我们认为：要切实保证人民当家作主，最直接、最现实的还是邓小平同志在党的十三大召开之前，就政治体制改革的方向所讲的两句话，即：重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论。

　　这第一句话讲的是人民知情权和监督权；这第二句话讲的是人民的决定权。

　　那么，如何建立有效的制度保障确保“两个重大”问题得到落实呢？

　　我们认为，重点要把握好“三个环节”：一是要界定“重大”的范围，明确哪些重大情况要让人民知道，哪些重大事情要经人民讨论。在今年4月召开的市委人大工作会议上，市委颁发的黄发20108号文件中明确提出坚持重大事项向人大及其常委报告制度，并明确了需要报告的19项具体内容。这充分体现了市委的民主意识和政治智慧。二是要确立合理的沟通方式，让人民有充分的机会和时间进行讨论、发表意见。这里重点是要做好提前沟通的工作。要让人民群众通过人大及其常委这个制度平台提前介入、提前研究、提前讨论，为市委民主决策、政府科学执行提供智力支撑。对于重大事项，建议最好在“人大”的体制内引入联组讨论和辩论的机制，尤其要重视和尊重少数人的意见。三是要建立违规的责任追究机制，坚决制止“重大事项”不经人民讨论就作决定的现象发生。只有违规、违法行为得到应有的处罚，人们才不敢去违规、违法。建议市委出台这方面的规章制度，加快推进我市民主政治建设的进程。

　　（四）

　　坚持和完善人民代表大会制度，关键是要发挥好人大常委会和人大代表两个作用。

　　人大常委会是同级人民代表大会的常设机关，对同级人民代表大会负责并报告工作。地方人大常委会工作水平的高低，直接关系到人大工作的整体水平。因此，充分发挥人大常委会的职能作用，对坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作具有十分重要的意义。

　　我们认为，发挥好人大常委会的职能作用重点要强化“四个意识”：

　　一是强化政治意识。一方面，要自觉接受党委的领导，坚持在党委的领导下开展工作。《党章》明确规定：除了人民群众的利益，我们党没有任何特殊的利益。党的领导实质上是组织、支持和保障人民当家作主。这与人大及其常委会的工作目标是完全一致的。所以，人民代表大会制度是我们党实现科学执政、民主执政、依法执政，保证人民当家作主的重要平台。因此，人大及其常委会一定要服从并自觉接受党委的领导，党委也要充分发挥和利用好人大及其常委会这个制度平台的作用。市委书记、市人大常委会主任王建鸣同志曾经说过：“四大家”是一家，人大、政协不是“二线”。在维护全市改革发展稳定大局上是“一家”，在推动黄石科学发展上是“一家”，在促进黄石社会和谐上是“一家”。这个观点是颇有见地的。另一方面，要有造福百姓、为民请命的胆识和智慧。

　　二是强化中心意识。要始终如一地坚持“围绕中心、服务大局”的原则，努力使人大工作与党委的思路合拍，与政府的工作同向，与人民的愿望一致。近年来，市委从黄石“三大制约”即资源制约（包括能源、矿产资源）、空间制约、交通制约十分严重的实际出发，提出了“发展大产业、打造大园区、建设大城市”的战略构想。在这一战略思想的指导下，经过全市人民的不懈努力，已获批国家资源枯竭转型试点城市，城市转型步伐明显加快；“三园一带”建设突飞猛进，大城市的格局已经拉开；以开工大广、杭瑞国家级高速公路建设和筹划建设中的黄咸、阳武省内区间高速为标志，黄石“纵横交错、内外互通”的大交通格局正在逐步形成。这使困扰黄石多年的全局性、根本性、长远性的重大问题得到了根本解决，为黄石“十二五”乃至更长时期的发展奠定了坚实基础。当前，以深入实施“三大战略”为统领，加快城市转型步伐、推动黄石科学发展，是全市的中心工作和大局所在。全市各级人大及其常委会必须服从和服务于这个大局，紧紧围绕“三大战略”的深入实施，紧紧围绕城市转型和科学发展，认真履行各项法定职责，更好地发挥人大权力机关的作用。

　　三是强化群众意识。人们常说：办法在实践中，点子在群众中。这体现了一个思想方法和工作方法的问题。我们唯有牢固树立群众意识，坚持群众路线，经常深入基层、深入群众、深入实践，才能做到胸怀全局、心中有数，更好履行议事之职和监督之责。

　　四是要强化学习意识。现在是一个需要不断学习、终身学习的时代。稍有松懈，我们的思想就会落后于形势，我们的技能就会落后于时代。我们必须坚持学习、学习、再学习，学政治、学法律、学业务、学经济、学管理、学新知识，不断提高自身的素质和履职能力。

　　人大工作的主体是人大代表，人大工作的基础是代表工作。依靠和发挥代表作用，是提高人大工作整体水平的关键。充分发挥好代表作用，关键要在“四为”上下工夫。

　　一是要构建保障平台、创新活动载体，使代表“会作为”。要加强与人大代表的联系，为代表搞好服务，强化代表活动的时间、经费、阵地等物质保障；政情资料要给代表寄送，组织活动要邀请代表参加，大会之前要围绕议题组织调研，确保代表的知情权、参与权和表达权。近些年，我们黄石人大及其常委会注重代表工作的创新发展，通过建立“代表之家”、组织代表与选民“统一见面日”活动、开展人大代表述职评议试点、组织人大代表“进万家”活动等多方面创新举措，激发了代表履职的活力。

　　二是要构建互动平台，拓宽履职渠道，使代表“能作为”。重点要保持人大常委会与人大代表、人大代表与人民群众、人大代表与监督对象的互动联系，使人大代表在多层次的互动联系中能够有所作为。

　　三是要构建机制平台，突出办理实效，使代表“愿作为”。要通过面商会、征询意见会、约见会等方式，加强提建议、议案的人大代表与承办单位联系，并通过强化督查，促进代表议案的处理和建议的办理落实。

　　四是要构建争先平台，推行履职考评，使代表“有作为”。重点要推行代表履职考评机制，将代表出席会议、参加小组活动、联系走访选民、提出议案建议数量和质量、为群众办事，结对帮扶困难群众等工作纳入量化考核，大力开展人大代表争先创优活动，激发人大代表的履职热情。

　　回首已觉行渐远，展望方知路更长。站在新的历史起点上，面对新的形势和任务，我们坚信，在中共黄石市委的坚强领导下，有着厚重历史传承的黄石人大及其常委会一定能继往开来、开拓创新，在推进黄石民主政治建设、保证人民当家作主的伟大实践中谱写更加灿烂的辉煌篇章！　　（夏祖乔 殷正发）