强化人大监督 促进依法理财

人民代表大会是国家的权力机关，也是民意机关。人民代表大会及其常委会对政府预算及执行情况的审查、批准和监督，是贯彻落实“财政资金取之于民、用之于民”，促进依法理财的根本保证。然而，长期以来，人大的财政监督存在着监督形式比较单一、监督内容比较粗放、监督效力比较滞后等问题。本文谨结合桃源县财政的实际，就如何加强人大监督，促进政府规范理财行为，谈几点粗浅认识：

一、强化程序审查，把握监督重点

《中华人民共和国预算法》明确了县级人大财政监督的专属权力：县级以上地方各级人民代表大会审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；批准本级预算和本级预算执行情况的报告；监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级政府决算。据此，县级人大应把握四个方面的监督重点：

一是严审预算草案。预算编制工作是整个财政工作的龙头，加强预算编审环节的人大监督显得尤为重要。先要提前介入。要督促政府财政部门改革基本支出预算编制和审核模式，建立健全项目库，规范项目支出预算管理，不断细化完善部门预算编制流程和配套办法。要求财政部门在人代会会议举行的一个月前，将预算草案的主要内容提交人民代表大会常务委员会，由人大常委会组织一次严格的初审，以免在人代会上“仓促上阵”。如2009年3月，县财政最初拿出的预算草案，支出预算为69345万元，超出可用财力2117万元。尽管县财政提出了解决收支缺口的初步方案，但县人大常委会根据“量入为出、收支平衡”的原则，否决了该赤字预算。在之后召开的全县人代会上，财政部门提交审议的预算草案做到了收支平衡，代表们一审通过。贵在准确号脉。县人大审议预算草案不能纠缠于细枝末节，紧紧围绕改革开放和经济社会发展中的重大事项，以保障和促进经济社会科学发展为目的，抓住国民经济和社会发展规划以及年度计划进行深入审议，协助政府和财政部门把好发展方向、理清发展思路、破解发展难题。务须通盘考量。围绕科学发展观和公共财政原则进行综合审查，合理确定收入计划，切实优化支出结构，使财政资金的分配向制约构建和谐社会的一些难点、热点问题倾斜，支持改善民生，支持教育、科技、文化等社会事业发展，支持完善社会保障体系建设，支持推进医疗卫生改革，支持扩大就业和农民增收。

二是跟踪预算执行。预算计划一经人民代表大会通过，即具有法律效力。人大批准财政预算后，应追踪监督预算执行情况，具体可由人大常委会有关工委组织实施，人大常委会定期听取和审议预算执行情况的报告，以利于及时发现问题，及时矫正违法违规行为。《预算法》第六十九条要求：“各级政府应当在每一预算年度内至少二次向本级人民代表大会或者其常务委员会作预算执行情况的报告。”回顾近几年桃源县财政预算执行情况，笔者建议，人大对预算执行监督的重点首先是要防止虚假平衡，即防止出现将当年收不抵支的差额结转到下年的“财政挂帐”。财政挂帐的实质就是单从账面上减少或隐瞒收不抵支金额，属“寅吃卯粮”的赤字财政。近几年的财政决算，桃源财政年年都有额度不等的“结转指标”，且呈逐年累积增大的趋势：2005年1.2亿元，2008年达到3.04亿元，对财政运转乃至经济发展的负面影响日趋显现。出现赤字挂账的原因之一，就是在减收增支因素增多导致收支变化较大的情况下，没有据实调整预算方案，没有保持预算刚性平衡。

三是把关预算调整。《预算法》第五十四条规定：“各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。县级以上地方各级政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。未经批准，不得调整预算。”为了维护预算的严肃性，人大应把住预算调整关，只有在预算执行中因国家政策规定和不可预测因素造成增支减收，且造成年初批准的预算收支发生较大变化的，方可进行预算调整。预算调整一般应在10月份之前完成，在9月底前要将预算调整方案送交人大财经工委进行初步审查。人大常委会审议时，应审查预算调整是否符合国家有关法律规定和政策规定，重点审查增加支出预算是否有收入来源，以保证调整后的预算得以顺利实施。

四是细查财政决算。《预算法》第六十二条指出：县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审定后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》第十五条也规定：县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将上一年度的本级决算草案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。决算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。针对财政部门提供的决算报告，县人大要重点审查预算收支平衡情况，重点支出的安排和资金到位情况，预算调整落实情况，部门预算执行情况，对乡村财政运转支持情况等。对于审议过程中的疑点应予质询，并可委托审计部门对重点部门、重点项目及专项资金开展审计监督，既确保经人大批准的预算严格执行到位，又可从机制上规范政府理财行为，并为下一年度改进预算编制工作打好基础。

二、强化机制建设，实施阳光监督

县级人代会通常只有三、四天，期间要听取和审议“一府两院”工作报告、人大常委会工作报告，审查计划和财政预算报告，通过议案，有时还有选举程序。预算草案往往是在人大会议召开时提交，仓促审查、立即表决，人大对财政预算的监督效果十分有限。另外，监督预算执行、预算调整和审议财政决算等，均属程序性监督，实质性的监督作用不大。“阳光是最好的防腐剂”。笔者建议，以人大财政监督为推手，加强监督机制建设，增进财政运行透明度，真正打造财政资金管理的“透明账本”。

一是完善财政监督机制。桃源被列为全市财政监督机制创新试点县，以此为契机，全面修订完善账户管理制度、预算资金流程管理制度、岗位分设制度、网络技术管理制度等，建立健全从财政预算、资金拨付、资金使用全过程的监督体系，使制度覆盖不留死角、不留隐患，不给违纪违规行为有可乘之机。依托完善的制度基础，进一步扩大国库集中支付面，努力实现部门预算、国库集中支付和在线监督一体化管理，加强财政授权支付监督，强化资金运行监控；进一步强化政府采购管理，努力扩面增量，健全完善以公开招标为主体的政府采购模式，规范政府采购程序，创新政府采购手段，提高政府采购效率；进一步加大财政投资评审工作力度，逐步拓宽到财政预算专项项目评审、财政投资预（结）算评审、支出绩效评审等多个领域，提高财政资金使用效益。

二是建立信息互通机制。近年来，随着“金财工程”实施，部门预算、政府采购、非税征管、国库集中支付等一系列改革稳步推进，可尝试人大与财政联网，实现人大与政府财政预算基本信息共享，使人大监督由原来的结果监督向各环节全程监控的转变，把人大监督财政预算执行情况落实到各个预算单位的每一笔财政资金的使用上，真正做到实时监控，从而确保财政资金规范、安全和高效运转。

三是健全代表履责机制。组织代表视察和调研财政工作，有重点地对部分单位执行预算情况进行审查，对部分重点专项和大额投资项目的资金使用绩效进行分析评估，在召开人大常委会会议时邀请代表列席，听取代表对财政工作的意见和建议，发挥代表参与管理的主人翁作用，真正形成权力机关与代表的良性互动，努力为人民管好“钱袋子”。

三、强化职能整合，提升监督权威

从目前的实践来看，县人大及常委会的财政监督工作由人大财经工委负责，而财经工委的人员力量少，承担的工作范围宽，加之财政监督的专业性、时效性、技术性要求高，仅凭人大财经工委开展财政监督显得势单力薄。为提升人大财政监督的权威，应从三个方面着手强化监督职能：

一是完善人大常委会的机构设置和人员配备。建立专门的人大预算监督机构——预算审查委员会，从经济、法律、财会领域选调精英人才充实到该机构，形成人大财政监督的一个“拳头”，把人大财政监督推向专业化、科学化、综合化的轨道。

二是提高人大代表的财政预算审议能力。现实情况是，人大代表中精通财政预算的专业人员不多，多数人大代表对预算中的收支安排、专业名词不了解，难以对预算进行全面深入的审查分析，也难以提出切中要害的意见建议。因此，人大在换届选举代表时，应侧重从具有较高专业知识的财会或审计人员中选举一定数量的代表，同时，人大常委会要加强对代表财政财务知识的培训，提高人大代表的财政审议能力。

三是充分利用审计部门的审计成果。每年，审计部门对同级财政部门开展一次预算执行情况审计和决算审计，根据上级审计部门安排和结合自身工作实际开展部门财务收支情况审计，以及党委组织部门委托开展的领导干部经济责任审计。这些审计结果对人大深化财政预算监督具有十分重要的参考价值，人大常委会可召集组织、纪检、审计、财政等部门建立联席会议制度，定期召开会议进行交流沟通和协调合作，检验预算编制是否科学合理，预算执行是否规范到位，预算资金使用是否安全有效，不断提高人大财政预算监督的科学性、严肃性和权威性。