关于《海南经济特区土地管理条例（修正案）》的审议发言

　　2008年5月29日，省四届人大常委会第三次会议分组审议了《海南经济特区土地管理条例（修正案）》。

　　符桂花副主任说，条例规定权力下放是应该的，但主要是做好权力下放后的管理工作，防止权力下放后出现新问题、新情况。建省初期由于土地管理不规范而出现的大面积圈地问题、土地“三过”问题给经济发展带来很多不利因素，所以制定土地管理的有关条例时要适度地将土地的管理权限下放，这对于促进搞活体制机制、进而促进海南的经济发展具有重大的意义。

　　毕志强副主任说，这个条例的修改在今年的立法计划上是安排在9月份的，为了配合省委抓好市县管理体制的改革，增强市县发展的活力，按照卫留成书记的要求把它提前到本次会议审议。前期省人大法工委已提前介入，省政府、省直相关部门也十分重视，拿出了这个修改稿。我省的这一条例曾在1999年根据《土地法》1998年的修订内容作了修正，主要的内容是上收审批权限，加强管理。这对保护我省耕地和控制土地供应总量起到了好的作用。但是随着我省经济的快速发展，市县享有土地供应审批权限较小，已影响到市县经济的发展。这次修订，将能够下放的土地审批权限全部下放给市县政府，我个人认为思想非常解放。因为上位法对土地的管理非常严格，地方立法可操作的空间已经很小。这次修正主要有三点，一是将国有及农民集体所有的建设用地审批权下放。二是将国有及农民集体农业用地审批权下放。三是将国有划拨土地使用权流转审批权下放。审批权下放后，省政府及相关部门的工作重点应转移到抓好土地的规划和计划管理及对市县土地管理工作的指导与监督上来。初审通过后，省人大法制委和法工委将倾力抓好二审稿的修正工作，在严格遵从上位法的原则下进一步征求省直有关部门特别是市县负责同志的意见。要在保证“放而不乱”的制度建设条款上下功夫，把这个条例修订好。建议将我们的初审修正稿印送将在六月召开的省委全委会，征求一下省委委员们的意见。

　　吴昌元副主任说，省人大法制委、财经委和主任会议在本次会议之前已经花了不少时间和精力对土地管理问题进行调查研究，主导思想是要活跃县域经济，加快县域经济的发展。在这方面我们应当开阔思路，顺应经济发展的趋势，加大改革力度，适度下放权力，以更好地促进市县经济的发展。希望通过初审，继续集思广益，制定一个符合海南实际又适应生产力发展的具有经济特区特色的土地管理条例。此外，应当尽可能提高法规的文字质量，修正案草案第九条第二款中“除……外,方可……”似有语病，应作修改。

　　符 兴副主任说，对海南来说，土地问题很重要。海南现在与未来的快速、持续发展，在很大程度上取决于我们对土地政策的认识和管理。这次对土地管理条例的修改，含金量很高。因此，一定要以对历史高度负责的态度，认真细致地进行审议。有几点看法，一是对土地管理条例进行修改很有必要，条例的一些内容已不适应海南发展的需要。这次修改的指导思想、宗旨十分明确，就是给市县放权，增强县域经济的活力，达到扩权强县的目的。这是新形势下进一步解放思想、开拓创新的重要举措。二是修改的难度确实比较大。因为1998年修订的国家《土地法》，把农用地转为建设用地的审批机关确定为国务院和省级人民政府，并上收了土地征收权限，只规定国务院和省级人民政府有权审批。而且，国家对土地的管理愈来愈严格。这就是说，这次修改条例首先碰到的是如何解决好与上位法的关系问题。三是面对这种情况，我们该怎么办？不能因噎废食、因循守旧，不敢突破，我们要敢于和善于行使特区立法权，做好变通工作，通过特区立法给市县扩权提供法律支撑。我坚决支持这些给市县的扩权措施，但也认为要针对可能出现的问题和风险，进一步加强监管和制约。比如，农用地和征地审批权下放后，要用“总体规划和年度用地计划”来制约；对耕地复垦的，省土地管理部门要加强监督，防止做假。这样，我们就做到了“放得下，管得住”。

　　王法仁副主任说，根据形势发展需要，对我省土地管理条例进行修改是必要的。赞成省政府的修改意见和省人大财经委员会的初审意见。虽然修改意见突破了上位法的某些规定，但我省的体制有其特殊性，是省直管市县的体制，而且又是经济特区，有全国人大赋予的特区特别立法权，立法上有所创新是可以接受的。提两点建议：一是一审后省政府法制办、土地管理部门和省人大法制委要联合组成调研组，对条例修订后的有关敏感问题进行分析，对可能产生的负面问题充分估计、论证、评估，以采取相应的措施加以控制；二是对条例修改中创制性的内容要向全国人大法律委汇报沟通，争取支持。

　　陈国舜秘书长说，我省的县域经济很重要，对于下放权力我们总是对市县有不少顾虑。我认为，要对市县的管理能力给予充分的信任，要给县域经济以活力。不是说收了就没事，关键是如何管理的问题。法规草案运用特区特别立法权，做了一些突破，较好地体现了这个指导思想。

　　周承阳委员说，下放土地管理审批权限，以扩权强县、促进发展、提高行政效率，确有必要，应予以支持。提几点建议，一是除耕地转用征收省属权限仍未下放外，其余基本全部下放市县，是否过大，符合国家相关法律法规与否？目前，市县管理能力如何？要避免一收就死、一放就乱，省政府可加强指导、监督管理、把握好下放尺度。当然，海南是经济特区，实行省直管县体制是当前实际情况，也符合未来发展方向，海南地市、县市权限可以也应当高于内地一般省份的地、县权限。二是应认真清理海南闲置土地。闲置土地过多，而急需用地建设单位又难以以合理价格取得用地，土地增值收益基本为长期囤积土地者独享，政府未获土地增值收益，可能影响当地经济发展的状况，应引起重视。三是第二十八条，授权乡镇人大决定集体所有土地补偿费管理使用办法，可否改为市县层次？海南县域面积不大，乡镇间差异小，改为市县人大或政府利于规范、统一管理。四是修正案第三十三条第二款“方可采取协议方式”中的“方可”不妥当，应改为“也可”。

　　陈 莉委员说，国家土地管理法规定，属于市县土地审批权限的，应下放给市县，国家法律规定属省里权限，而根据经济发展需要可下放市县的，也可利用特区特别立法权适当给予下放；但国家土地管理法有严格规定的，应予以严格控制。该条例将部分土地审批权限下放市县，一些规定还突破了国家上位法。土地资源关乎我省的可持续发展，应将条例修正草案向社会公布，召开听证会，广泛征求意见，再进行二审。另外，为什么要删除原法规第十四条第二、三款的规定，政府的《说明》没有讲明缘由，第二款删除后，是否植被被破坏后，就毋须恢复或交纳恢复费。原法规第二十四条第一款、二款作了比较大的修改，对国家土地管理法是比较大的突破。应对各市县耕地以外的农用地尚有多少，还能征用多少年，进行测算。省人大常委会财经委员会初审意见第四点建议给予市县土地储备权，是否妥当？要进一步调研论证。法规修订后，对下放到市县的审批权限，要加强监管，做到放而不乱。

　　林诗銮委员说，为了适应我省行政体制改革的需要，对该法规进行修改，将部分土地审批权限下放市县，是必要的。因为其一，我省是省管市县的体制，各市县拥有的行政审批权应大于其他省的县，这对我省县域经济发展是有利的；其二，现行土地管理条例制定的背景是在1992、1993年海南出现大面积炒买炒卖土地时，市县土地审批权过宽过滥。当时制定法规立足于“收”，把应由市县审批的权限都收到省政府，如建设用地审批权统统上收。这次条例修订应根据我省经济发展的需要，还权于市县。第三，我省有经济特区立法权，可以充分利用这个立法权，制定与国家大法不相抵触又适合我省需要的法规。但该条例修正草案中的个别条款与上位法相不尽一致，建议：1、在比较大的范围内征求意见，并将该法规提交省委扩大会上研究。2、要充分考虑下放权限可能出现的负面问题，制定相关的制约性规定予以防范，确保放而不乱。3、这次法规修订时间仓促，主要是对有关放权规定的修改，对其它不适应形势发展的条文修改极少，这样的修改是不全面的。有关部门应对法规内容进一步修改完善，在二审中再提请省人大常委会审议。

　　符月华委员说，修改条例非常必要。国家有规定的，应以国家规定的为准。如果下放审批权限对市县经济发展有利的，也可适当突破上位法的规定，但要做到放得下、管得住。第十条第二款可改为：“农垦国有农场的土地利用总体规划由省农垦总局组织编制，纳入所在市、县、自治县土地利用总体规划体系”。这样有利于农垦土地的编制，也有利于农垦的稳定。修改条例要反复论证，不能草率颁布实施。

　　傅国华委员说，土地是海南的最大财富，修订该法规，适度突破，有创新意识，是个好举措。为了使好举措能取得好效果，应对以下两个问题进一步论证：一是土地对市县经济发展的影响，测算近10年来的影响程度；二是农垦土地管理要尊重历史，要与农垦体制改革同步推进；要重视土地管理与稳定发展的关系。第九条关于土地权属争议处理按《土地权属确定与争议调查处理条例》执行。

　　刘艳玲委员说，为促进市县权、责、利的对等，修改该法规是必要的。具体意见有三点，一是要进一步强化和规范市县、乡镇两级土地利用总体规划的编制、规划、审批和管理各个环节。我省土地利用总体规划的编制一直是滞后的，在修改该法规时要增加有关规定，强化这方面的管理；二是土地储备方面的规定也要作进一步修改、完善，以强化土地储备管理。三是一些审批权限下放市县后，要在相关条款中明确省级政府及土地行政主管部门的监管职责。

　　高锦全委员说，土地问题十分重要，也十分敏感。海口地区的大量矛盾、纠纷和不稳定因素，大多数是由土地纠纷引发的。随着形势发展，修改很有必要。有三点修改意见，一是条例第二条第二款可修改为：“集体所有土地使用权可以依法承包、租赁，用于种植业、林业……”；二是划拨地补办出让或转让后，缴纳的土地出让金应按国务院[2004]28号文的规定执行；三是依据国家的有关规定，应增加一款关于农村集体建设用地流转的规定。

　　何少群委员说，条例修正案草案与上位法存在不一致的地方，应经再次论证；修正案草案删除第十四条第二、三款没有必要，因为这些条款对生态保护具有重要作用。同意修正案草案中提出的“省土地储备机构可以与集体土地所有者签订补偿协议”，市县土地储备机构与集体土地所有者签订补偿协议，会造成第二轮圈地热。

　　梁 飞委员说，修改这个条例很有必要，也很及时，这是省委、省政府进一步解放思想、深化改革、加快发展的一个措施，是深化省直管市县改革的一个组成部分，对于进一步强县扩权，调动市县的积极性，增强市县活力，加快市县发展很有意义。关键是要加强监督管理，要尽快出台配套的监管制约措施，以保证改革朝着良性方向发展。另外，要增强对市县相关部门人员培训的力度，提高执政和执法能力，保证该条例认真科学地贯彻执行。

　　伍 群委员说，对土地问题要予以高度重视。条例中与上位法不一致的地方，要征求国家有关部门意见；对土地问题，省人大一定要认真组织一次调研，召开各种类型的座谈会、听证会，听取各方面的意见。

　　叶保存委员说，土地是很敏感的问题，也是全省人民关注的问题，修订条例是必要的。同意财经委的意见，一审后应进一步征求意见。放权后一定要对市县有关人员进行培训，提高他们的依法行政能力，同时要加强监督，做到放而不乱。

　　刘明贵委员说，从全国形势上看，各方面政策都在收紧，尤其在土地管理上，国家以严格控制为主，而地方发展又需要放开，国家宏观与地方微观上是有矛盾的。审议意见应更多地站在地方发展的立场上，比如广东一直在考虑放开，我们也应该把握好这一大方向。具体修改意见，一是修正案草案第十条中的“国有”应当删去，将置换的对象从“国有存量土地”进一步放开到其它土地。另外，还应进一步研究农垦范围的土地和跨市县置换的问题。这样，土地的置换就更活了。二是，修正案草案第十一条的内容限定在省级储备是合适的，不宜扩展到各市县。

　　周玉华委员说，我们当前的任务还是发展，发展了才能解决一些问题，相反，不发展很多问题都难以解决，支持法规所做的改革。

　　韩剑准委员说，条例修订涉及到农垦的土地管理。海南县域经济发展的关键在于资源的优化配置。海南国有土地占有率很大，其中大部分属于农垦，农垦问题一直是海南发展中的关键。海南的建设土地越来越少，所以现在土地的主要问题是如何管理。农垦土地规划审批权下放给市县，这是一个很大的变动。关于土地置换和储备问题，这是优化土地管理的一个比较好的方式，在实施过程中要有具体的做法。关于占用耕地和林地问题，要实行“占一补一”原则，不要在条例中将这方面的内容删掉。另外，能不能在合法合理的情况下要引起重视。省政府应把好土地规划的总关口，下放审批权用好建设用地才有利于监控。

　　许少敏委员说，土地使用的权限无论是归省里管理还是下放到市县，总体规划都是很重要的，要把握好。

　　李永喜委员说，修正案的第六条出现“乡镇企业”字眼，现在已经没有“乡镇企业”这种说法了，应做相应修改。增加第三十三条是很有必要的。修正案的第九条规定了有两个以上意向用地者采取的方式，那么，如果只有一个意向用地者的话，该怎么办？第二款 “……方可采取协议方式”，可改为“……还可采取协议方式”。第五十四条是没有必要的，该条规定会造成很多麻烦。不应再提倡农业开发。

　　罗时祥委员说，省政府修改该条例我非常赞成。中央要求海南构建更加开放、更富效率、有利于科学发展的体制机制，包括完善省管市县体制，赋予市县政府更大的土地管理权限有利于市县充分行使职权，加快县域经济发展。从省上来说，要相信市县政府有能力、有水平把下放的权限用活用好。提几点建议：一是下放权力的同时要强调市县政府依法行政，提高行政能力和水平，提高市县政府及职能部门公务员素质。二是要增加制约的条款，包括完善审批环节、扩大土地利用信息的公开程度，严格实施招、拍、挂，体现公开公正等。三是省政府和职能部门的责任不是轻了而是更大了，主要是监督工作难度更加大了。条例要赋予省政府及其职能部门土地监管、督查职能，赋予其土地利用总量调控和计划开发的职能。四是要确保海南的可持续发展。土地是财富之母，是发展之源，要防止盲目批地占地，圈而不用。总之，要保持清醒的认识，确保放而不乱，开发有序有效。

　　陈启明委员说，条例修订对海南的发展非常重要，应当抓紧抓好。一是本次修订是构建更具活力的体制机制的重要内容之一，特别是省直管县体制的进一步深化和完善，对海南长远发展将起到重要作用。二是所放之权是在省政府的权限范围内的放权，没有越权。三是本次改革是需要一定魄力的。海南要发展，走出一条新路子，摆脱当前落后的局面，就必须有新的体制机制。

　　黄德珍委员说，规范土地管理，对海南的发展将起到积极作用。提几点意见:一是要先规划后开发。二是要规范土地出让行为，要对土地实行招、拍、挂，把有限资源发挥最大效益。三是定期开发，限制开发，杜绝炒地行为。

　　何云霞委员说，放权后应当怎么管？条例做了些规定，但管理措施的力度不够。对这方面，在二审修改的时候应当给予更多的关注。

　　龚旭光委员说，在放权的同时要考虑我省农村土地管理的混乱情况。对解决农村土地承包“三过”问题提两点建议：一是第五十四条第三款可增加一句：“并报市、县、自治县农业行政主管部门备案”，以加强农业部门对农村土地承包的监管。二是可在条例的法律责任部分中增加一条：“有下列行为的，由县级以上农业行政主管部门责令限期改正：

　　（一）农村集体所有土地的出让或以其他方式承包土地，没有经本集体经济组织成员的村民会议三分之二成员或者三分之二以上村民代表同意的；

　　（二）对外承包（含其他方式承包）年限超过三十年的，省人民政府批准外；

　　（三）集体所有土地使用权出让、对外承包（含其他方式承包），其承包价格低于市、县、自治县人民政府制定的价格标准的；

　　（四）集体所有土地使用权因转让或流转而增值，没有向农村集体经济组织交纳增值额的。”

　　蒙晓灵委员说，发展县域经济对于促进农村经济的发展，使其成为经济发展的一个增长极，具有十分重要的意义。扩权强县，给县一级行政管理部门更大的土地管理权力，让他们放手去发展县域经济，是很有必要的，我完全同意这个条例。但制约和激励应当同步，在放权的同时应进一步强化上级监察和土地等管理部门的监管职能。

　　刘春生委员说，修改海南经济特区土地管理条例非常必要、非常及时。提几点建议：一是在土地管理权下放市县政府后，应当对市县政府合理利用土地加以引导。对土地要严格地保护好、经营好，进行有序的、合理的持续开发。二是要将土地储备管理的内容纳入本条例中。三是土地管理对海南省经济发展至关重要，也直接影响国家开发银行对海南省经济发展的贷款支持。我们将根据实际工作需要，向省人大进行汇报、沟通，提出我们的建议。希望省人大能够安排时间专题听取我们的汇报。

　　褚晓路同志说，向市县下放土地审批权限是十分必要和正确的 ，但任何正确的改革措施都必须有相应配套条件，否则实施中就难免走样。以往之所以出现“一放就乱”现象，主要是由于相关制度建设未跟上，或有了制度也没有很好地落实，导致权力的运行缺乏规范和监督制约。因此，应要求市县建立健全民主、科学的决策机制和审批制度，避免出现少数人说了算、暗箱操作的现象。同时应明确省政府及有关部门的监管责任，对市县用地中出现的审批程序不合规、用途和用地规模不合理等问题，及时发现和纠正。对市县用地的监管不能仅限于事后监管。如果一项审批产生了法律效力，纠正也来不及了，即使处理了责任者，最终受损失的还是国家和海南人民。是否可以采用信息化手段对土地审批进行监管，实行土地审批电脑化管理、将市县土地管理部门的电脑和省相关职能部门的电脑联网，以使省职能部门实时了解情况和监控。同时省有关职能部门也应通过其他形式提前介入，了解各市县用地情况，重大用地项目应参与决策前论证，避免总是出现问题再去纠正的被动局面。

　　张慧君同志说，条例修订对增加市县权力，发展对市县经济将起到促进作用。财经委的初审意见中的第四点意见也更加大胆，将土地储备的权限从《修正案草案》中的“省人民政府土地储备机构”扩大到“市县以上人民政府土地储备机构”，这个提法是否考虑到与国家相关法律的衔接，是否符合省委、省政府增加这一条款的初衷，应加以斟酌。

　　桂 蕃同志说，为了保护农村集体经济组织的利益，可增加一款规定：“转让人以低于现行市场价格转让或转包土地的，应当优先向原出让或发包土地的农村集体经济组织转让。”