海南省人大常委会农村工作委员会关于经济特区农药管理若干规定实施情况的调研报告

    新修订的《海南经济特区农药管理若干规定》（以下简称《规定》）自2010年11月1日实施以来，全省各级政府及相关部门认真贯彻实施，整顿农药生产、批发、销售市场，建立农产品农药残留检测网点，提高农民安全使用农药意识，促进农村经济发展。为进一步推进该法规的实施，根据省人大常委会2014年监督工作计划安排，省人大常委会副主任张力夫带领调研组，于2月24日一3月11日，对《规定》的实施情况进行了执法调研。

    调研组分别听取了海口、定安、屯昌、陵水、三亚等5个市县情况汇报，并深入到16家农药经营店、15个农产品农药残留检测点、12个农产品收购点、10个农贸市场、5个农产品生产基地、4个农民合作社、2家农药批发企业、1家农药生产企业进行实地调研，并走访了省农业厅、省工商行政管理局、省物价局、省质量技术监督管理局、省国土环境资源厅等相关职能部门，召开了省政府职能部门负责人参加的座谈会。现将调研情况报告如下：

    一、主要做法及成效

    省政府及相关职能部门认真履行法律赋予的职能，加大宣传力度，强化农药管理，农药市场得到有效的整顿，农民安全使用农药的意识不断提高，农产品质量进一步提升。全省农药经营基本规范，禁用农药基本杜绝，信息台帐基本建立。

    （一）依法整顿农药经营市场。《规定》实施前，全省农药经营单位2123家、批发企业230多家，还有无证经营单位近千家，从业人员近万人，大量违禁农药充斥市场。为使《规定》顺利实施，实现农药经营市场平稳过渡和社会稳定，省政府及相关职能部门采取了一系列有效措施：一是从2012年开始，全省各级政府及相关部门着力解决被关闭农药店的农药存货三角债、失业人员转岗再就业等问题，确保整顿过程没有出现一宗上访事件。二是省政府制定了《海南省农药批发零售经营许可管理办法》(试行)，实行农药批发经营许可，全省农药经营单位从2123家减少到1345家、农药批发企业由230多家减少到3家。三是2013年8月，由农业厅组织三家农药批发企业与各市县零售单位签约，明确农药改革后供需秩序及双方的权利和义务，使农药批发单位与零售单位有效对接，实现了新旧经营主体的平稳过渡。作为海南农药管理史上最严格的《规定》，被群众称为农药新政，在实施3年以来，解决了农药经营市场中杂、乱、假众多问题，农药经营市场得到有效整顿。

    (二)建立规范的农药管理秩序。一是对进入我省的农药产品实行备案制。省农业主管部门根据海南中盛农业科技有限公司、海南农垦农资配送中心、海南省农业生产资料有限公司等三家农药批发企业提供的农药生产许可证、农药登记证和农药彩色电子标签等资料，对农药产品信息进行核查，对不符合国务院《农药管理条例》和《规定》等相关法律法规的农药产品不予备案，并通过海南农业信息网，将备案的农药产品信息分批向社会公布。截止目前，全省共受理农药产品备案申请8000余个，通过备案农药产品4292个。上架销售的农药产品从以前的2万余种减少到4000余种。二是推动农药产品赋码贴标和可追溯监管系统建设。省农业主管部门监督三家批发企业，制作批发企业专营标识，并对备案通过的农药产品进行赋码贴标，保证经营的农药产品可追溯。利用农药产品备案信息，建立全省农药产品数据库和监管平台，确保全部经营单位的农药信息在网络上可查询，实现农药产品批发到零售环节的可追溯监管。三是建立较完善的农药产品配送体系。三家批发企业都成立了快捷安全、布局合理的配送部门，解除了农药经营户的后顾之忧，确保了农药的正常供给。四是建立农药台帐监管体系。部分市县农药店配备农药监管系统专用设备，以计算机和网络技术为基础，综合运用数据库、二维码等技术，构建农药实时监管操作平台、实名购销平台，通过系统记载农药购销等各个环节，确保了农药产品的追溯。

    (三)全面展开农产品质量安全检测。各级政府职能部门在集贸市场、批发市场、收购站均进行农产品的抽检。一是在海口南北蔬菜批发市场成立瓜菜农药残留快速检测中心，对每批进岛的瓜菜都进行抽样检测，对检测合格的瓜菜贴上“已经农药残留快速检测”标签，凭此标签方可进入全省各农贸市场、超市、商场销售。二是全省各市县建立农产品检测站，镇、村、合作社及各收购点设立固定检测点，对所有进入市场和出岛的农产品都进行快速抽检。每个集贸市场每天抽检的瓜菜样品不少于10个，出岛的瓜菜必须持有市县农业部门检验合格证才予放行。三是组织流动检测队伍，不定期对田头产地、码头运输车辆以及集市收购点瓜菜进行抽检。2013年，陵水县设立县、镇、村三级检测点14个，配备检测人员78人，在田头、基地、收购点共检测瓜菜样品17.2万个，检测合格率99.5%。

    (四)执法管理力度逐步加强。为加强市场监管，从源头确保农产品质量安全，全省各个职能部门通过联防、群防等监管手段,保持对农药经营市场和农产品市场的高压管理态势，基本杜绝56种高剧毒农药的销售，无登记证农药、冒用农药登记证等违法行为得到有效遏制。一是多部门联合执法，集中整治农药经营市场和农产品市场。省农业厅、省工商局等职能部门多次组织联合执法，对未经过备案、未贴标、标签不合格等违规产品进行全面清理，共清理违规农药1600余吨，大大净化了全省农药市场。二是部门执法监管常态化。各职能部门依据《规定》赋予的职责对市场的各个环节进行执法检查。省农业厅相继组织三亚、陵水、万宁、乐东四市县的联合执法，依照《规定》第四十一条查处无证经营，取缔处理违法经营单位20多家，依法维护农药经营市场秩序。三是执法手段科技化,及时处置违法行为。在全省各市县农业执法队伍中，装备电脑信息终端，在执法中通过扫描二维码，实时查询农药信息，及时发现问题，依法处理农药经营违法行为。

    二、存在的主要问题

    三年来，全省各级政府及相关部门认真贯彻实施《规定》，规范了农药经营市场，提升了农产品质量安全，促进了农业可持续发展，推动了海南国际旅游岛建设和生态省建设，成效显著。但仍存在以下问题：

    (一)农药经销台帐二维码可追溯体系有待完善。我省农药经营从以手工台帐登记提升到二维码电子信息平台管理，在部分市县初步建立追溯系统，但覆盖面不宽，特别是农药最小包装单位尚缺乏二维码标识，追溯体系有待完善。一是农药质量难以追溯到生产厂家。目前由于国家层面的法律法规尚未明确界定，全国绝大多数生产厂家的产品出厂时没有二维码或者条形码，批发企业购进农药后，无法对最小农药单位赋码贴标。二是难以追溯农药使用者，全省的市县级监管平台还没有完善，政府相关职能部门信息尚未联网，信息不能共享，农药使用者还没有做到实名购买。

    (二)大部分农产品包装不够规范。《规定》第二十八条要求，农产品生产企业、农民专业合作经济组织，从事农产品收购的单位或者个人，应当按照规定包装收购的农产品，标明产品品名、产地、生产者等项内容。目前全省除极少数企业和农民专业合作经济组织外，绝大多数生产企业和农民专业合作社，以及农产品收购的单位或者个人，基本上没有按照《规定》内容规范包装，包装箱五花八门，有的只标明了瓜菜名称，如辣椒笼统地标成“海南泡椒”，没有标注具体产地、单位和名称、联系地址，如出现质量问题，根本无法追溯，是农产品质量管理的瓶颈问题。

    (三)农药使用的科学性有待进一步提高。近年来我省瓜菜生产企业和农户对科学使用农药的意识有了很大的提高，有了问题也能主动到农业技术服务站或者农药经营店进行咨询。但农药经营店靠卖农药营利，存在过量配药的情况。据三亚市崖城镇坡田洋农户反映，农药店配药时，不分青红皂白一般有六七种，最多时有九种农药配在一起使用，价钱也高。一些大的田洋，由于植时不同，没有组织群防群治和推广生物防治，过度依赖农药，既杀死了害虫天敌，也产生病虫害的抗药性。过量用药使农药有效利用率低，造成浪费，也增加农业成本投入，加大了农户负担，还加剧了环境污染。

    (四)对农药运输和物流监管还不到位。《规定》对农药运输有严格的限定，除有资质的批发企业外，其他任何单位和个人不得运输和经营农药。但仍有部分农产品生产者和个别单位、企业通过运输和物流等渠道从省外购进农药，这类违法行为给农产品质量安全带来极大隐患。涉及运输携带农药的违法行为，工商、农业、交通、邮政等部门都有监管权，但具体责任分工不明，部门联动机制有待完善。《规定》第三十五条要求县级以上政府农业、工商、交通行政主管部门应当在港口、码头、火车站、长途汽车站、机场等口岸设立农药检查站和流动农药检查站，对进入本经济特区的农药进行检查，但目前相关部门对此类口岸的检查难以做到常态化，缺乏检查手段，无法有效防止违法运输的农药流入本经济特区。

    (五)农业执法能力亟待加强。打击违法行为，规范农资市场秩序和生产经营秩序，确保农产品质量安全和农业产业安全，是农业部门一项重要而紧迫的任务。《中华人民共和国农业法》第八十七条明确规定“县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平”，但我省的农业执法能力建设和当前形势的需要还有差距，亟待加强：一是我省除海口和三沙外，各市县都建立了农业综合执法队伍，但市县执法队伍人手少，执法人员大多是“半路出家”，普遍存在法律和专业知识不足等问题，执法水平不高，执法手段落后，不能满足监管需求；二是省农业厅没有农业执法队伍，相关处室既负责事前审批，又负责事后监管，集多项职能于一体，缺乏相应制约，削弱了事后监管的力度，也影响公正执法。面对全省庞大的农资、农药、农机市场，缺乏有效的监管力量，时有假种子、假农药和伪劣农资、伪劣农机坑农事件发生，得不到及时有效的监管和处置，办理跨市县案件和大案要案的力量也明显不足；三是全省各市县虽然建立农产品检测机构，但缺乏技术人员，只进行部分瓜菜样品的快速检测，大部分的设备闲置。整个农业系统没有一家具有资质的农药检测机构，无法及时出具有法律效力的检测报告，影响依法行政的效率。

    (六)农药价格尚未实行政府指导价。我省实施农药专营管理，仅有三家企业获得农药批发经营权，虽然市场秩序得到了净化，但放开农药价格管理，由市场定价，易造成垄断。以三亚市为例，农药新政实施后，菜农反映农药零售价均有明显上涨，增加了农民负担。据了解，农民种植瓜菜过程中，农药所占的成本很高，如种植一季苦瓜平均每亩用药花费近3000元。种植瓜菜用药成本高，农民有苦难言，稍有天灾人祸，很难收回成本。

    (七)农药废弃物处理监管缺位。《规定》第三十五条“农药经营者应当将过期报废农药和农药废弃物交由农业行政主管部门移送环境保护行政主管部门指定的具有资质的机构处理”，这条法规实施尚不到位。目前我省的农药废弃物(每年约300吨)基本没有得到处理，农业生产企业和农户法律意识和环境保护意识淡薄。对农药废弃物，有的生产企业或农户采取焚烧及掩埋的办法，还有很多用完后就随意丢弃，散落田间地头，农药残留物污染农田和水体，造成农产品产地环境污染，影响农产品质量安全。

    三、几点建议

    针对政府相关职能部门在实施《规定》中存在的农药经营、使用监管缺位和不到位的问题，提出如下几点建议：

    （一）加快完善农药质量安全可追溯体系。在全省农药经营市场二维码信息监管平台建立后，政府要采取措施，完善农药质量安全可追溯体系建设。一是对本省农药生产企业的农药产品，推行二维码信息标识包装，建立农药生产质量安全可追溯机制。二是提倡本省农药批发企业，对省外有二维码标识包装的农药优先采购。全省从批发企业出来的农药，除小包装外，全部贴上二维码标识。三是尽快规范农药的生产、经营、使用流程，完善从生产企业到批发商、从批发商到农药经销店、从农药经销店到农户的农药质量安全可追溯体系，从源头上保证全省农产品质量安全，消除群众病从菜出，天天吃农药的疑虑，确保舌尖上的食品安全。

    （二）继续加强对农民科学安全使用农药的指导。全省各级农业部门要加大宣传力度，特别是对农民专业合作社、农民加强培训，普及科学使用农药知识，杜绝在瓜果菜上使用禁用的农药。积极扶持农民专业合作社在大田洋推行统一品种、植期、植保的瓜菜种植方式，积极推广病虫害绿色防控，减少农药的投入。鼓励农技人员开办农业植保医院，科学使用农药，减少农药成本。要教育农民严格遵守瓜菜施用农药采摘安全期，建立农药残留农产品退市制度，有效防范有农药残留的农产品进入市场。

    （三）进一步做好农药运输、物流监管工作。交通、农业、工商等部门要依据《规定》的第十四条和第十五条、第四十三条条款，采取措施加强对港口、码头、物流集散地监管，特别是琼州海峡进岛通道的监管。加大《规定》宣传力度，与物流企业签定责任书，使其明确责任，承担相应的法律义务。要按照责任分工，切实强化对港口码头的检查，采取科学的查验办法，杜绝含有剧毒、高毒成分的农药进岛，对擅自运输进岛的农药依法处理，维护《规定》的法律尊严。要加强对南繁育种、农林场、高尔夫球场使用农药的台帐管理，严禁擅自从本经济特区外购进农药。

    （四）必要时组建省农业综合执法总队。在省政府的领导下和全省人民的努力下,海南己建成全国的莱篮子基地，也建成全国唯一的无规定动物病疫区。然而，在我省现代农业迅速发展阶段,政府职能部门对农资市场和农产品质量的监管，依然存在执法不到位和缺位的问题，时而发生瓜菜农药残留和假农资事件。为确保全省农业投入品和农产品的质量安全，在全省市、县（除海口、三沙市外）均成立农业执法大（支）队情况下，成立海南省农业综合执法总队，对于协调市县的农业执法，查办大案、要案，加强农资市场、农药经营、农产品质量的监管，依法兴农、依法护农，很有必要。

    （五）尽快实施农药价格政府指导价或政府定价。海南属高温高湿地区，农作物的病虫害突显，农药成本占瓜菜种植成本的三分之一左右，农民的生产成本相对过高。对农药的价格，省物价部门要依据《规定》的第八条和第四十条条款，组织实施好农药批发与零售价格实行政府指导价或政府定价，向社会公布并加强监管，维护广大农民的利益。

    （六）认真建立农药废弃物回收机制。《规定》的第三十五条和五十三条条款分别对农药废弃物的处置有明确规定，政府相关职能部门应依照法律赋予的职责，理顺工作关系，明确各自职能，在农药废弃物回收处理的的监管上不留死角。针对该条款尚缺乏可操作性，省农业主管部门应及时制定农药废弃物回收的具体办法，对回收农药废弃物的主体单位、回收办法、成本费用、行政处罚等做出明确的规定。环保部门要切实做好全省农药废弃物的回收监督和无害化处理，防止对环境的二次污染。

    （七）切实抓好农产品的规范包装。农产品包装是体现农业品牌化和标准化的载体，是农产品质量追溯的依据。各级农业部门要按照《规定》的第二十八条条款内容，切实抓好农产品生产企业、农民专业合作社、农产品收购方对产品的规范包装，在包装上详细标明产品产地、生产者、地址及联系电话，对进入市场的农产品质量安全负责，建立农产品质量可追溯体系。没有规范包装的农产品不准出岛、进入市场。

    （八）加大财政扶持力度。农药管理工作涉及到老百姓舌尖上的安全，涉及到环境保护，是一项社会系统工程，也是民生工程，需要各级财政的支持。要支持全省农药追溯二维码信息平台建设，支持农民专业合作社农产品标准化生产和规范包装，支持农药包装废弃物的回收、无害化处理。尽快制定对研发、使用生物农药有关奖励和补贴的办法，推广生物、物理防治病虫害技术。要保障农产品质量检测的经费。

    （九）适时修订《海南经济特区农药管理若干规定》。该《规定》实施三年来，对规范农药市场管理，提高农产品质量安全起了很大作用，但随着农药管理体制改革工作的推进，《规定》在实施中，部分条款还不尽完善。如：对农产品集贸市场、批发市场的质量监管职能主体调整为食品药品部门，对瓜菜快速检测不合格产品的下架处置等，需从法律层面进一步明确。

    为进一步推动《规定》的贯彻实施，建议省人大常委会适时对省人民政府贯彻实施《规定》情况进行专题询问。