广东省人大环境与资源保护委员会关于我省住房保障工作情况的调研报告

主任、各位副主任、秘书长：

　　根据《广东省人大常委会2010年监督工作计划》，为配合做好省人大常委会听取和审议省政府关于保障性住房建设情况报告的准备工作，4月中旬，省人大环资委拟定了工作方案，经省十一届人大常委会第五十次主任会议同意后实施。6月至7月间，以省人大常委会副主任陈小川为组长的省人大常委会住房保障专题调研组开展调研工作。6月18日，调研组听取了省政府有关部门的情况汇报。6月至7月上旬，调研组分赴深圳、汕头、韶关、惠州、江门、阳江、茂名、肇庆、清远等9个市开展实地调研，听取了各市政府关于住房保障工作情况的汇报，实地考察了部分廉租房、经济适用房建设项目，走访了部分低收入住房困难家庭并听取他们的意见。同时，省人大常委会委托其他12个地级以上市人大常委会对本区域住房保障工作的情况进行调研。期间，调研组还赴山东、河南省学习考察住房保障工作的做法和经验。现将调研的情况报告如下。

　　一、 基本情况

　　2003年，我省将保障性住房建设作为全民安居工程的重要内容，纳入“十项民心工程”范畴予以实施。2003年至2010年5月底，全省累计投入资金49.2亿元，对8.5万户城镇低收入住房困难家庭实施廉租住房保障；累计完成投资144.2亿元，建成经济适用住房8.4万套。至2006年底，我省对2003年登记在册的人均收入低于当地最低生活保障线且人均住房建筑面积低于6平方米的城镇“双特困户”全部提供了廉租房保障。

　　自2009年起，按照国务院提出的“争取用三年时间基本解决城镇低收入家庭住房困难和棚户区改造问题”的要求，实施了全省住房保障三年发展规划，拟在2009年至2011年3年间，解决7万户符合廉租住房保障条件家庭、4万户符合经济适用住房保障条件家庭和3万户符合公共租赁住房条件家庭的住房困难问题。目前，全省住房保障三年发展规划实施进展顺利，土地供应、资金支持、税费优惠等按计划落实到位。2009年，通过实物配租和租赁补贴两种方式，新增解决符合廉租住房保障条件家庭3.5万户，完成全年计划目标的103%；新增解决符合经济适用住房保障条件家庭12629户，完成全年计划目标的93.8%。

　　（一）出台一系列政策，确保工作有据可依。2008年，省政府出台了《关于切实解决城镇低收入家庭住房困难的实施意见》，加大了对住房困难家庭的保障力度，明确了全省住房保障三年发展规划。2009年7月，省委办公厅和省政府办公厅联合下发了《关于建设宜居城乡的实施意见》，对解决城镇居民住房困难问题作出进一步部署，明确提出了推进住有所居的具体目标和措施。深圳市在全省率先进行住房保障立法，《深圳市保障性住房条例》已经深圳市四届人大常委会第三十五次会议通过。

　　（二）编制住房保障规划，确保工作有序开展。全省所有市、县都建立了住房保障制度，明确了保障对象和具体标准，编制了保障性住房建设3年规划（2009—2011）。同时，为保证住房保障工作的延续性，省住房建设管理部门牵头起草了《广东省城镇住房保障发展规划（2009—2020年）》，待征求意见后公布实施。

　　（三）落实土地供应，确保工作有效实施。一是认真编制保障性住房年度用地供应计划，并向社会公布。各级国土部门将保障性住房建设用地计划纳入土地利用规划中，并每年单独列出用地指标。二是保证用地供应的落实。省建立了保障性住房用地审批直通车制度，优先办理审批。广州在全国率先建立起保障性住房土地储备的制度，更好地保证了保障性住房土地的供应。三是利用“三旧”改造契机，增加保障性住房用地来源。将“三旧”改造腾出的地块、政府收回的闲置土地、盘活的存量土地优先纳入政府住房用地储备，优先用于保障性住房建设。四是加强土地供应管理。所有土地使用权的划拨和出让情况以及划拨和出让后的开发利用情况均纳入土地市场动态监测监管系统，防止建设单位擅自改变土地用途和闲置土地。2009年，全省廉租住房用地、经济适用住房用地的供应完成年度计划的120%和102%。

　　（四）落实资金与税费优惠，确保工作稳步开展。按国家规定，通过住房公积金增值收益、土地出让金净收益10%以及省市财政补助等方式筹集资金，建设保障性住房。省财政2004-2007年每年安排3000万，2008年提高到1亿元，2009-2011年再提高到每年2亿元，专门用于支持东西两翼和粤北山区廉租住房的建设。对保障性住房的建设免除行政事业性收费；用地供应采取行政划拨用地方式；对捐赠廉租住房的，执行公益性捐赠税收扣除政策。2009年，全省落实廉租住房建设资金54.12亿元，完成目标任务的122.5%。

　　（五）逐步扩大保障覆盖面，丰富保障方式，确保保障性住房建设的普及。一是提高保障标准，扩大保障覆盖面。2007年，保障标准由原来的“人均收入低于当地最低生活保障线且人均住房建筑面积低于6平方米的双特困户”，提高到了“人均住房建筑面积低于10平方米低保家庭和低收入家庭”，较大幅度扩大了受惠群体的范围。二是转变保障方式，更切实解决群众住房难的问题。廉租住房保障从过去以“租赁补贴为主、实物配租相结合”改变为“实物配租为主，租赁补贴相结合”的方式。目前，我省廉租住房保障实物配租比例按60%来实行。三是扩大公积金使用范围，促进公积金的使用效能。由于同城化的影响，人们居住地和工作地分开的需求越来越明显。为了满足这种需求，我省积极推进珠三角地区8个城市建立住房公积金异地互贷购房机制。四是积极寻求新的保障方式，更广泛地惠及群众。“夹心层”人群，大多是外来务工者、刚毕业大学生或公司白领，既买不起商品房，又不符合申请廉租住房和经济适用住房条件。近两年来，省政府高度重视解决这部分人群的住房问题，要求各地用不同的方式，为“夹心层”人群提供政策性租赁住房。目前，深圳市已建立了公共租赁住房制度，珠三角其他城市也在积极探索中。

　　二、 存在问题及原因

　　近年来，我省住房保障工作虽然取得了一定成绩，但仍然面临不少问题和困难，主要有：

　　一是法制化程度不高，住房保障工作缺乏法律保障。目前，省未出台有关住房保障工作的地方性法规或省政府规章。除深圳市颁布了住房保障工作的地方性法规外，省以及其他地级以上市均以规范性文件如《通知》、《意见》、《办法》等形式去推进。住房保障工作的法律权威性不够，缺乏连贯性和长期性。

　　二是保障面还不够宽。保障性住房的供应总量不足，且区位较偏远。廉租房供应比例过低，使得保障能力更加有限。住房保障范围窄，目前只覆盖到少数最低收入者，还不能惠及到占社会较大比例的“夹心层”人群，即外来务工者、新毕业大学生、异地调动干部等。

　　三是政策灵活性不够。如，相关文件规定廉租住房实物配租率应达到60%以上，并且以县为单位进行考核。这一规定对人口密集、住房需求量大的城市，如广州、深圳市，以及某些市的中心城区是偏小的。但对需求量小、保障对象分布不均的经济欠发达城市，特别是边远县（市）来说，货币补贴比实物配租更有效。

　　四是用地适应性和资金的落实还存在困难。在用地适应性方面，普遍存在着规划选址难、征地拆迁难、用地区位偏远等问题。特别是一些大城市如广州、深圳，市区土地比较紧张，要在中心城区划出足够的保障性住房用地比较困难。在资金落实方面，东西两翼和北部山区，财政收入本来不多，加上金融危机的影响，政府对保障性住房建设的资金支持难以到位。同时，“土地出让净收益的10%用作保障性住房建设资金”的规定，也因土地出让净收益没有全省统一界定的统计口径而难以落实到位，各地随意性较大。

　　五是动态管理有难度。由于居民的收入是可变的，根据收入水平来确定住房保障存在动态管理问题。同时，经济适用房也容易产生公共资源个人化的问题。另外，目前我省主管低收入群体保障工作的是民政部门，主管保障性住房建设的是建设部门，主管土地供应的是国土部门。如何加强这几个部门的协作；如何科学地确定评分标准，确定保障对象的准入条件，保证保障性住房分配的公平、公正，也是我省住房保障动态管理的难题。

　　另外，我省城市和国有工矿棚户区改造任务也十分艰巨，棚户区集中连片的危房有2万多户，主要集中在粤北等经济欠发达地区。

　　三、 几点建议

　　调研组赴外省调研时了解到，山东、河南省住房保障工作起步虽然比我省晚，但至今两省累计分别解决了35万户、55万户低收入住房困难家庭的住房问题，是我省的2.18倍和3.43倍。他们的做法：一是积极争取国家资金支持。河南省2007年至2010年，争取中央专项补助资金36.03亿元。山东省在2008年和2009年分别争取中央专项补助资金1亿元和3.5亿元。二是积极探索适合本地实际的住房保障模式。山东省在设区城市全面启动公共租赁住房试点工作，青岛市建立了住房保障全覆盖体系，莱芜市把城中村居民及在本市工作满一定年限的农民工家庭纳入保障范围。郑州市在用工集中的企业开展公共租赁房建设试点，漯河、新乡等市启动公共租赁房及人才公寓试点工作。

　　调研组认为，住房保障建设是一项重要的长期的民心工程，是贯彻落实党中央“保民生，保增长，保稳定”决策部署的重要举措，是促进城乡基本公共服务均等化的重要内容，省和各市、县应当按照国家的要求，把这项工作落实好。为此，调研组提出以下建议：

　　（一）因地制宜，完善保障性住房建设规划。一是住房保障作为一项长期性工作和一种基本公共服务，今后要纳入国民经济和社会发展规划，纳入政府年度财政预算范畴。二是做好全省保障性住房应保情况的调查摸底，并根据调查摸底情况制定和实施每年的保障性住房供给计划，努力做到应保尽保。三是在确定保障性住房用地计划时，要充分考虑低收入家庭出行、受教育以及享有其他基本公共服务的权利，将居住条件相对成熟的用地作为保障性住房用地，增强保障性住房用地的适应性。四是要专门制定城市棚户区和国有工矿棚户区改造计划，确保按时完成改造任务。

　　（二）加大投入，确保保障性住房建设的财政资金支持。住房保障是社会保障的重要组成部分，其资金来源应该以财政预算安排为主。省政府有关部门要积极主动争取中央廉租住房保障专项补助资金和棚户区改造资金。建议省政府进一步加大对经济欠发达地区住房保障工作的扶持力度。省有关部门要研究界定土地出让净收益的统计口径，严格按照“土地出让净收益的10%用作保障性住房建设资金”的规定，落实保障性住房建设资金。

　　（三）突出重点，增强住房保障的实效性。住房保障的重点要从保证“居者有其屋”转到保障“住有所居”上，从经济适用房保障为主转到以廉租房保障为主。廉租住房保障的是基本居住权，不涉及到住房产权问题，具有自我动态调整的功能。廉租住房比其他形式的保障性住房更加稳定，保障能力更加强。今后，要进一步扩大廉租住房保障，提高廉租住房在保障性住房建设中的比重，逐步过渡到以廉租住房保障为主。同时，进一步完善经济适用住房保障制度，建立健全经济适用住房准入和退出机制。对已购买其他住房的，必须办理退出手续或补交相关价款取得完全产权；退出的经济适用房由政府回购，再次作为保障性住房使用，以提高经济适用住房的保障效益。

　　（四）加强管理，努力实现住房保障的公开公平公正。以完善保障性住房准入和退出机制为重点，加强对保障性住房分配的管理。建立科学的收入标准的划分体系和低收入家庭的动态监控系统，加强对保障对象的动态管理工作。针对目前居民就业和收入多元化的特点，政府各有关部门应通力协作，尽可能做到收入情况审核的透明、公正、准确。建立家庭信息共享平台，采取市-区-街三级联网审核资格，实现相关部门信息共享。研究解决居民收入调查难的问题，学习天津市在申请表格中列入授权条款，解决申请人收入、资产核查与国家保护个人隐私权之间的冲突，突破目前的法律障碍。学习香港扣分制的经验，建立全民个人信用制度。

　　（五）创新机制，探索解决群众住房困难问题的新途径。一是拓宽保障性住房用地来源。以“三旧”改造为契机，落实保障性住房用地或安排配建保障性住房。探索利用集体建设用地或收购社会闲置房源以解决供地难、实物配租难的办法。二是拓宽保障性住房房源。改变保障性住房由政府组织建设的单一供应模式，采取政府购买、政府回购改造、企业自建、BT建设、利用腾退公房等多种方式拓宽保障性住房房源。三是进一步拓宽融资渠道。探索通过募集社会资本建设保障性住房的路子，鼓励社会力量建造公益性住房项目，为低收入家庭提供租赁住宅。四是总结深圳和借鉴香港的经验，逐步建立公共租赁房制度，为“夹心层”群体特别是外来务工人员提供过渡性的住房保障，切实解决“夹心层”群体的住房保障问题。

　　（六）建章立制，加快住房保障立法步伐。建议省政府有关部门开展住房保障工作立法，在总结住房保障工作经验的基础上，加强立法论证调研，研究拟定符合我省实际的住房保障法规，为规范全省住房保障工作、建立保障性住房建设的长效机制提供法治保障。同时，完善现行的住房保障工作考核办法。建议适当调整和完善有关廉租住房、经济适用住房新建数量考核指标以及廉租住房实物配租率的硬性规定，允许各地除新建外还可通过购买、回购改造、租赁等多种方式完成省的廉租住房、经济适用住房考核指标，允许经济发达地区适当高于、经济欠发达地区适当低于省规定的廉租住房实物配租率，以增强适应性和灵活性。