关于进一步做好备案审查工作的思考

    对规范性文件进行备案审查，是宪法和法律赋予地方人大常委会的重要职权，是地方人大常委会实施法律监督的重要内容，是贯彻依法治国方略、维护社会主义法制统一，促进依法执政、科学执政和维护群众权益、构建和谐社会的重要途径。笔者结合省人大备案审查的工作实际，对如何进一步做好备案审查工作进行一些探讨。

    开展备案审查工作的体会

    备案审查工作关系方方面面，涉及到对法律法规的理解和运用，涉及到对省政府、较大市政府和市州人大及其常委会权力的监督，涉及到省人大内部分工合作，也涉及到对公民有序政治参与的保障和公民各方面权利的保护，需要统筹兼顾、综合平衡各方面关系。

    （一）要处理好支持政府依法行政与保障相对人合法权利的关系。随着经济社会发展水平不断提高，利益诉求日趋多元化，政府行政管理面临的形势日趋复杂，挑战不断增加，一些行之有效的行政许可、行政处罚和行政强制成为政府有效实施管理的必要手段。另一方面，缺乏监督的权力极易扩张过界，侵害公民的正当权利和利益。为有效平衡公权力和公民权利之间的关系，国家出台了一系列法律法规进行界定规范。在对规章、规范性文件进行合法性、合理性审查时，我们坚持以上位法为依据，以统筹兼顾、有效平衡支持政府依法行政和保障相对人合法权利的关系为原则。在审查《成都市房屋建筑和市政基础设施工程施工安全监督管理规定》（以下简称安全监督管理规定）时，依据《建筑法》关于“对建筑安全事故隐患不采取措施予以消除的”违法行为的处罚规定，认可安全监督管理规定中降低资质、吊销资质、暂停执业资格、吊销资格证书、暂停投标资格等处罚措施。在审查《成都市排污权交易管理规定》时，对缺乏依据，不属于《行政处罚法》中界定的处罚种类却具有处罚作用的“三年内不得参加本市排污权交易”，认为其重复处罚，建议制定机关自行修改。

    （二）要处理好备案审查工作机构审查与专门委员会审查的关系。作为备案审查工作机构，法工委承担着备案文件的接收、登记、存档和初步审查的职责。备案审查处两名工作人员的客观条件，与备案文件逐年增加，涉及经济社会各个领域，既要审查是否符合法律法规规定，又要审查规范内容是否适当可行的现实任务之间的差距，使得充分发挥各专门委员会作用成为行使好人大备案审查监督权的重要手段。法工委一直重视与专门委员会加强沟通、强化协作，一是在收到报备规章、规范性文件后立即分送相关专门委员会同步审查，二是及时联系，交换看法，了解相关专门委员会的审查意见，三是针对审查发现的问题，共同召集制定机关召开会议，深入研讨，统一意见。在审查《四川省组织机构代码管理办法》、《四川省加强管理服务促进会展业发展的规定》时，法工委与财经委一起，多次与制定机关沟通协商，提出建议自行修改的审查意见。

    （三）要处理好积极开展主动审查与充分发挥被动审查作用的关系。规章、规范性文件是经济社会管理的重要手段，具有普遍约束力和反复适用性，如果存在不合法、不合理、不公允等缺陷，会在较长时间、较大范围内损害群众利益，影响党和政府威信。因此，依法履职，积极作为，主动开展备案规章、规范性文件审查是备案审查工作机构义不容辞的职责。同时，规章、规范性文件涉及领域广泛，内容千差万别，调整的社会关系更是纷繁复杂，很多问题要在实施中才能充分显现，因客观现实变化或上位法制定修改而产生的新情况新问题更非制定伊始的主动审查可以预见，需要通过被动审查，由国家机关、公民、法人或者其他组织提出审查要求和建议，启动审查程序实施监督。法工委采取主动审查与被动审查并重的工作方式，在实现主动审查全覆盖的同时，积极借助人大代表和专家学者力量，努力引导公民有序政治参与，充分发挥被动审查作用，一是对涉及改革发展稳定大局和人民群众切身利益、社会普遍关注的重大问题的规章、规范性文件，广泛征求人大代表、专家学者的意见建议；二是积极开展调研、座谈，征求管理相对人、行业协会的意见建议；三是加大备案审查工作宣传力度，定期公布备案文件和备案审查工作情况，扩大社会影响力，调动公众和社会组织参与积极性，引导其通过备案审查途径维护自身权益和公共利益。

    （四）要处理好开展独立审查与加强和制定机关沟通的关系。作为规章、规范性文件的审查监督机关，备案审查工作机构必须具备公正的立场、客观的视角，对备案文件的合法性、合理性进行独立的判断。另一方面，规章、规范性文件制定机关对相关领域情况更为熟悉，对如何有效规范有更切身的认识和体会，在规章、规范性文件制定过程中倾注了大量心血和汗水。因此，在加大备案审查工作力度的同时，要注意方式方法，积极主动与制定机关沟通交流，了解情况，反馈意见，达成共识，尊重制定机关劳动，提高审查监督实效。根据立法法、监督法有关规定，省人大常委会对省政府发布的不适当的规章和决定、命令，以及下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定有权撤销，但对较大市政府制定的不适当的规章，只有提出修改或撤销的审查意见权，不具备撤销权，更需要在加强沟通中凝聚共识，督促制定机关自行修改或撤销。

    （五）要处理好适时开展提前介入与充分做好事后监督的关系。由于政府权力部门化、部门权力利益化问题未能得到根本解决，一些部门在制定规章、规范性文件的过程中往往有维护和扩大自身权力的冲动。作为一种事后监督手段，备案审查在发现有不合法、不适当的问题时，有可能规章、规范性文件已经生效并产生不良后果，立即采取修改撤销措施又容易产生“朝令夕改”的不良影响。笔者认为，可以借鉴立法工作中提前介入的一些做法和措施，对于部分涉及面广、影响力大的规章、规范性文件，在制定机关愿意的前提下，提前介入，了解制定背景和相关情况，提出意见建议，努力降低纠错成本，有效提高行政效率，更好地防范公权力的缺失或滥用。需要注意的是，提前介入只能适度开展，并不能替代备案审查，一是提前介入只是一种工作方法，并无明确法律依据，无法取代人大依法履职进行的备案审查；二是过多过度提前介入有越俎代庖之嫌，会打击制定机关积极性，干扰制定机关正常工作。

    进一步做好备案审查工作的思考

    实践不断发展，形势不断变化，备案审查的工作制度和工作方法也在探索中创新，在发展中完善。在做好日常备案审查工作和积极开展探索创新的过程中，必须坚持和把握以下基本原则：

    （一）必须坚持社会主义法制统一。维护法制统一是建立备案审查制度的初衷和目的，是做好备案审查工作的基本要求，不管是进行规章、规范性文件审查还是探索创新备案审查制度，都必须严格遵从法律法规规定，做到不抵触、不越权、不违反法定程序，保证规章、规范性文件与法律、法规的规定衔接协调、和谐统一，保证备案审查工作依法开展，运转有序。

    （二）必须坚持中国特色社会主义道路。几十年改革开放的进程，是解放和发展生产力，从计划经济向社会主义市场经济转变的进程，也是激发全体公民创造热情和创造智慧，赋予公民和法人组织更多创造自由的进程。在规章、规范性文件备案审查的过程中，要注意坚持中国特色社会主义道路的正确方向，在法律框架内，督促制定单位减少干预和管制，维护统一、公平、竞争的市场环境，更好地激发全社会创造活力。

    （三）必须坚持保障和改善民生。保障和改善民生是我们党和政府一切工作的出发点和落脚点，也是备案审查工作必须把握和遵循的基本准则。要在规章、规范性文件审查过程中，防止侵害群众利益的规定出现，督促制定机关切实维护群众权益，更加关注民生，更大力度让利于民。

    （四）必须坚持从四川实际出发。地方规章和规范性文件制定权的设立，是基于我国地域辽阔，各地自然条件、人口组成和经济社会发展情况不平衡，需要充分调动各地积极性，在法制统一的前提下，因地制宜，制定出台适合当地具体情况的法律政策。在备案审查的过程中，要关注规章、规范性文件的规定是否符合四川实际，是否顺应省委建设西部经济发展高地和全面小康社会的目标，是否符合深入实施“两化”互动、统筹城乡发展战略的要求。

    在把握基本原则的同时，还需要探索工作新思路，拓展工作新形式，不断完善备案审查工作制度。可以探索建立报送督促问责制度，增强备案审查覆盖性；可以探索建立备案登记回执制度，增强备案审查规范性；可以探索建立审查答复制度，增强备案审查沟通有效性；可以探索建立专家咨询制度，增强备案审查科学性；可以探索完善定期公示制度，提高备案审查公民参与性;可以探索建立跟踪监督制度，增强备案审查实效性。通过制度的健全完善，进一步提高备案审查工作的效率和效益，更好地发挥人大监督的作用。