国际刑事司法机构漫谈

    一、国际刑事司法机构的建立

    建立国际刑事司法机构，通过惩治犯有最严重国际罪行的罪犯，实现国际司法正义，维护持久和平，是国际社会的长期理想和奋斗目标。

    二十世纪上半叶的两次世界大战，不仅波及面广，而且造成的生命、财产损失超出以往任何战争。国际社会对如何防止战争，实现持久和平问题的思考也上升到新的高度。将战争中犯有严重罪行的人绳之以法，还受害者以公道，并警示后人，成为当时的普遍呼声。于是，二战结束后，同盟国于1946年先后建立了纽伦堡和东京两个国际军事法庭，分别对纳粹德国和法西斯日本的首要战犯进行审判。纽伦堡和东京审判最大的意义，是确立了在战争这种传统国际法上的国家行为中，参与谋划、指挥和实施犯罪行为的个人包括国家领导人，也必须承担刑事责任，从而为审判战犯扫清了法律上的障碍，开创了国际刑事审判的实践。当然，由于纽伦堡和东京审判仍是典型的战胜国对战败国的审判，不涉及同盟国方面在战争中的罪行，因而也受到政治上和法律上的不少质疑。

    1993年和1994年，联合国安理会先后通过第827号和第955号决议，设立了前南刑庭和卢旺达刑庭，分别审判前南斯拉夫地区和卢旺达发生的严重国际罪行。由于两刑庭是安理会援引《联合国宪章》第七章设立，各国均有义务与刑庭合作。但是，两刑庭均是临时和特设性质，是在有关国际罪行发生后，针对特定地区、特定时间和特定犯罪进行审判。由于安理会是政治机构，其是否具备建立刑事司法机构的资格和权限，由其负责起草和通过刑庭规约这种法律文件是否合适，建立两刑庭是否在很大程度上出于政治上的选择和考虑，在当时都引起很大争议。但两刑庭的工作丰富了国际刑事司法实践，为建立真正意义上的常设性、普遍性的国际刑事法院提供了宝贵的经验，也使国际社会更加清查醒地意识到，只有建立常设的国际刑事法院，才能弥补以往特设刑庭的缺陷和不足。

    国际社会一直为建立常设的国际刑事法院而努力。1947年联合国大会通过的《关于预防和惩治种族灭绝罪公约》第6条规定，有关罪行可交由一个国际刑事法庭进行审判。联大在同一决议中邀请当时刚成立的国际法委员会研究建立一个审判灭种罪的国际司法机构的可行性。由于冷战的开始，此事被长期搁置。1989年，特立尼达和多巴哥在联大提议建立国际刑事法院以惩治贩毒等国际罪行，联大随即要求国际法委员会重启对国际刑事法院问题的研究。国际法委员会于1994年向联大提交了国际刑事法院规约草案。联大先后设立由全体会员国参加的特别委员会和筹备委员会，历经四年讨论，于1998年7月17日在罗马召开的外交大会上通过了《国际刑事法院规约》。法院的《规约》于2002年7月1日生效，2003年选举产生了法官、检察官和书记官，法院正式开始运作，院址位于荷兰海牙市。

    对《规约》的审议工作始终在争议中进行，《规约》是经重大妥协的产物。由于各方在许多问题上分歧较大，1998年6月罗马召开外交大会时，摆在各国代表面前的《规约》草案中有1500多处未定内容被放在方括号内。在外交大会最初两周，由于争论过于激烈，进展很慢，已有许多代表在私下讨论召开第二次会议的问题。最终，经过五周的讨论，在以欧洲、非洲和拉美国家为主的国家集团推动下，罗马外交大会还是通过了《规约》。不过，《规约》是以表决方式通过的，这在以往类似的重大国际条约的制定过程中是不多见的。包括美国、中国在内的7个国家投了反对票，另有20多个国家投弃权票，充分反映当时争论之激烈。

    《规约》的目标是建立一个普遍性的国际刑事法院。尽管目前法院已有106个缔约国，但只占所有国家的半数，且美国、俄罗斯、中国三个安理会常任理事国以及印度等发展中大国均未批约，说明许多国家仍对法院可能影响国家司法主权以及法院可能成为国际政治斗争工具深表担忧。美国的海外军事活动频繁，担心其人员被法院追诉，因而从一开始就对建立法院持消极态度。《规约》通过后，美国仍是反对法院最明确也最坚决的国家。尽管克林顿政府对法院态度较温和，决定签署了《规约》，但布什总统上台后很快就明确表示不会将《规约》提交国会批准，从条约法角度看，等于是彻底消除了前任政府签署《规约》所产生的法律义务。同时，美国政府还采取各种措施，推动许多国家包括《规约》缔约国与其签署不将美国公民移交国际刑事法院的双边条约。美国会还曾通过决议，要求美国政府采取一切必要措施阻止美国公民被法院审判，该决议被戏称为“轰炸海牙决议”。

    二、《国际刑事法院规约》的主要内容和存在的问题

    《规约》规定法院的管辖权包括灭绝种族罪、战争罪、反人类罪和侵略罪。但《规约》尚未明确规定侵略罪的定义以及法院对该罪行使管辖权的先决条件，因此目前尚不能对侵略罪进行管辖。由于侵略罪问题涉及安理会依据《联合国宪章》第七章判定侵略行为是否存在的权利，十分敏感和复杂。许多国家担心安理会五个常任理事国会行使否决权，使五个常任理事国在侵略罪问题上享有豁免，因而坚持反对法院在侵略罪问题上受制于安理会。目前，规约缔约国大会设有侵略罪工作组，继续对此进行讨论，但短时期内难有结果。有意思的是，当初特立尼达和多巴哥提议建立法院所针对的贩毒罪，却因为多数国家认为其严重程度不够，未能列入法院的管辖权。

    法院只对《规约》生效后发生的罪行有管辖权。但法院的管辖权并非通常意义上的“普遍管辖权”，因为法院行使管辖权的先决条件是罪行发生地国或被告国籍国已成为《规约》缔约国或接受法院管辖。根据《规约》，只有缔约国和安理会可以向法院提交案件，检察官也可自行决定启动对某项案件的调查。如果安理会援引《联合国宪章》第七章向法院提交案件，即使罪行发生地国和被告国籍国均不是缔约国也未接受法院管辖，法院仍然可以行使管辖权。安理会于2005年通过第1593号决议援引宪章第七章将苏丹局势提交法院，因此尽管苏丹不是缔约国，仍需按照安理会决议的要求与法院合作。

    《规约》序言及第一条均规定，国际刑事法院是国家司法系统的补充。因此，即使法院对某项案件拥有管辖权，只要对有关案件有管辖权的国家正在或已经对该案件进行调查或起诉，法院也不得行使管辖权。这就是所谓的“补充性原则”。但是，《规约》还规定，如果法院判定有关国家不能或不愿对有关案件进行“真实”的调查或起诉，则法院仍可行使管辖权。这是《规约》中最具争议性的规定之一。由于一些最严重的国际罪行往往与国际或国内武装冲突紧密相关，对这些罪行的追诉难免会涉及到国家行为和有关国家领导人的责任，而《规约》规定在这些最严重的国际罪行中，即使是国家元首也不能享受豁免权。以往的特设国际刑庭基本是在事后建立的，而国际刑事法院作为常设法院，是在事前建立的，可在有关冲突尚在进行中就介入，法院的司法活动将对有关冲突的政治解决构成直接影响。因此，法院判定有关国家不能或不愿对有关案件进行调查或起诉的权力，在许多国家看来，不仅与“补充性原则”相冲突，而且会干涉国家司法主权，其政治影响更是难以预料。这是许多国家至今尚未批准《规约》的主要原因之一。

    此外，《规约》规定检察官有对某项案件自行调查的权力。检察官可以从官方、非政府组织及个人渠道了解相关情况，如其认为有足够理由启动调查，可向预审分庭提出申请，经批准后开始有关调查工作。对这一规定，也有不少国家担心检察官个人权力得不到有效制衡，从而导致一些完全出于政治目的的滥诉，对有关国家及其领导人的声誉造成影响。

    三、前南刑庭和国际刑事法院的工作

    前南刑庭从1993年成立至今，共指控了161名嫌犯，包括塞尔维亚前总统米洛舍维奇，其中115人已审结。米洛舍维奇于2001年8月被移交前南刑庭，其坚持不用律师，自已出庭辩护。2006年，米因身体原因要求赴俄罗斯治病，被刑庭拒绝，此后不久即死在海牙。卡拉季奇被捕后，被带到塞尔维亚战争罪法庭，经法官审查后决定移交前南刑庭。目前被前南刑庭指控的在逃犯仅剩2人，其中只有前波黑塞族共和国军事领导人姆拉迪奇是大人物。刑庭机构庞大，目前共有来自82个国家的1146名工作人员。由于每个案件的审判均需几年时间，为保证司法公正，有关调查取证等工作要求很高，加上被告、证人出庭等费用，刑庭每年预算高达约1亿1千万美元，约占联合国年度正常预算的1/10。

    国际刑事法院目前约有700名工作人员，年预算约7000万美元。如果今后法院全面开展工作，其规模可能将大大超过以往任何国际司法机构。法院正式运作时间尚短，迄今只有乌干达、刚果、中非三个国家向其提交了案件，安理会于2005年通过第1593号决议向法院提交了苏丹问题。法院在上述案件中共签发了12项逮捕令。目前上述案件还在调查和预审阶段。7月14日检察官奥坎波向预审分庭申请签发针对苏丹总统巴希尔的逮捕令，预审分庭三名法官将对该申请及所附证据进行审查，如其认定有关证据成立，可签发逮捕令。这项工作一般需要2个月左右的时间。不过，逮捕令签发后必须通过外交渠道转交苏丹政府，由其协助执行。如果苏丹政府拒绝合作，法院只能向安理会报告，由安理会采取相应措施。