一部体现科学发展观的法律

        十届全国人大常委会第二十二次会议通过的新修订的《中华人民共和国义务教育法》，在总结国内外依法普及义务教育成功经验的基础上，对事关义务教育发展的重大问题进行了规范。新义务教育法反映了党和国家按照科学发展观的要求发展义务教育的思路与方略，体现了理论创新对立法实践的指导作用，是坚持科学发展观获得的新成果。
        这次大幅度修订义务教育法与当前的时代背景有着密切关系。党和国家提出了落实科学发展观、建设社会主义和谐社会的目标，为义务教育提供了有利的发展环境，也提出了新的更高的要求；我国经济社会的发展和国家财力的增长，为高水平普及义务教育提供了物质保障；党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村的重大历史任务后，国家实行了农村义务教育经费保障新机制，为在法律中建立义务教育经费保障机制奠定了基础；在全国于2000年实现了基本普及九年义务教育的目标后，普及、质量、均衡成为新时期义务教育工作的主题。同时，义务教育在发展过程中仍存在许多亟待解决的矛盾和问题，如投入不足及投入机制不健全、管理体制不完善、发展不均衡、教育质量不高等。在这种新形势下，能不能抓住机遇，解决问题，实现义务教育新的发展，是对我们党和国家落实科教兴国战略的重大考验。这就要求我们通过修订法律，完善有关制度，为我国义务教育的进一步发展提供保障。
        新义务教育法在内容上由1986年义务教育法的18条扩充为8章63条，除总则外，对义务教育的学生、学校、教师、教育教学、经费保障、法律责任等都设专章予以规范。在科学发展观指导下，新义务教育法着力于建立和完善促进义务教育发展的各项制度，保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，重视提高教育质量和促进教育均衡发展。

        一、建立义务教育经费保障机制，实现义务教育的可持续发展
        义务教育是依照法律规定由国家统一实施的所有适龄儿童、少年必须接受的教育，是国家必须保障的公益事业。因此，举办义务教育是政府的责任。政府承担责任的根本体现，就是将义务教育经费全面纳入国家财政保障范围，由公共财政支撑义务教育事业的发展。为实现义务教育的可持续发展，从根本上解决目前经费保障机制不健全所带来的农村义务教育公用经费紧缺、校舍基建和维修改造资金没有稳定来源、农民教育负担重、贫困家庭子女因贫辍学以及义务教育经费被截留、挤占、挪用等突出问题，必须在法律中建立起科学、规范、长效的义务教育经费保障机制。
        义务教育经费保障机制的核心是由国家承担义务教育经费，关键是科学划分各级政府对义务教育的投入职责。建立这一机制是修订义务教育法首先要解决的重要问题，也是立法过程中遇到的最大难题，需要从体制上找到既有可操作性，又符合中国国情和教育、财政体制改革与发展方向的治本之策。全国人大和国务院都对此予以高度重视，进行了广泛的调查和深入的研究，仅全国人大教科文卫委员会就曾到15个省的70多个县进行过调研。国务院在深入调查研究、充分论证和精确测算后，于2005年底发布了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的基本原则，建立起中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。新义务教育法吸纳了这项改革成果，全面建立起义务教育经费保障机制，以法律形式进一步强化了政府对义务教育的保障责任。
        在法律中建立义务教育经费保障机制是一项重大的制度创新。这一机制在三个方面有所突破：一是明确了由国家建立义务教育经费保障机制。国务院和地方各级人民政府将义务教育经费纳入财政预算，按照教职工编制标准、工资标准和学校建设标准、学生人均公用经费标准等，及时足额拨付，确保学校的正常运转和校舍安全，确保教职工工资按照规定发放。二是规定了各级政府分担义务教育经费的责任。义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省级政府负责统筹落实的体制。三是规范了义务教育经费的使用和管理。规定地方各级人民政府应当在财政预算中将义务教育经费单列；国务院和省级政府应当规范财政转移支付制度，支持和引导地方各级人民政府增加对义务教育的投入；地方各级人民政府应当确保将上级人民政府的义务教育转移支付资金按照规定用于义务教育。

        二、统筹协调，改革和完善义务教育管理体制
        统筹兼顾，协调发展，是科学发展观所倡导的一个基本的方法论原则。义务教育管理体制规范的是各级政府关于义务教育的管理职责，目的是通过对人、财、物、事的管理，合理配置教育资源，提高使用效率，实现义务教育事业的统筹协调发展。新义务教育法进一步明确了省、县两级政府在实施义务教育方面的责任，规定：“义务教育实行国务院领导，省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施，县级人民政府为主管理的体制。”这一新体制有两个突出特点：一是强调了省级政府的统筹作用，二是明确了管理以县为主。
        强调省级统筹，就是要加大省一级的责任。这是新体制一个值得关注的亮点。省级政府一要统筹落实辖区内义务教育经费，制定本省义务教育经费保障机制改革的各项政策措施，确定省以下各级政府的经费分担责任。省级政府不仅要承担与其职责和财力相应的义务教育经费数额，而且要完善转移支付制度，确保中央安排的转移支付和地方各级政府应承担的资金落实到位。二要统筹规划实施，搞好本省义务教育的组织协调工作，制定本省义务教育发展的政策、规划和义务教育的各项标准，统筹配置教育资源，促进省内义务教育均衡发展。
        县级政府对本地义务教育发展负有主要责任。强调县级政府为主管理是非常必要的。管理以县为主表现在两个方面：一是管好经费。县级政府除了按照省级政府确定的比例承担经费外，一项更为重要的任务是具体管好用好资金。要将义务教育的各项经费全部纳入预算，建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，确保各项资金及时足额到位。二是具体做好义务教育的实施工作，负责义务教育学校的规划、设置、布局调整、管理及学校安全，指导学校教育教学工作，切实保障教育教学质量和教育均衡发展。县级政府还负有认定教师资格、聘任教师、组织校长及教师的培训和流动、统一发放教师工资等职责。

        三、以人为本，保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利
        以人为本是科学发展观的核心。在义务教育立法中坚持以人为本，首先就是要保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利，这是社会主义制度的重要特征。新义务教育法开宗明义把“保障适龄儿童、少年接受义务教育的权利”作为立法目的，并作了具体规定。比较1986年义务教育法可以看出，新义务教育法更加重视保障适龄儿童、少年平等接受义务教育的权利。这是整部法律的核心内容，国家、家庭、学校、社会应承担的职责、义务都围绕保障这种权利而设定。
        “实施义务教育，不收学费、杂费”是新义务教育法最大的亮点。在现阶段逐步推行免费义务教育是坚持发展成果由人民共享的重要举措，目的是保证所有的适龄儿童、少年都能上得起学，不会因贫辍学。免费的义务教育不仅是强制入学的前提，也是确保教育公平的重要手段。
        新义务教育法从以人为本的高度，重视学校安全和维护学生合法权益。新义务教育法要求政府有关部门依法维护学校周边秩序，定期对学校校舍安全进行检查、维修、改造，为学校提供安全保证；要求学校对学生进行安全教育，加强安全管理，建立、健全安全制度和应急机制。新义务教育法强调教育要面向全体学生，要求教师平等对待学生、尊重学生的人格，不得侵犯学生合法权益。

        四、实施素质教育，为人的全面发展奠定基础
        新义务教育法规定：“义务教育必须贯彻国家的教育方针，实施素质教育，提高教育质量，使适龄儿童、少年在品德、智力、体质等方面全面发展，为培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义建设者和接班人奠定基础。”这体现了科学发展观的基本内涵和基本要求，表明党和国家对教育规律和培养目标的认识达到了新的高度。
        目前，义务教育虽然在普及与提高方面取得了很大成绩，但仍然存在着“为应试而教，为应试而学”的违背教育规律、偏离教育方针、影响人的全面发展的现象，考试分数、考试名次、升学率依然是教师评价学生、校长评价教师、社会评价学校的主要标准。这种情况给学生、学校和教育部门都带来巨大压力。一方面，学生学习负担重，在偏重选拔功能的考试中为了升学而艰难地向上“爬行”，影响了个性发展和创新精神的培养；另一方面，有些地方片面强调升学率，政府主管教育的领导和部门也将升学率作为政绩的标志。教育是“以人为本”，还是“以考为本”，是面向全体学生，还是面向部分升学有望的学生，不仅是关系到义务教育向什么方向发展、树立什么样的质量观的重大教育问题，而且是关系到国民素质的提高和中华民族伟大复兴的大事。科学发展观的提出为认识和解决这些问题提供了有力的思想武器。要真正做到提高教育质量，实现人的全面发展，必须改革不适应时代要求的教育思想、教育观念、人才培养模式、教育内容和教学方法。
        将“实施素质教育”写进法律是新义务教育法的又一大亮点。转变教育观念，全面推进素质教育，需要制度保障。新义务教育法从以下几方面对在教育教学工作中实施素质教育提出了要求：一是明确了把德育放在首位，寓德育于教学之中，开展丰富多彩的社会实践活动，形成学校、家庭、社会相互配合的德育体系，促使学生养成良好的思想品德和行为习惯。二是坚持面向全体学生，尊重学生身心发展特点和教育规律，将德育、智育、体育、美育等有机统一在教育教学活动中，注重培养学生的独立思考能力、创新能力和实践能力，促进学生全面发展。三是规范了教学制度、教学内容、课程设置，要求改革考试制度，要求学校和教师按照确定的教学内容和课程设置开展教育教学活动，保证达到国家规定的基本质量要求。

        五、坚持公平公正，促进义务教育均衡发展
        公平公正是社会文明进步的重要标志，也是科学发展观的一个重要价值取向。由于现阶段我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，各地经济社会发展不平衡，城乡二元结构矛盾突出，尽管近几年来各地义务教育都有了新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方和有些方面还有继续扩大的趋势，教育公平成为义务教育发展中需要高度关注的问题。新义务教育法将维护公平公正、促进义务教育均衡发展作为重要指导思想，以确保义务教育获得健康、长远、整体的效益。
        新义务教育法将促进义务教育均衡发展作为各级政府的职责。政府的任务是通过有效的资源配置和政策调控，缩小差距，保证适龄儿童、少年在入学机会、学习条件和发展方面享有平等的权利，让绝大多数人都能体验到教育公平。新义务教育法明确了促进义务教育均衡发展的措施：一是国家通过财政转移支付、设立专项资金等措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育；通过免费提供教科书、补助寄宿学生生活费等方式，保障家庭经济困难的适龄儿童、少年接受义务教育。二是规定了教育拨款向农村地区学校和薄弱学校倾斜、不许设重点学校、组织校长和教师流动等促进区域内义务教育均衡发展的措施，目的是让每一所学校都成为合格学校，让每一个孩子都能接受符合质量要求的义务教育。三是规定父母或者其他法定监护人在非户籍所在地工作或者居住的适龄儿童、少年，可在当地接受义务教育，当地政府要为其提供平等接受义务教育的条件。四是规定了督导部门对义务教育均衡发展状况进行督导的职责。重视义务教育的均衡发展不是搞平均主义，不是限制发展，更不是要把高水平的拉下来。实现公平和提高质量都是教育发展不可或缺的重要原则，要实事求是地把体现公平和提高教育质量结合起来。
        为保障义务教育事业的科学发展，新义务教育法还进一步规范了学校的设置，明确了加强教师队伍建设的措施，规定了法律责任。
        新义务教育法的颁布实施对义务教育的改革和发展将产生重大而深远的影响，我国义务教育事业又将迎来一个重要的发展机遇期。贯彻实施新义务教育法，要求各级政府特别是领导干部树立科学发展观，坚持正确的政绩观，处理好发展经济与发展教育的关系，深刻认识教育事业在整个社会主义事业中的先导性、全局性和基础性作用，把教育放在优先发展的战略地位。现阶段，要做好贯彻落实新义务教育法的宣传教育工作，特别要把贯彻实施新义务教育法同落实《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》结合起来，大力发展农村义务教育事业。同时，为配合新义务教育法的实施，国务院有关部门和各省、自治区、直辖市还要抓紧制定配套政策法规和地方性法规。