我国公共文化建设及其法制化道路

一
        公共文化建设是社会全面发展和进步中的重要组成部分，是贯彻落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的重要支柱之一。人类进入二十一世纪后，随着经济科技全球化的迅猛发展，各种思想文化相互冲撞，综合国力竞争日趋激烈。一个具有国际竞争力的国家，除了经济、军事等竞争力外，必然具有文化的竞争力。以胡锦涛为总书记的党中央审时度势，高屋建瓴，以文化创新为引领，高度重视文化在发挥我国综合国力中的重要作用，使之成为推动全面建设小康社会，实现中华民族伟大复兴的一个强大力量。
        要实现文化创新，一个重要的基础就是要大力加强公共文化建设。“公共文化”作为一个特定的术语或概念，近年来日益频繁出现于党和政府的文件和大众传媒之中。“公共文化”的核心在于“公共”。从公共经济学或公共财政学的角度看，与私人品相对应的公共品包括了主要由国家财政支持下产生并提供的教科文卫等社会公共领域的产品、手段及其服务，而公共文化正是这类公共品中的重要组成部分。从性质上看，文化之所以成为公共品，是由其特殊的公共性所决定的。特定的文化是特定国家、民族或群体精神和生命的创造与纪录，是一种既属于这个国家、民族或群体，也属于全人类的公共记忆。文化成果作为特殊的财富，非个人或群体所独占而具有鲜明的共享性。因此，继承、保护、弘扬和发展本国本民族文化，建立健全充备的公共文化设施，为人民大众的精神文化需要和文化权利的实现提供社会的基本物质条件，这是国家的一项基本职责和义务，是各级政府及其相关机构必须在政治经济社会发展战略上、在财政及相关政策上予以大力支持并有效完成的基本任务。
        正确认识公共文化建设，一个重要前提就是要廓清“文化事业”的界限。长期以来，我国整个文化领域包括新闻出版、广播电影电视、文学艺术、文化遗产、图书馆、博物馆等行业被统称为“文化事业”。在词源上，“文化事业”与“文化事业单位”相互关联，或可视为一切“文化事业单位”的总称。而“文化事业单位”又是整个“事业单位”的一个重要组成部分。在我国，所谓“事业单位”的形成发展相当复杂，它主要产生于计划经济体制背景之下，是各级政府为社会公益目的而利用国有资产创办的机构，其职能是在特定领域为社会从事公益性服务。上世纪60年代《国务院关于编制管理的暂行规定》明确规定“事业单位”是指：“凡是为国家创造或者改善生产条件，促进社会福利，满足人民文化、教育、卫生等需要，其经费由国家事业费内开支的单位。”到80年代则进一步规定为“凡是为国家创造或者改善生产条件，从事为国民经济、人民文化生活、增进社会福利等项服务活动，不是以为国家积累资金为直接目的的单位。”90年代后期又规定为“国家为社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。”
        从上述这些不同年代的规定可以看出，“事业单位”具有几个基本特点：它们是国有资金举办的，其性质是社会公益性组织而非经营性组织，其职能是提供教科文卫等方面的社会服务。应当指出，几十年来全国事业单位得到了迅猛发展，为我国经济社会的全面进步发挥了重要作用。但是，事业单位在发展中由于社会经济体制等多种原因，产生了不少问题。一是范围不清，各级各类事业单位急剧膨胀，出现了严重的泛化现象。由于均系国家资金举办，因此各级财政的事业经费支出负担沉重。二是定位不清，模糊了公益性和经营性的界限。在“事业单位”中，客观存在着许多经营性行为。而且随着市场经济的发展，这些经营性活动越来越突出。由于缺乏严格区分，许多事业单位在公益性名目下实质上变成了经营性单位。其任务和目的发生了严重扭曲。三是职能不清，长期以来事业单位存在政事不分、企事不分的现象，把工作重心放在或代政府行使行政职能，或如企业行使经营职能之上，反而愈来愈把为社会公众服务的基本职能置之度外。
        由于“文化事业单位”作为整个“事业单位”的一个重要组成部分，其特点和问题亦如出一辙。几十年来文化事业单位已经发展为一个涵盖新闻出版、广播电影电视、文化艺术、文化遗产等行政系统所辖对象范围在内的庞大群体，由于全由国家财政包养，机构臃肿，重复设置，人财物浪费严重，旧有文化体制弊端杂陈，据统计，到目前为止，仅文化部系统的文化事业机构约5万个，从业人员50余万人。由于文化事业性质和作用长期被单一归属为意识形态对象，忽略甚至不承认其中所具有的经济属性，造成文化经营性活动与公益性活动相互混淆。这一状况随着市场经济发展日趋严重，不仅严重制约了文化的经营性部分作为一种产业自主发展的步伐，同时也使得文化的公益性部分陷入了市场经营的领域，导致公共文化也出现了泛市场化倾向，而逐渐丧失了为社会提供公共服务的本职。造成这一现象的另一个重要原因，就是长期以来各级政府对公共文化事业的财政投入严重不足，或为了缓解当时当地之财政压力，使其迫不得已转入市场经营，并以此作为生存发展的主要手段。例如，上世纪八、九十年代以后随着“文化市场”的提出，“以文补文”、“文化搭台，经济唱戏”等概念、口号的大行其道，反映出在当时历史背景下文化事业的这种整体市场化趋向。

二
        进入21世纪后，随着社会主义市场经济的深化和文化体制改革的不断摸索，在理论和实践上出现的一个重大变革，就是将传统的“文化事业”区分为公益性和经营性两个部分，逐渐确立了文化的经济属性和文化产业的地位。2000年10月，党的第十五届五中全会通过的十五规划建议中，首次提出了“文化产业”这一概念。文件指出“要完善文化产业政策，加强文化市场建设和管理，推动有关文化产业的发展。”“文化产业”概念的明确提出，正确反映了在社会主义市场经济条件下文化发展的内在规律。
        党的十六大紧紧抓住新世纪我国社会发展面临的重要战略机遇期，以邓小平理论、三个代表重要思想为指导，提出了全面建设小康社会的宏伟目标。明确指出，当今世界，文化与经济和政治相互交融，在综合国力竞争中的地位和作用越来越突出。文件首次将文化明确划分为文化事业和文化产业，这是在文化政策上的一个重大突破。文件指出：“国家支持和保障文化公益事业，并鼓励它们增强自身发展活力。……发展文化产业是市场经济条件下繁荣社会主义文化、满足人民群众精神文化需求的重要途径。完善文化产业政策，支持文化产业发展，增强我国文化产业的整体实力和竞争力。”据此，“文化产业”与“文化事业”成为一对相互对应的概念，被正式认可。
        以胡锦涛同志为总书记的新的党中央提出促进社会全面协调发展的科学发展观，这是面对新世纪新阶段国际国内出现的新情况、新特点，我们党从国家事业发展的全局出发提出的重大战略思想。它科学地揭示了当前经济社会发展的客观规律，反映了我们党对发展问题的高度认识。党的十六届三、四中全会，进一步深入突出了文化建设在三个文明协调发展中的重要作用，分别就文化事业和文化产业的改革发展提出了具体目标和任务，公益性文化单位要深化劳动人事、收入分配和社会保障制度改革，加大国家投入，增强活力，改善服务；经营性文化事业单位要创新体制，转换机制，面向市场，壮大实力。还进一步提出“深化文化体制改革，解放和发展文化生产力”这一重要论点。五中全会就全面落实科学发展观、建设社会主义新农村提出了各项具体要求，并通过了十一五规划建议。其中在强调积极发展文化事业和文化产业的同时，特别指出要“加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。”并将“大力发展农村公共事业”作为建设社会主义新农村之一项重要内容，
        从上述历届中央文件表述之沿革发展可以看出一个清晰的轮廓，那就是传统意义上笼统的“文化事业”已被明确划分为公益性的文化事业和经营性文化产业两大类。这反映了我们对文化问题的认识由过去的简单化、泛政治化向科学化、社会化的转变，也使得文化体制改革找到了一条符合中国实际的发展道路。事业、产业的划分是文化体制改革的基础。所谓产业，就是说文化中的那些经营性部分或单位，应当转为企业并在市场经济的浪潮中发展壮大，使之成为国民经济中一个重要的支柱。所谓事业，就是指文化中那些属于社会公共事业或纯公益性事业的部分或单位，需要通过政府财政有效投入和相关政策扶持予以保障其充分发挥社会服务之功用。近些年来，文化体制改革沿着这一思路不断深化，一方面在文化产业上取得重大进展，2002年起在全国开展了文化体制改革试点工作，重点解决国有文化事业单位转企改制问题，组建了中国广电集团、中国出版集团等文化集团70多家，提出创新体制、转换机制、面向市场、增强活力。同时另一方面，随着市场经济的发展，深刻认识到决不能把公共文化建设与文化产业、文化市场混为一谈，政府决不能放弃或者减轻提供公共文化服务的责任，在如何发展公共文化事业方面思路更加明确。十六届五中全会更进一步提出了“公共文化服务体系”这一命题，并明确指出建立这一服务体系之两个具体目标：一是“覆盖全社会”，二是“基本完备”。同时还明确指出建立这一体系的主要资金来源是加大政府的投入。随着十一五规划的提出和实施，公共文化建设的问题在思路和方向上已基本确立。

三
        从“公共文化”到“公共文化服务体系”的提出，这不仅仅是某个概念的变化，实质上反映出在当前构建社会主义和谐社会中，对发展公益性文化事业的深刻认识。也是在社会主义市场经济体制下实现政府职能转变的必然结果。“公共文化”通常被理解为公共文化设施、文化队伍的建设；而“公共文化服务体系”除了上述内容外，更强调的是要建立起一个结构合理、发展平衡、网络健全、运营高效、服务优质的覆盖全社会的服务体系。这对我国公共文化的建设无疑具有划时代的意义。
        要促进公共文化发展，建立卓有成效的公共文化服务体系，一个重要的条件就是要明确公共文化的范围和性质。公共文化关系到全社会的公共利益，根据政府的公共特性，因而其必然主要是由政府的供给所提供的。传统的“文化事业”已远远超出了“公共文化”的范畴，也远远超出了公共财政承担的能力。如何科学界定和分类，将那些真正属于“公共文化”的对象纳入公共财政保障的范畴，使之得以充分发展，是一个值得认真研究和处理的问题。
        近些年来，随着财政体制改革的深入和公共财政的体系的确立，财政部门根据文化事业单位的不同性质特点，在分类上作出了一些尝试。即根据“公益性”、“准公益性”、和“经营性”，并考虑其组织收入的条件和能力，将文化事业单位分成三类，分别确定不同的财政事业费支出政策。第一类是财政基本保证单位，主要包括图书馆、博物馆、纪念馆等。这些单位为社会提供公益服务且没有收入或收入较少，财政必须对其所需经费予以保证。同时要求其利用资源合理组织收入，用于事业发展。第二类是财政经常性补助单位。主要包括极少数代表国家水平的艺术表演团体、群艺馆、文化馆、广播电台等。这些单位具有较大的公益性，同时具有组织收入的条件和能力，财政适当给予经常性补助。第三类是经费自理单位，主要包括一般性艺术表演团体、剧场（院）、电视台、展览馆、美术馆等。这些单位虽有一定公益性，但更具有经营性，可以通过开展经营性活动取得收入，维持正常运转和发展。
        公共文化设施的建设及公共文化活动的开展，是公共财政必须保障和支持的另一个主要范畴。从实践中看，由于社会体制等多种原因，我国在各级财政支持下所进行的文化设施建设和文化活动涵盖面很广，既包括图书馆、博物馆、纪念馆、影剧院、文化馆（站）等，也包括电影制片厂、广播电台、电视台及其相关传输系统和文化信息网络建设；还包括物质文化遗产、非物质文化遗产及自然遗产的保护以及各类文化活动的开展等。近年来，文化、广电等部门都开展了一系列建设活动，如广播电视“西新工程”和“村村通”工程、全国文化信息资源共享工程、民族民间文化保护工程、送书下乡工程、流动文化车工程、电影放映“2131”工程、国家舞台艺术精品工程、中华再造善本工程、各种大中型文物保护工程等。应当指出，这些建设和活动为中华民族文化的延续和发展、构建社会主义精神文明、满足广大人民群众文化生活需要和文化权利的实现发挥了巨大作用。但这些建设和活动也反映出当前体制上的一些问题：各自为政，四面开花；分散而不集中，随意性强而缺乏长远、统一的规划。究其根源，一个重要原因就是缺乏对公共文化建设的准确定位和深入研究，以至于有限的公共财政被淹没在各部门各系统的项目工程的海洋之中。
        文化事业、文化产业的划分和文化体制改革的深化为正确认识和发展公共文化事业奠定了基础。这次改革所蕴涵的革命性意义在于将文化中的经济要素作为一种产业发展并确立其在当代社会中的地位和作用的同时，也使得原有的“文化事业”真正开始向“公共文化事业”的性质回归。虽然从目前情况看，在事业和产业之间仍存在一些复杂纠缠情况，但各自范畴的大体轮廓正在不断清晰。文化产业主要包括传媒产业、出版产业、广播电影电视产业、音像制品业、娱乐产业等；公共文化事业主要包括公共广播电视事业、公共图书馆事业、博物馆事业、文化遗产保护事业、艺术发展事业、社区文化、农村文化及少儿文化事业等。对此在基本政策层面上也开始明确一个重要共识：公共文化事业与文化产业的一个根本区别在于，公共文化事业是国家公共财政所必须保障和发展的事业。同时，公共文化事业的发展必须建立在一个更加合理、人性、科学的规划之上。正如“十一五”规划所提出的“要按照文化事业和文化产业的特点，采取不同的政策。加大政府对文化事业的投入，逐步形成覆盖全社会的比较完备的公共文化服务体系。”这为新时期我国的公共文化建设提出了全新要求，即在进一步明确政府投入责任的前提下，一是要构建覆盖全社会的较完备的公共文化设施网络体系，二是要真正做到使这一体系的主要功能和目的用于对社会公众的服务，而非经营或其它，三是要充分依托这些体系并利用结合新科技、新文化艺术形式，构筑流动文化服务网络体系。要实现这一全新目标，有两项基础性设施建设最为重要，一项就是构筑覆盖全国的、完备的公共广播电视网络体系，这一工程经过多年努力已获得显著成效。至2004年，全国96·62%的行政村已通广播电视。另一项就是建立相对完备的、覆盖全国的公共图书馆、博物馆、社区文化和农村文化服务设施体系。相对而言，这项工程无论在基础网络设施建设上，还是社会服务功能发挥上成效较弱，甚至一些地方急剧滑坡。因此，如何切实有效地加强和改进这方面工作，已成为当前社会发展所面临的一个严峻任务。

四
        公共图书馆、博物馆、社区文化和农村文化服务这三大设施体系建设，反映了21世纪我国当前社会主义和谐社会建设的必然要求，也是作为一个现代社会满足人民群众日益增长的精神文化需求、保障公民文化权利、继承优秀传统文化和实现文化创新的必然要求。一个现代文明的社会，必然具有一个比较完备的公共图书馆体系和一个比较完备的博物馆体系，因为它们是构筑知识文明大厦的两个重要支柱。而社区文化和农村文化服务体系则是我国作为一个城镇和农村农业大国在现代文明发展过程中的另一个重要支柱。建国以来，我国在公共文化建设上取得了相当成就，初步形成了三大体系架构。据2004年统计，全国共有县级以上公共图书馆2709个，图书总藏量4·37亿册；城镇各地区文化馆2846个，乡镇文化站38588个；全国各类各级博物馆2300余个，拥有馆藏文物2000余万件（套），各种陈列展览约10000个/年，接待观众约1·5亿人次/年。
        早在“六五”规划时期，国家就提出了“县县有图书馆、文化馆，乡乡有文化站”的建设目标。但这一目标迄今仍未达到。相当一段时期以来，由于观念认识差距、市场经济冲击和财政投入不足等多种原因，这些公共文化设施建设基本处在一个相对滞缓的发展状态，甚至不少地方尤其是农村地区的建设急剧下滑，已有的设施或破损严重、或转为他用，人员队伍严重流失。这一状况既与改革开放以来我国经济社会发展的总体水平不相适应，也与建立一个覆盖全社会的网络体系的标准差之甚远。主要存在几方面问题：（1）设施数量少，运转经费严重不足。按全国公共图书馆总数2709个计算，全国平均3540平方公里面积、每47万人口拥有一个公共图书馆。全国人均拥有馆藏图书0·3册（其中上海最高，人均藏书1·3册；安徽、河南最低，人均0·1册）；全国人均购书经费0·34元（其中上海最高，人均5·03元；安徽最低，人均0·04元）。2004年全国仍有720个县级图书馆无购书经费，占公共图书馆总数的26·4%。（2）由于城乡之间、东西部之间发展长期失衡，农村公共文化设施体系薄弱现象尤为突出。据统计，2002年全国有121个县无图书馆，225个县图书馆无馆舍，49个县无文化馆，562个县文化馆无馆舍。2003年全国农村共有乡镇44067个，其中5827个乡镇无文化站，占乡镇总数的15%左右。而已有的文化站60%以上需要新建改建。（3）现有公共文化设施由于生存维持困难、管理落后、服务意识淡薄等，内部运转和功能发挥相当失衡，“空壳化”现象严重，几乎难以承担起一定区域内社会公共文化服务的重任。近些年来，不少地方尤其是一些大中城市把新建个别图书馆、博物馆作为改善城市面貌、提高城市文化品位的一个重要标志，却出现了一种重建筑轻功能的现象。只重视图书馆、博物馆建筑形式本身，而不重视它们如何发挥社会公共文化服务之功能；只关心某栋大型建筑的落成，将其视为或等同于当地文化建设主要任务的完成，而不关心如何在整个区域中构筑网络来具体实现公共文化服务的社会化。
        虽然出现上述问题有多种原因，但长期以来各级政府在公共文化建设上的投入明显不足，无疑是其中最为重要的原因之一。据统计，2004年全国文化系统的文化事业费共113·66亿元，仅占全国当年财政总支出28360·79亿元的0·4%，全国人均文化事业费仅8·74元。远低于一般国家的1%以上水平。虽然从绝对数看，近些年来文化事业费增长幅度较大，如2004年投入总额就比2003年的94·03亿元增加了19·63亿元，增长幅度高达20·8%。但从占整个财政总支出的份额看，仍处在一个较低水平。从历年统计数字比较，除了六五时期文化事业费占财政总支出的比率最高达到过0·52%外，其它时期均在0·4%左右徘徊，2003年竟然与二五时期一并成为历史上最低点，为0·35%。党的十六届四中全会曾指出：“中央和地方财政对宣传文化事业的投入，要随着经济的发展逐年增加，增加幅度不低于财政收入的增长幅度。”但在实践中这一目标并未达到。如2003年全国财政收入比上年增长了21·6%，而文化事业费的增幅仅为12·3%，比前者低9·3个百分点。而且从当年地方财政支出情况看，一半以上省级财政文化事业费的增长幅度也都低于同级财政增长幅度。
        与此相关的另一个突出现象就是对农村尤其是西部农村文化投入的严重不足。由于文化事业费总量偏少，加之城市发展日益成为关注的中心，因此有限的投入往往集中在城市文化建设上。广大农村尤其是西部农村地区的公共文化建设日益被边缘化。例如，2004年全国农村文化经费投入30·11亿元，仅占当年全国文化事业费总额的26·5%，低于对城市文化经费投入47个百分点。而且，2004年财政对东、中地区文化投入占总财政投入的比重高达76·8%，远远超过西部地区57·2个百分点。从历年文化部门的统计资料看，1978年全国对农村文化投入为2·4亿元，占当年文化事业费总额4·4亿元的55%左右；1990年农村文化投入为5·81亿元，占当年总投入的37%左右；2000年农村文化投入16·87亿元，仅占当年总投入的26%左右。由此可以看出两个基本特点：一是长期以来农村文化投入始终处在一个极低的水平；二是在全国文化投入总额中，农村文化投入所占的比重急剧下降。其结果，全国农村地区尤其是西部农村地区文化基础设施落后，队伍流散、运转困难，许多县、乡、镇公共文化机构的功能丧失或半丧失，几乎无法提供公共文化服务。例如，据某省文化部门2004年统计，全省乡镇文化站中，仅有三分之一的文化站有文化设施；三分之一以上的文化站面积在50平方米以下。许多乡镇文化站已多年没有开展文化活动。这种状态严重制约了农村社会主义精神文明建设的顺利实施，也严重阻碍了农村在科技化、信息化时代与城市经济文化协调发展的步伐。
        正是面对上述严峻形势和问题，2005年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发了《关于进一步加强农村文化建设的意见》，深刻阐述了农村文化建设的重要性和紧迫性，提出了农村文化建设的指导思想和目标任务，以及推进农村文化建设的相关政策措施。2005年12月31日，中共中央国务院发布了《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，再次强调要“繁荣农村文化事业”，明确提出“各级财政要增加对农村文化发展的投入，加强县文化馆、图书馆和乡镇文化站、村文化室等公共文化设施建设，继续实施广播电视‘村村通’和农村电影放映工程，发展文化信息资源共享工程农村基层服务点，构建农村公共文化服务体系。”依据十一五规划，文化部目前正在制定《农村公共文化体系建设专项规划》，提出到2010年，实现县有文化馆、图书馆，乡镇有综合文化站，行政村有文化活动室，争取达到“一乡一站、一村一室、一人一册”的目标。逐步在县级图书馆建设数字图书馆服务网络，利用基础设施为平台，推动数字化文化服务进乡村，实现文化资源共享。这些文件所制定的政策措施一旦得以贯彻落实，必将使我国公共文化建设出现一个崭新面貌。

五
        历史经验表明，要实现新时期我国公共文化建设的目标，就必须改变以往那种在公共文化建设和管理上的任意性、人为性状况，必须扭转目前公共文化设施入不敷出、经营为上、社会服务功能日渐丧失的局面，必须使党和国家所制定的一系列行之有效的有关政策措施制度化和法制化。因此，建立和完善相关法律制度就成为一个最重要、基础性的保障。这既是我国公共文化建设进入有序化、规范化和法制化的必由之路，也是进一步完善我国社会主义法律体系的必然结果。目前我国公共文化法律制度仍相当不健全，甚至尚未成型。因此加快立法步伐十分紧迫和必要。党和国家在新时期所制定的一系列有关政策措施，为我们抓紧建立较为完备的公共文化法律制度提供了条件。可以说，加快这一立法步伐的时机已经来临。
        从国际上看，许多国家在公共文化发展和建设上都走了一条法制化道路，即通过制定相关法律法规，确定国家发展公共文化的基本政策，保障政府公共财政对公共文化建设的投入，支持社会发展公益性文化事业，明确公共文化单位的法律地位、义务责任等。在立法上的模式大体有两种：一是制定文化事业方面的基本法，如俄罗斯1992年制定的文化基本法、日本2001年制定的振兴文化艺术基本法等。这类基本法既包括公共文化事业方面，也包括文化产业发展方面。一些国家则主要是通过制定文化基金法的方式来确定国家在公共文化事业方面的基本政策。如美国1965年制定颁布的国家艺术及人文事业基金法。根据该法，美国成立了致力于艺术及人文事业发展的机构——国家艺术基金会与国家人文基金会，采取措施鼓励各州、各企业集团以及全社会对文化艺术的发展予以支持。二是制定公共文化机构方面的专门法律，如图书馆法、博物馆法等。尤其是图书馆法的制定和公共图书馆的发展，已成为现代社会文明发展、知识进步的标志之一。据统计，自英国1850年颁布第一部图书馆法以来，世界上已有60多个国家先后制定颁布了250多部图书馆法律法规。亚洲、非洲的发展中国家如印度、加纳、尼日利亚、坦桑尼亚等自20世纪50年代起也相继制定了图书馆法。我国台湾地区2001年也制定了图书馆法。
        我国宪法对发展公共文化事业早已有明确规定。宪法第二十二条规定：“国家发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动。国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”第四十七条规定：“中华人民共和国公民有进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由。国家对于从事教育、科学、技术、文学、艺术和其他文化事业的公民的有益于人民的创造性工作，给予鼓励和帮助。”这些规定为我国公共文化法律制度的建立和完善提供了宪法依据。
        现行我国有关公共文化事业方面的法律法规和规章主要有三类：（1）国家制定的有关法律和法规。从目前情况看，我国公共文化法律制度仍处在初创时期。我国现有的法律法规中，涉及到公益文化事业方面的（除了文化遗产保护外）仅出台了两部，即全国人大常委会制定通过的公益事业捐赠法（1999年）和国务院制定通过的公共文化体育设施条例（2003年）。前者是为了促进公益事业包括文化事业发展，对自然人、法人或其他组织自愿无偿向依法成立的公益性社会团体和公益性非营利的事业单位捐赠财产，并用于公益事业的捐赠、受赠行为作了若干法律上的规定。后者是第一部专门为保障和促进公共文化体育设施建设，加强对其管理和保护，充分发挥其功能所制定的行政法规。条例首次具体明确了各级人民政府举办的公共文化体育设施的建设、维修、管理资金，应当列入本级人民政府基本建设投资计划和财政预算；规定了国家鼓励通过自愿捐赠等方式建立公共文化体育设施社会基金；规定了公共文化体育设施的规划和建设、使用和服务、管理和保护等。（2）地方立法机关制定的有关地方性法规。近些年来，不少地方立法机关根据本行政区域社会经济发展情况，制定出台了一些公共文化地方条例，为国家立法提供了经验。如北京市博物馆条例、北京市图书馆条例、内蒙古自治区公共图书馆管理条例、湖北省公共图书馆条例、广东省文化设施条例、深圳经济特区公共图书馆条例等。（3）中央有关部门所制定的政策和部门规章，如国务院关于支持文化事业发展若干经济政策的通知、文化部关于实施西部大开发战略加强西部文化建设的意见等。上述这些法律法规及规章性文件，无疑对促进和保障我国公共文化事业发展起到了重大作用。但从总体上看，我国公共文化方面的立法仍比较零散，立法的层次也较低，尚未形成一个较为成熟、完备、法律效力彰显的公共文化法律制度。
        要加快我国公共文化事业方面的立法步伐，可以在具体立法工作中考虑两个思路：其一：根据文化事业和文化产业的不同特点，分别制定相关基本法。十届人大以来，一些全国人大代表不断提出议案，建议在制定文化产业促进法的同时，研究制定“公益文化事业保障与促进法”，以作为公共文化领域的基础性法律。这一思路符合我国社会发展的本质特点，也符合我国文化发展的长远利益。研究制定公共文化方面的基础性法律，可以将党和国家的公共文化政策上升为国家意志，有效保障公民的文化权利，明确政府的职责和公共财政的作用，确立公益性文化组织的法律地位和权利义务。同时，这一基础性法律可为其他相关专门法律法规的制定提供具体的法律依据。从目前情况看，这一立法尚需时日，需要在一些基本政策定型的基础上进行深入研究，逐渐成型。其二：研究制定公共文化事业方面的专门法，如图书馆法、博物馆法或公共文化设施法、公共文化基金法等。制定专门法是尽快解决公共文化立法需求的一个有效途径。其中尤其是公共图书馆法，相对其他专门法来说更具有可资借鉴的实践经验。应当将其作为当前文化立法上的一个紧迫任务加以解决。我国的公共图书馆发展已有初步规模，建立公共文化服务体系业已成为十一五时期党和国家对文化建设所提出的一个重要任务。这些都为我国公共图书馆系统的社会化、信息网络化、法制化奠定了基础。文化部2001年启动了图书馆法的起草工作，但在有关问题上如公共图书馆的设立与设施标准、公共图书馆的经费投入、文献信息资源共建共享与现代化建设、公共图书馆队伍建设与服务准则、以及读者权益保障等，仍存在一些争议和分歧。但是，在新的形势下，随着党和国家构建社会主义和谐社会、建设社会主义新农村这一宏伟目标的深入人心，无论从政策上，还是从立法上解决这些问题，进一步加快公共图书馆法及其他相关专门法律的立法进程，无疑已成为今天为推进这一目标建设而必须努力完成的任务。
      
        参考文献：
        1、中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议，2005年10月。
        2、中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步加强农村文化建设的意见》，2005年11月。
        3、中共中央国务院《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，2005年12月。
        4、中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年计划的建议。
        5、周和平：《努力构建农村公共文化服务体系，为建设社会主义新农村提供文化支持》，2006年1月。
        6、韩东升：《文化事业单位改革：本位的回归》。参见《文化发展论坛2005年度文集》。
        7、韩永进：《我国文化体制改革历程的回顾与启示》。2005年《中国文化产业发展报告》。
        8、雷喜宁：《文化经济政策的沿革和主要内容》。参见《文化发展论坛2005年度文集》。
        9、《中国文化统计提要》，2004年。文化部计划财务司编。
        10、《宣传文化法规汇编》，2005年，中宣部政策法规研究室编。