为依法行政不断注入推动力

    一、制定行政诉讼法，确立“民告官”制度

    促进行政机关依法行政，首先要加强对行政行为的监督和制约，防止行政机关及其工作人员违法越权和滥用权力。行政行为是否受到监督和制约，公民权益受到行政行为的不正当侵害时，是否可以依照正当途径寻求救济，是衡量一个国家民主和法治程度的重要标志。行政诉讼是维护公民权利、监督行政机关的重要制度。

    我国于1982年开始建立行政诉讼制度。当年制定的民事诉讼法（试行）规定，“法律规定由人民法院审理的行政案件，适用本法”。随后，食品卫生、土地、林业、工商行政管理、专利、税务、药品、海洋环境、治安管理等单行法律相继规定，公民、组织对行政机关的处理决定不服的，可以向人民法院起诉。随着行政案件的不断增加，根据民事诉讼法审理行政案件己经不适应实践的发展，需要制定专门审理行政案件的诉讼法。

    从1986年开始，全国人大常委会法制工作委员会受委员长会议委托，组织有关法律专家研究和起草行政诉讼法。根据宪法，总结法院审理行政案件的经验，并参考虑、借鉴外国行政诉讼制度的一些有用的内容，先后拟定了草案试拟稿、草案征求意见稿，广泛征求各方面意见。草案经常委会审议后，还全文公布，面向全社会公开征求意见。

    1989年4月，七届全国人大第二次会议审议通过了《中华人民共和国行政诉讼法》，对行政诉讼的受案范围、基本原则、诉讼管辖、审理依据和程序、判决执行等作出了比较全面的规定，自1990年10月1日起实施。

    行政诉讼法的颁布实施，是我国法制建设的重要里程碑，具有重大而深远的影响。

    一是深刻影响和改变了人们的观念。我国是一个有着数千年封建历史的国家，官贵民轻、官民不平等观念，根深蒂固，状告官府、以行政机关为被告提起诉讼，在过去是难以想象的事。即便是在行政诉讼制度刚刚开始建立的80年代初期，人们也并不能完全理解认同。当时一部单行法律里规定，公民不服行政机关的处理决定，可以向法院提起诉讼。执法主管部门对此就很不容易接受，认为自己是代表国家执法，帽子上戴着国微，怎么能在法院当被告呢？因此，建立“民告官”制度，公民可以通过法定程序监督和控告行政机关，是一个历史性的进步。事实也证明，随着行政诉讼制度的深入贯彻实施，行政诉讼从早期的轰动新闻变成平常事；行政机关从不愿当被告到正确对待，积极应诉；老百姓从不愿状告行政机关到敢于拿起法律武器，将行政机关告上法庭。行政诉讼制度使人们对行政机关与公民之间关系的认识发生了深刻变化。

    二是为公民维护自己的合法权益提供了新的途径和手段。国家的行政权来自于人民，是人民赋予的。但行政权一旦形成，便具有了相对的独立性，在运用中还有可能发生侵害公民权益的情形。确立公民可以以行政机关为被告提起诉讼，为公民监督政府、维护自己的合法权益提供了新的机制。公民可以通过独立的第三方即法院主张自己的权利。实践表明，行政诉讼己成为人民群众维护自己的合法权益的有力法律武器。

    三是促进行政机关依法行使职权。“民可以告官”，意味行政机关的处理决定不是终局性的，如果当事人不服，还可以提到法院进行审查，这就促使行政机关作出处理决定时，更加慎重，既要考虑实体的公正、又要考虑程序合法。否则，行政机关面临败诉的风险。根据行政诉讼法，人民法院审理行政案件，以法律、法规为依据，参照规章。这也促进了行政立法。行政机关更愿意通过法律，至少也是法规来规范行政管理方面的事项，制定规章更严格。总之，行政诉讼法对法制建设的影响是全面的、长远的、深刻的。

    二、制定国家赔偿法，国家对自己的违法行为承担责任

    十一届三中全会以来，党中央拨乱反正，平反了冤假错案。在平反过程中，对当事人恢复名誉，并在物质上给予适当的补偿，体现了有错必纠的精神。这也为后来制定国家赔偿法提供了基础。1982年宪法重新规定了国家赔偿的原则，“由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”根据宪法的精神，1986年通过的民法通则第121条规定了国家机关和国家机关工作人员侵权行为的赔偿责任。此后，行政诉讼法对行政机关的侵权赔偿责任作了专章规定，治安管理处罚条例和有关行政法规也对行政机关的赔偿责任作了某些规定。

    在行政诉讼法通过后，为保证行政诉讼法和有关法律中规定的国家赔偿制度的实施，全国人大常委会法工委即组织有关法律专家组成起草小组，着手国家赔偿法的起草。1994年5月第八届全国人大常委会第七次会议通过了《中华人民共和国国家赔偿法》，对行政赔偿和刑事赔偿的范围、赔偿程序、赔偿标准等作了规定。国家赔偿法是继行政诉讼制度之后又一部保护公民合法权益，促进国家机关依法行使职权的重要法律。如果说行政诉讼制度是由法院对行政机关的违法行政行为予以纠正，那么，国家赔偿制度则是对这种违法行政行为的一种物质上的补救，使公民、法人或者其他组织的权益进一步落实到物质利益上。但国家赔偿制度还不仅限于行政赔偿，还包括了刑事赔偿，即公、检、法等司法机关在刑事追诉过程中，侵犯公民人身权、财产权造成损害而给予的赔偿。国家对公民的侵权行为承担赔偿责任。确立国家赔偿制度，使高高在上的国家，不仅要纠正自己的违法行为，而且还要对这种违法行为承担责任，给受到不法侵害的公民和组织予以金钱赔偿，并且要消除影响，恢复名誉，赔礼道歉，成为赔偿责任的主体。这是一种历史性的转变，体现了责任政府、国家责任的法治要求。

    三、制定行政处罚法，规范行政处罚

    在具体行政行为中，行政处罚是行政行为的一个重要方面。党的十一届三中全会以来，我国的法制建设步入快速恢复和发展时期，法律、法规、规章的数量激增，其中大多数规定了相应的行政处罚。到1996年行政处罚法颁布前17年间，出台的280余部法律中有202部法律规定了行政处罚，有800多部行政法规、4000多部地方性法规的规定涉及行政处罚。这些行政处罚措施为保障法律法规的贯彻执行起到了积极的作用。但是，行政处罚还远不只这些，在法律法规之外，还有许多规章以及无以计数的规范性文件也规定了处罚。在各种处罚中，又以罚款居多。由于处罚设定，执法主体、程序不规范，行政处罚在实践中暴露了不少问题。一些执法部门和单位，把罚款当成创收的手段，滥设处罚、滥施处罚、重复处罚等，如某地一卫生执法单位，到餐馆执法，以苍蝇数量作为罚款依据，发现一只苍蝇罚款五十元，弄得业主叫苦不喋。对于处罚主体之滥，当时有一句颇为流行的说法，“除了戴黑箍的不能罚款外，戴其他任何箍的都可以罚款”。群众对此反映十分强烈。为了规范行政处罚，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，1996年3月八届全国人大第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》。行政处罚法对我国以往的行政处罚制度作了几项重要改革。一是规范了行政处罚的种类和设定，改变滥设处罚的问题。二是确定了行政处罚的主体。三是明确了行政处罚的程序，分别规定了简易程序、一般程序和听证程序。四是实行罚收分开的制度，除个别情况外，作出行政处罚的行政机关不得自行收缴罚款，由当事人在规定时间内，到指定的银行缴纳罚款。这些规定为减少行政处罚的设定，规范行政处罚的实施主体，遏制滥处罚，实行依法行政，发挥了有效作用。特别是确立的收支两条线制度，对促进执法机关的廉政建设，防止处罚“变味”发挥了重要作用。

    四、制定行政复议法，构建行政机关主动纠错机制

    行政复议制度是行政机关内部的纠错、监督制度，即行政机关在初次处理时发生错误，通过复议机关审查把关，防止或者减少行政机关的错误，提高行政执法水平。我国行政复议制度的建立，经历了由个别行政管理部门到普遍推行的过程。建国初期，个别单行法规中即已规定复议制度。1979年后，先后在许多法律、法规中规定了行政复议的内容。1989年行政诉讼法颁布后，为配合行政诉讼制度的施行，1990年国务院颁布行政复议条例，全面推进行政复议制度。行政复议制度经过一段时间的实践，积累了不少成功经验，同时也暴露了一些问题，如申请行政复议的范围、条件有一定限制，不够便民；有的行政机关怕当被告，对行政复议申请应当受理而不受理；有的行政机关“官官相护”，对违法的行政行为该撤销的不撤销，对不当的行政行为该变更的不变更。为了及时、有效地纠正违法和不当的行政行为，切实保护人民群众的权益，进一步完善和发展我国的行政复议制度，1999年4月九届全国人大常委会第九次会议审议通过了《中华人民共和国行政复议法》。这次制定的行政复议法，有一个显著特点，即为了充分发挥行政复议的作用，使人民群众能够通过行政复议制度保护自己的合法权益，确定的复议范围相当广泛。公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，都可以申请行政复议。如果认为具体行政行为所依据的规范性文件不合法，可以一并对该规范性文件申请行政复议。行政复议制度的建立和完善，既有利于加强行政机关的内部监督，又有利于维护公民、法人和其他组织的合法权益，是推进依法行政进程的重要力量。

    五、制定行政许可法，促进政府职能转变

    行政许可，也就是通常所说的行政审批，是行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，是行政机关依法对社会、经济事务实行事前监督管理的一种重要手段。但是，长期以来，受计划经济思想的影响，政府职能不断扩张，政府管理延伸到社会生活的各个角落，导致政府管了许多管不了、管不好、也管不了的事，不适应社会主义市场经济的要求。在管理方式上,行政许可手段被不断强化，一提到管理，就是要审批、设许可，而审批程序又不规范，环节多、手续多、时间长，老百姓办事不方便。有些行政机关还把行政许可作为权力“寻租”的一个手段，企业、个人取得行政许可，还要给好处、托关系，助长了腐败现象的蔓延。针对行政审批中存在的种种问题，党中央、国务院结合廉政建设和反腐败斗争的需要，先后开展了行政审批制度改革，取消了不少行政审批项目，对行政审批程序作了规范。2001年底，我国加入世贸组织。按照入世承诺，行政许可应当以透明和规范的方式实施。在行政审批制度改革和入世承诺的双重推动下，行政许可法应运而生，2003年8月十届全国人大常委会第四次会议审议通过了行政许可法，自2004年7月1日起实施。行政许可法对行政许可制度作了系统规定并作了许多重要改革和完善：一是确立了信赖保护原则，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。二是规范了行政许可的设定范围，引导行政机关正确运用行政许可手段。三是合理配置行政许可的设定权，防止越权设定行政许可。四是按照便民高效、权责统一的原则，完善行政许可的实施程序。行政许可法对行政许可设定范围的明确，使政府从无所不管的全能型政府变为有所取舍、有所为有所不为的有限政府。行政许可法要求公开条件、标准；公开办事程序、简化办事程序；要求提高办事效率，限时完成审批，依法审批等，“宁让政府麻烦，不让百姓麻烦”，促进政府由管制型政府向服务型政府转变。这些对于保护公民、法人或者其他组织的合法权益，进一步推进行政管理体制改革，实现政府职能转变，推进依法行政，从源头上预防和治理腐败，保障和监督行政机关有效实施行政管理，都有重要意义。

    与此同时，各部门行政管理的立法也十分活跃。改革开放三十年来，全国人大及其常委会根据行政管理的需要，相继制定了许多部门行政法律，涉及国防、外交、国家安全、治安管理、司法行政以及教育、科技、文化、卫生、体育等各方面，使各行政管理部门的基本法律大体具备。这些法律对各项行政管理事项的管理体制、权限、原则、程序、法律责任等都作了规定，为各行政管理机关的工作提供了法律依据，并规范了他们的管理行为，促进了依法行政。

    在三十的行政立法中，始终贯彻了两个统一：一是保护公民权利与维护公共利益和社会秩序的统一，二是保障与监督行政机关行使职权的统一。两个统一赋予了行政法律规范极大生命力，也为行政立法积累了宝贵经验。