关于常委会会议审议质量问题的调查与思考
王法钧 李朝伟
地方人大常委会会议，是其全体组成人员代表人民的利益和意志行使管理国家和社会事务权力的最基本形式。会议审议质量的高低，事关地方经济和社会事业的发展，事关地方国家权力机关职能作用的发挥，事关坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度。近期，我们对三亚市人大常委会会议审议质量情况作了调查，对有关问题作以下粗浅分析和探讨。
一、常委会审议监督的现状和问题
三亚市人大常委会自换届选举产生以来，围绕提高审议监督质量，在认真总结往届工作经验基础上，积极开拓新思路，在继承中发展，在探索中前进，强化了对“一府两院”监督工作力度。从调查看，主要有以下几个特点。
一是突出重点，精心选取审议议题。市人大常委会把选准选好议题作为开好例会，提高审议监督质量的前提；实际工作中突出抓大事、议大事原则，重点围绕党委中心工作和市人大常委会工作重点，围绕“一府两院”需要加强和改进的问题，围绕法律法规的贯彻实施，围绕人民群众普遍关心、社会反映强烈的“热点”、“难点”问题选取议题。针对近年来阻碍三亚经济发展的突出问题，把如何促进经济持续快速协调健康发展，统筹城乡经济，优化发展环境、健全完善社会保障体系作为人大常委会共同关注的议题，开展调查研究，这些工作符合党委意图，与政府工作合拍，事关全市人民的根本利益，审议效果较好。换届以来，先后听取和审议了市政府及其职能部门关于上半年国民经济、社会发展计划和财政预算执行情况、财政收支审计情况、“两个确保”和就业再就业情况、环境综合整治情况、闲置土地和“半拉子”工程处置情况等８个方面工作情况的报告和人大常委会检查组关于职业教育、农村税费改革、法院执行工作等７个方面工作情况的检查报告，并形成审议意见转政府有关部门，较好地促进了“一府两院”的工作。
二是重视围绕审议议题加强调查研究。三亚市人大常委会高度重视审议议题的调查研究工作。实践中，注意改进调研方式方法，力戒走马观花、大呼隆等形式主义的东西，着力在调查深度和广度上作文章，采取听汇报、现场察看、召开小型座谈会、深入村、居、户个别走访等方式，听民意，摸实情，全面了解情况，掌握第一手资料，为审议好政府和“两院”工作报告提供重要依据。如２００２年３月，市政府提出《大力引进优秀教育人才，推广联合办学，提高我市教育质量》的议案，常委会主任会议专门进行了研究，授权教科文卫工委组织人员进行调查，并将调查报告与议案一并提交常委会会议进行审议，为常委会作出《关于加快素质教育，提高我市教育质量的决定》提供了依据。
三是会议准备工作周密扎实。三亚市人大常委会围绕提高会议质量，注意下大力气，扎实做好会务筹备工作。主任会议提出建议议程和日程等事项后，常委会办公室系统负责向会议有关单位和人员发出通知，并于会前５至７日将工作报告及参阅资料等送到常委会组成人员手中，使其熟悉清况，做好审议发言准备。与此同时，为确保政府和“两院”工作报告质量，市人大常委会严格了工作报告报送程序，即凡以政府委办局名义向市人大常委会所作的工作报告，须由市长办公会议讨论决定或分管市长审阅，加盖市长或市政府印鉴后方可报送。这既体现了地方国家权力机关和地方行政机关之间的关系和工作的严肃性，又较好保证了工作报告的质量，为常委会会议打下了好的基础。
四是合理安排会中审议。市人大常委会在召开例会时，充分发扬民主，根据内容要求，由会议主持人统筹安排发言时间，让每位委员都有发言机会，充分发表自己的看法，避免匆忙审议，草率决定事项，较好保证了审议质量。每次常委会会议结束后，由工作人员负责将审议发言记录进行综合整理，送有关委员审阅签名。
总的看，本市人大常委会会议审议质量较往年有了明显提高，整个审议监督工作是富有成效的。但由于种种原因，当前审议工作中仍存在着一些需要深入探讨和亟待解决的问题。
一是审议内容和时间安排冲突。有时常委会会议安排审议议题过多，时间紧，任务重，致使讨论发言不充分，不利于提高常委会会议质量。
二是审议议题调研有部门化倾向。即每次常委会例会会前调研，都是根据议题内容由分管领导带领相关工作委员会分工负责进行，其它组成人员不参与，不了解真实情况，心中无数，会议审议时只能凭参阅材料和平时印象泛泛议论，发言切不中要害，提不出有见解、有份量、高质量的改进工作的意见建议。
三是常委会组成人员对审议监督的认识有待进一步深化。有的委员抱有面子观点，怕说多了得罪人，影响关系，不敢说；有的认为自己不了解情况，没什么可说，因而会议发言不够普遍。
四是未建立列席人员制度或有制度执行不严格。审议工作报告时，政府领导人有时不到会，部门主要负责人有的忙于事务工作缺席会议或中途退席。有的单位只派副职领导参加，委员提出的问题得不到很好的重视和解决。
五是督促落实机制不明确。现行的法律法规对“一府两院”如何执行人大常委会的审议意见没有明确的规定，各地人大做法也不致相同，“一府两院”在办理审议意见过程中，也没有明确相应的责任追究机制，造成对审议意见的办理力度不够。有的单位甚至没有按规定的时限和要求办理。人大办事机构在实际工作中难于操作，督办困难。
二、关于提高常委会审议工作质量的思考
（一）切实加强自身建设。加强自身建设是提高常委会审议工作质量的重要前提。从调查反映的情况看，加强常委会自身建设，应在两个方面子以重视并加以改进。一是加强思想作风建设，提高政治理论素质。要通过机关学习日、会前学法和自学等形式督促组成人员加强思想作风和政治理论素质修养，树立奋发有为意识，增强职责感和事业心。二是加强组织建设，优化组成人员年龄和知识结构。要积极争取党委领导，利用换届和届中调整，适当增加中青年委员比例，形成老中青相结合的梯次年龄结构，减少、防止因年龄因素频繁变动组成人员职务给工作造成大的损失；组成人员中，适当增加驻会委员比例，吸纳懂法律、经济和科技知识的优秀人才，形成高智能化群体，使常委会充满生机和活力，提高整体素质和议政水平。
（二）加强制度建设。建章立制，使各项工作规范化、制度化，是提高审议监督工作质量的重要保证。因此，应通盘考虑制定或修订完善常委会议事规则、审议意见处理办法、督查督办规定等一系列规章制度，使人大常委会会议审议工作有章可循，进一步提升审议意见办理的法律效力。通过制定常委会组成人员守则、加强自身建设决定、出席常委全会议考勤和工作目标管理等规定措施规范约束组成人员工作行为，促进常委会审议质量不断提高。同时，探索制定会议列席人员制度，并严格予以执行，促使“一府两院”认真负责地向常委会会议报告工作，按时列席常委会全体会议，当面听取对工作报告的评价、意见和建议，维护审议监督工作的权威性和严肃性。
（三）重视探索提高会议审议质量的途径和方法。近年来市人大常委会审议工作的实践，使我们深深体会到，要有效提高会议审议工作质量，必须重视以下三个方面的问题：１、常委会组成人员应全面了解把握有关审议议题的信息。途径是：常委会办事机构提前发送会议通知和相关资料；会前集体调研；个人独立调查，多渠道搜集获取相关议题信息，在充分占有材料基础上对事物作出分析判断，使审议发言时心中有数，掷地有声，避免不了解情况匆忙上阵，道听途说，被动应付，拖审议后腿。２、合理安排会期。若会期安排过短，议题内容审不透，达不到预期效果。３、组织好会中审议。为进一步提高会议审议质量，可在民主自由发言基础上，尝试实行多种审议形式，争取审议的最佳效果。
（四）报告审议和表决的形式要创新。从目前情况看，我市人大常委会听取和审议报告多采取“听”和“看”。即听报告人宣读，看文件材料。由于大部分委员没有参与整个执法检查过程，情况把握不准，势必会影响到会议审议的质量。对此，可以改进现有审议报告的方法方式。一是借用多媒体技术制作检查报告课件。对需提请市人大常委会审议的各类报告，采用多媒体技术，制作成课件，做到图文并茂，形象生动，让委员们在审议时有身临其境的感觉，讲问题有实有据，提建议切实可行。二是引入网络技术，增强报告审议的科学性。三是改革传统的表决方式。为保障常委会组成人员的民主权利，保证审议工作报告的公正性，应对传统的举手表决方式进行改革，辅之以电子表决方式，必要时也可采取无记名投票的方式，增强议题审议的科学性、真实性和时效性。四是邀请人大代表和群众代表旁听常委会会议。通过邀请有专业知识的人大代表和群众代表旁听常委会会议，让他们对“一府两院”工作的有关议题充分发表意见和建议，为常委会正确决策提供科学的依据。
（五）交办审议意见要规范。一是制作程序应合法。过去我们曾将会议主持人的意见作为审议意见，将工作部门的调查材料改为审议意见，将会议纪要整理为审议意见，将主任会议的意见等都视为审议意见，这种做法不妥。严格来讲，所谓“审议意见”，是指在常委会会议审议的基础上形成的意见，它是常委会全体组成人员集体意志的体现，应由常委会全体会议通过。二是内容重点应突出。审议意见的内容应包括对某方面成绩的肯定，对问题的指出，对“改进”的建议，对办理的要求，但几个部分要有所侧重，不能平分秋色。讲成绩和问题要简单些，只需把事情说明确；对改进的建议要作为重点，这是审议意见的重要部分；对办理的要求笔墨要多、要具体，包括落实反馈的时限等。三是“建议”应切实可行。审议意见是常委会集体通过的意见，它具有一定的法律效力，如果办理部门都有这样那样的客观因素而办不了，那就失去其严肃性。所以，形成审议意见一定要坚持实事求是的原则，注意可操作性。对那些确实困难多而办不了的，则不列入建议内容；对那些尽管有困难，但经过努力可以办的，应列入其中。
（六）审议意见的办理要注重落实。审议意见因涉及内容不同，需要办理的事情有大小、难易之分，又与办理部门重视程度、接受监督的水平等诸多因素有关。为此，对市人大常委会作出的决定决议、审议意见，应在转办、督办反馈、督查落实上下功夫。可由常委会会议或委托主任会议听取办理情况的汇报，如发现办理不合要求的方面可组织“议题再审”，要求重新办理。
（作者单位：三亚市人大常委会办公室）
来源：《海南人大》月刊 2004年第8期
中国人大网 2004年9月10日 责任编辑 李红军
一、常委会审议监督的现状和问题
三亚市人大常委会自换届选举产生以来，围绕提高审议监督质量，在认真总结往届工作经验基础上，积极开拓新思路，在继承中发展，在探索中前进，强化了对“一府两院”监督工作力度。从调查看，主要有以下几个特点。
一是突出重点，精心选取审议议题。市人大常委会把选准选好议题作为开好例会，提高审议监督质量的前提；实际工作中突出抓大事、议大事原则，重点围绕党委中心工作和市人大常委会工作重点，围绕“一府两院”需要加强和改进的问题，围绕法律法规的贯彻实施，围绕人民群众普遍关心、社会反映强烈的“热点”、“难点”问题选取议题。针对近年来阻碍三亚经济发展的突出问题，把如何促进经济持续快速协调健康发展，统筹城乡经济，优化发展环境、健全完善社会保障体系作为人大常委会共同关注的议题，开展调查研究，这些工作符合党委意图，与政府工作合拍，事关全市人民的根本利益，审议效果较好。换届以来，先后听取和审议了市政府及其职能部门关于上半年国民经济、社会发展计划和财政预算执行情况、财政收支审计情况、“两个确保”和就业再就业情况、环境综合整治情况、闲置土地和“半拉子”工程处置情况等８个方面工作情况的报告和人大常委会检查组关于职业教育、农村税费改革、法院执行工作等７个方面工作情况的检查报告，并形成审议意见转政府有关部门，较好地促进了“一府两院”的工作。
二是重视围绕审议议题加强调查研究。三亚市人大常委会高度重视审议议题的调查研究工作。实践中，注意改进调研方式方法，力戒走马观花、大呼隆等形式主义的东西，着力在调查深度和广度上作文章，采取听汇报、现场察看、召开小型座谈会、深入村、居、户个别走访等方式，听民意，摸实情，全面了解情况，掌握第一手资料，为审议好政府和“两院”工作报告提供重要依据。如２００２年３月，市政府提出《大力引进优秀教育人才，推广联合办学，提高我市教育质量》的议案，常委会主任会议专门进行了研究，授权教科文卫工委组织人员进行调查，并将调查报告与议案一并提交常委会会议进行审议，为常委会作出《关于加快素质教育，提高我市教育质量的决定》提供了依据。
三是会议准备工作周密扎实。三亚市人大常委会围绕提高会议质量，注意下大力气，扎实做好会务筹备工作。主任会议提出建议议程和日程等事项后，常委会办公室系统负责向会议有关单位和人员发出通知，并于会前５至７日将工作报告及参阅资料等送到常委会组成人员手中，使其熟悉清况，做好审议发言准备。与此同时，为确保政府和“两院”工作报告质量，市人大常委会严格了工作报告报送程序，即凡以政府委办局名义向市人大常委会所作的工作报告，须由市长办公会议讨论决定或分管市长审阅，加盖市长或市政府印鉴后方可报送。这既体现了地方国家权力机关和地方行政机关之间的关系和工作的严肃性，又较好保证了工作报告的质量，为常委会会议打下了好的基础。
四是合理安排会中审议。市人大常委会在召开例会时，充分发扬民主，根据内容要求，由会议主持人统筹安排发言时间，让每位委员都有发言机会，充分发表自己的看法，避免匆忙审议，草率决定事项，较好保证了审议质量。每次常委会会议结束后，由工作人员负责将审议发言记录进行综合整理，送有关委员审阅签名。
总的看，本市人大常委会会议审议质量较往年有了明显提高，整个审议监督工作是富有成效的。但由于种种原因，当前审议工作中仍存在着一些需要深入探讨和亟待解决的问题。
一是审议内容和时间安排冲突。有时常委会会议安排审议议题过多，时间紧，任务重，致使讨论发言不充分，不利于提高常委会会议质量。
二是审议议题调研有部门化倾向。即每次常委会例会会前调研，都是根据议题内容由分管领导带领相关工作委员会分工负责进行，其它组成人员不参与，不了解真实情况，心中无数，会议审议时只能凭参阅材料和平时印象泛泛议论，发言切不中要害，提不出有见解、有份量、高质量的改进工作的意见建议。
三是常委会组成人员对审议监督的认识有待进一步深化。有的委员抱有面子观点，怕说多了得罪人，影响关系，不敢说；有的认为自己不了解情况，没什么可说，因而会议发言不够普遍。
四是未建立列席人员制度或有制度执行不严格。审议工作报告时，政府领导人有时不到会，部门主要负责人有的忙于事务工作缺席会议或中途退席。有的单位只派副职领导参加，委员提出的问题得不到很好的重视和解决。
五是督促落实机制不明确。现行的法律法规对“一府两院”如何执行人大常委会的审议意见没有明确的规定，各地人大做法也不致相同，“一府两院”在办理审议意见过程中，也没有明确相应的责任追究机制，造成对审议意见的办理力度不够。有的单位甚至没有按规定的时限和要求办理。人大办事机构在实际工作中难于操作，督办困难。
二、关于提高常委会审议工作质量的思考
（一）切实加强自身建设。加强自身建设是提高常委会审议工作质量的重要前提。从调查反映的情况看，加强常委会自身建设，应在两个方面子以重视并加以改进。一是加强思想作风建设，提高政治理论素质。要通过机关学习日、会前学法和自学等形式督促组成人员加强思想作风和政治理论素质修养，树立奋发有为意识，增强职责感和事业心。二是加强组织建设，优化组成人员年龄和知识结构。要积极争取党委领导，利用换届和届中调整，适当增加中青年委员比例，形成老中青相结合的梯次年龄结构，减少、防止因年龄因素频繁变动组成人员职务给工作造成大的损失；组成人员中，适当增加驻会委员比例，吸纳懂法律、经济和科技知识的优秀人才，形成高智能化群体，使常委会充满生机和活力，提高整体素质和议政水平。
（二）加强制度建设。建章立制，使各项工作规范化、制度化，是提高审议监督工作质量的重要保证。因此，应通盘考虑制定或修订完善常委会议事规则、审议意见处理办法、督查督办规定等一系列规章制度，使人大常委会会议审议工作有章可循，进一步提升审议意见办理的法律效力。通过制定常委会组成人员守则、加强自身建设决定、出席常委全会议考勤和工作目标管理等规定措施规范约束组成人员工作行为，促进常委会审议质量不断提高。同时，探索制定会议列席人员制度，并严格予以执行，促使“一府两院”认真负责地向常委会会议报告工作，按时列席常委会全体会议，当面听取对工作报告的评价、意见和建议，维护审议监督工作的权威性和严肃性。
（三）重视探索提高会议审议质量的途径和方法。近年来市人大常委会审议工作的实践，使我们深深体会到，要有效提高会议审议工作质量，必须重视以下三个方面的问题：１、常委会组成人员应全面了解把握有关审议议题的信息。途径是：常委会办事机构提前发送会议通知和相关资料；会前集体调研；个人独立调查，多渠道搜集获取相关议题信息，在充分占有材料基础上对事物作出分析判断，使审议发言时心中有数，掷地有声，避免不了解情况匆忙上阵，道听途说，被动应付，拖审议后腿。２、合理安排会期。若会期安排过短，议题内容审不透，达不到预期效果。３、组织好会中审议。为进一步提高会议审议质量，可在民主自由发言基础上，尝试实行多种审议形式，争取审议的最佳效果。
（四）报告审议和表决的形式要创新。从目前情况看，我市人大常委会听取和审议报告多采取“听”和“看”。即听报告人宣读，看文件材料。由于大部分委员没有参与整个执法检查过程，情况把握不准，势必会影响到会议审议的质量。对此，可以改进现有审议报告的方法方式。一是借用多媒体技术制作检查报告课件。对需提请市人大常委会审议的各类报告，采用多媒体技术，制作成课件，做到图文并茂，形象生动，让委员们在审议时有身临其境的感觉，讲问题有实有据，提建议切实可行。二是引入网络技术，增强报告审议的科学性。三是改革传统的表决方式。为保障常委会组成人员的民主权利，保证审议工作报告的公正性，应对传统的举手表决方式进行改革，辅之以电子表决方式，必要时也可采取无记名投票的方式，增强议题审议的科学性、真实性和时效性。四是邀请人大代表和群众代表旁听常委会会议。通过邀请有专业知识的人大代表和群众代表旁听常委会会议，让他们对“一府两院”工作的有关议题充分发表意见和建议，为常委会正确决策提供科学的依据。
（五）交办审议意见要规范。一是制作程序应合法。过去我们曾将会议主持人的意见作为审议意见，将工作部门的调查材料改为审议意见，将会议纪要整理为审议意见，将主任会议的意见等都视为审议意见，这种做法不妥。严格来讲，所谓“审议意见”，是指在常委会会议审议的基础上形成的意见，它是常委会全体组成人员集体意志的体现，应由常委会全体会议通过。二是内容重点应突出。审议意见的内容应包括对某方面成绩的肯定，对问题的指出，对“改进”的建议，对办理的要求，但几个部分要有所侧重，不能平分秋色。讲成绩和问题要简单些，只需把事情说明确；对改进的建议要作为重点，这是审议意见的重要部分；对办理的要求笔墨要多、要具体，包括落实反馈的时限等。三是“建议”应切实可行。审议意见是常委会集体通过的意见，它具有一定的法律效力，如果办理部门都有这样那样的客观因素而办不了，那就失去其严肃性。所以，形成审议意见一定要坚持实事求是的原则，注意可操作性。对那些确实困难多而办不了的，则不列入建议内容；对那些尽管有困难，但经过努力可以办的，应列入其中。
（六）审议意见的办理要注重落实。审议意见因涉及内容不同，需要办理的事情有大小、难易之分，又与办理部门重视程度、接受监督的水平等诸多因素有关。为此，对市人大常委会作出的决定决议、审议意见，应在转办、督办反馈、督查落实上下功夫。可由常委会会议或委托主任会议听取办理情况的汇报，如发现办理不合要求的方面可组织“议题再审”，要求重新办理。
（作者单位：三亚市人大常委会办公室）
来源：《海南人大》月刊 2004年第8期
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编 辑： 系统管理员
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