加强和改进代表议案建议工作应注意把握的几个问题

　　实践证明，代表议案建议工作开展得好不好，已经成为衡量人大工作水平和代表工作质量的重要标志。当前，围绕加强和改进代表议案建议工作，应注意以下四个方面：
　　
　　（一）要根据现行法律法规，对代表议案、建议的提出、内容，确定一个明确具体的标准和要求。代表议案是人大代表依照法定程序，向本级人民代表大会提出的、属于本级人民代表大会职权范围的议事原案。代表提议案必须符合议案的基本要素：规定时间内提出；符合法定主体和法定人数；属于本级人民代表大会职权范围内的事项。议案书写要规范：一事一案，使用统一专用纸张，按照规定格式，有案由、案据和方案。代表议案的内容，要符合地方组织法第七条、第八条、第九条的规定。由于法律规定过于原则，对哪些属于本级人大职权范围内，什么是重大事项，现在还没有一个明确的界定标准，这是工作中的难点。从多年的情况来看，确定代表议案时，有两种现象值得注意：一种是确定代表议案多限于立法案，这显然与法律原意不符。地方人大的职权可以概括为立法权、监督权、重大事项决定权和人事任免权，这几项权力就构成了代表议案的实质内容。如果仅以立法权为标准，那么对于没有立法权的地方人大来说，代表提出议案的权力就形同虚设了。另一种是一旦代表议案涉及经济社会发展的重大事项亦即政府的重要工作，就认为超出了人大职权范围。人大作为权力机关，有权对本地方的重大事项作出决定或决议，人大作出决定、政府贯彻执行，正是人民代表大会制度的内在要求，也是权力机关与执行机关之间关系的充分体现。浙江省不少市县人大在这方面有一些比较好的做法，有的选择涉及本区域人民群众广泛关注的重大事项且符合立案条件的代表议案列入大会议程，提请全体代表审议，进行表决并作出决定，对当地经济社会事业发展产生了积极影响。如丽水市在2002年的人代会上，将代表们提出的"要求加快实施生态立市、绿色兴市"的议案列入大会议程，经大会审议，作出了"关于加快实施生态立市、绿色兴市战略的决议"，  影响大、效果好，人民群众满意。有的将涉及比较重大议题的代表议案交付人大专门委员会审议。如嘉兴市今年人代会将代表提出的加快城乡一体化的议案交有关专门委员会审议。这些做法可以在实践中加以研究和探索。　　
　　代表建议是人大代表依法向本级人民代表大会及其常委会提出的对各方面工作的建议、批评和意见。其内容范围相当广泛，它涉及国家机关各个方面的工作。代表提交建议，可以在人代会期间提，也可以在闭会期间提；可以一人提，也可以多人联名。由此可见，代表议案和建议既有法定要素、处理程序上的不同，又有法律效力、时间要求上的不同。
　　
　　（二）要规范代表议案、建议的提出，提高代表议案、建议的质量。近年来代表议案、建议的数量不断增加，但质量方面却不尽人意，这与我们的工作有关。代表对议案的本质及其要求不甚明了，对议案和建议的概念模糊不清，每年召开的各级人民代表大会上，都有数量相当多的议案实际上是属于对各方面工作的建议、批评和意见，经大会主席团讨论通过后转为建议处理。例如浙江省八届人大一次会议收到议案312件，其中279件转作建议处理；省九届人大一次会议收到议案377件，其中365件转作建议处理；省十届人大一次会议收到议案474件，其中454件转作建议处理。议案数量虽然增加，但作为议案处理的比例却在下降，这个问题值得我们深思。同时，议案、建议本身的质量也存在问题。在省十届人大二次会议期间代表提交的521件议案中，属于人大工作范围内的52件，占10%；涉及资金、项目的有271件，占53  %左右；其余的则涉及党委、"一府两院"其他方面工作；个别议案、建议还存在未经调查研究、在人代会期间匆忙拼凑，内容空洞等问题。显然，质量是加强和改进议案建议工作的前提和基础。必须从提高议案、建议质量入手，规范代表议案、建议提出，从而保证代表更充分地行使职权，更有效地发挥作用。为此：　　
　　要加强代表学习和培训，强化代表意识，提高代表履职能力。人大代表要在人代会上提出有质量高水平的议案和建议，必须加强自身学习。近年来，各级人大常委会都把培训代表、提高素质作为一项重要工作来抓。换届后，浙江省人大常委会已先后三次对省人大代表进行培训，各级人大常委会也对各级人大代表普遍进行培训，效果比较好，代表的履职意识有了一定的提高。这方面工作还须加强，要把如何提好议案、建议作为培训的重要内容，增强代表"议案意识"、"建议意识"，激发代表提出议案建议的积极性。　　
　　要创新形式，搞好服务，拓展代表知政知情渠道，努力为代表提好议案和建议创造必要条件。各地要通过政情通报会，积极开展代表小组、中心组活动，组织代表进行视察、调研、执法检查，以及加强代表与原选举单位或选民的联系等方式，拓宽代表知情知政渠道，引导代表关心本行政区域内的大事，促使代表深入调查研究，听取群众的意见和呼声，关注民生疾苦，使所提议案和建议真正地反映人民群众的愿望和利益。这些工作现在各级人大常委会都在抓，但还要在实效上下功夫。杭州市人大常委会在人代会前组织代表开展定向视察、专题调查，为提交议案作好准备。慈溪市人大常委会在会前组织代表开展定向视察、集中视察、专题视察、持证视察时，把为代表收集准备议案、建议材料作为重要内容。诸暨市开展了"分组议题"活动，即在人代会前各代表小组开展活动，围绕拟在会上提交的议案进行专题讨论、协商、准备。这些做法都取得了一定成效。　　
　　各级人大常委会还要加强沟通和引导，帮助代表把握议案、建议内容，按照法律规定提出议案、建议。从总体上来说，目前各级人大代表主动倾听民意，积极反映民情的意识还是比较强的。但最关键的是还需要帮助代表充分认识、正确把握人民代表大会的各项职权，有针对性地提出议案、建议，内容要符合法律规定，提出要符合法律规定的程序，这是提高议案、建议质量的重要环节。湖州市人大常委会在总结实际经验时指出，提出议案、建议，要把握四性：法律性、全局性、群众性，可行性。这是比较通俗明了的说法。舟山市人大常委会每年在人代会前向各代表小组、各位代表下发关于做好代表议案、建议撰写工作的通知，规定内容和要求，指导代表提好议案和建议。　　
　　需要指出的是，强调规范代表议案、建议的提出，提高议案、建议的质量，并不是限制，而是引导，重在规范和提高，进一步激励代表的履职意识，更好地发挥代表的作用。各代表小组、中心组活动时，都应把学习有关法律，准备提出议案、建议作为一项重要内容。
　　
　　（三）要充分尊重代表的权利，进一步健全和规范代表议案处理程序。对代表议案的处理，必须严格做到合法并且准确。随着代表提议案积极性的逐年高涨，对议案处理的关注程度也日益提高，从某种程度上说，议案处理是否规范，是否合法，将影响到代表履职的积极性。因此，在强调代表提出议案要严格标准、符合要求的同时，必须高度重视议案的处理、审议工作，切实纠正议案处理工作中的随意性问题，防止和克服议案处理不严肃、不认真、不规范现象的发生。一要大会期间设立相应机构负责议案审查工作。目前各级人大对代表议案的处理程序存在一定差异，方法不尽相同，有交专门委员会审议的，有交议案审查委员会审议的，也有仅仅是议案组处理的。由于对议案概念理解不一，界定标准不一，实际操作盲目性很大。有的地方认为代表议案越少越好，没有更好，随意将议案转为建议处理，挫伤了代表履职的积极性。浙江省人大设立议案审查委员会，在大会主席团的领导下，严格按照法律法规认真处理代表提出的议案，维护议案处理的严肃性和权力机关的权威性。二要制定议案处理程序，使议案处理的每个环节做到合法、准确、规范。各地要借鉴省内外的经验，从完善相关工作制度入手，建立和健全代表议案的提出、审核、处理、审议等环节的工作程序，强化监督和制约机制。对于大会主席团交付的议案，有关专门委员会要严格按照法律规定，进行认真审议。
　　
　　（四）要完善督办制度，创新督办方式，加大督办力度，提高建议办理的质量和水平。切实加强代表建议督办工作，使代表建议真正落到实处，是各级人大及其常委会的重要职责，也是保障和维护人民群众的根本利益，解决群众关心的热点、重点及难点问题的有效途径。近几年来，随着我国社会主义民主政治建设的日趋完善，地方各级人大对建议的督办工作也日益重视和规范，有不少好的做法和经验，形成了一整套的制度。如：重点建议重点督办、对口督办、"回头看"进行跟踪督办、分层次督办、抓不满意件的督办等等。但形势在发展，代表的素质在提高，代表建议的内容涉及广泛，办理难度加大。各级人大常委会必须不断总结经验，探索创新代表建议督办工作的新路子，以解决实际问题为中心，促进办理工作的效率和水平不断得到提高。要形成督办工作的合力，强化奖励约束机制，把代表建议办理工作作为人大常委会开展监督工作的一项重要内容。要改进向常委会报告代表建议办理情况的制度，既要肯定好的做法，通报一些好的典型，又要对个别承办工作不得力、敷衍塞责，代表意见较大的承办单位予以批评。浙江省人大常委会将根据形势的发展和代表的要求，对《浙江省人民代表大会代表建议、批评和意见办理的规定》进行必要的修改和完善，把目前一些比较成熟的、并且在实践中证明行之有效的做法在"规定"中加以体现，进一步提升办理工作的规范化、法制化水平。
        （作者系浙江省人大常委会副主任）
        摘自：浙江人大网    
        中国人大网    2004年8月17日        责任编辑    李红军