浅议地方人大对非立法性规范性文件的监督
韩淑华
实施法律监督是我国宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常委会的一项重要权力，其中包括对国家机关所制定的各种规范性文件的监督。近几年来，我国地方各级人民代表大会及其常委会在加强工作监督、法律监督方面做了大量工作，取得了明显的成效。相比之下对地方规范性文件则监督不够，特别是对非立法性规范性文件的监督，凸现出一些问题。
一、地方非立法性规范性文件制定和适用中存在的问题
按照规范性文件种类，可以划分为立法性规范性文件和非立法性规范性文件，两者都具有普遍适用的效力，同时又存在诸多的不同属性。所谓地方非立法性规范性文件是指没有立法权的国家机关为实施法律法规和规章等，依照一定程序制定的带有普遍约束力的决定、命令和决议等，同时还包括有立法权的地方国家机关制定除立法以外的一般规范性文件。在现行立法体制下，非立法性规范性文件在制定和适用中存在一些问题，在地方人大的监督中较之立法性规范性文件的监督有一定难度。
1．地方非立法性规范性文件制定主体的广泛性决定了其内容庞杂。如享有规章制定权的地方人民政府可以制定除政府规章以外的其他非立法性规范性文件；不享有规章制定权的地方各级人民政府及工作部门可以制定具有普遍约束力的决定、命令和决议；地方各级人民法院、人民检察院可以制定指导本系统审判、检察工作的规范性文件等。几乎所有的地方各级国家机关都可以制定非立法性规范性文件。制定主体的广泛和内容的繁多，给地方人大的监督带来相当的难度。
2．地方非立法性规范性文件的内容往往带有明显的部门特色。地方非立法性规范性文件的制定主体往往根据本地区、本部门的需要，从自身利益、地方利益出发，制定的非立法性规范性文件或者与法律、法规相抵触，在执行中出现矛盾和冲突，影响法制的统一性；或者由于审查把关不严等，内容存在纰漏、欠缺，导致执行的任意性。
3．地方非立法性规范性文件制定的透明度、公开性差。地方非立法性规范性文件的制定虽经集体决定并通过，但即使是事关群众利益的决定、决议等也很少采用群众听证、事先公布征求意见等公开的民主的方式，从而导致这些文件虽已出台，但群众对此不知道、不理解、不支持，甚至抵制执行。更有甚者当这些文件在实际执行中出现问题或严重后果时，往往短期内难以解决或消除。
二、地方人大对非立法性规范性文件监督中存在的问题
由于缺乏有效的监督机制，各级人大及其常委会难以有效履行对非立法性规范性文件的监督职能，这方面存在的主要问题有：
1．地方人大对非立法性规范性文件的监督滞后。宪法第一百零四条和地方组织法第八条第十项，第四十四条第七、八项分别规定县级以上各级人民代表大会及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会不适当的决议等。而这种撤销权只有在非立法性规范性文件付诸实施并发现问题，甚至问题已达到了相当严重的程度，群众反映强烈时才行使，这时人大的监督就具有明显的滞后性。
2．地方各级人大及其常委会对非立法性规范性文件缺乏有效的监督机制。许多地方人大及其常委会在有关监督规定中虽已明确由各专门委员会或常委会工作机构负责对非立法性规范性文件实施监督，但由于力度不够或监督机制未能有效运作，使对非立法性规范性文件的监督工作流于形式，监督难到位。
3．没有建立切实可行的地方非立法性规范性文件的监督制度。一方面非立法性规范性文件一般属于国家机关的内部行为，法律没有规定必须实行报备案制度，使得绝大多数非立法性规范性文件的制定和实施没有经过地方人大，地方人大要监督也需获得制定机关的配合；另一方面也没有规定人大对非立法性规范性文件的具体审查程序，使非立法性规范性文件的监督、审查处理等工作缺乏制度保障。
三、对地方非立法性规范性文件监督的构想
1．地方非立法性规范性文件具有普遍适用的效力，与广大人民群众的切身利益密切相关。地方非立法性规范性文件的数量比较多，制定主体具有较多的自由裁量权，容易利用自身的权力设置不适当的权利义务或者其他行为规则。有的虽然其具体规定不直接与现行法律法规的具体规定相抵触，但在制定的动机、目的及宗旨方面则有与法律法规不相一致之处，容易造成不公正的后果。应将部分关系人民群众切身利益的地方非立法性规范性文件的制定权下放给无立法权的地方人大，使非立法性规范性文件纳入到地方人大的工作体系中，以防止事后监督的滞后性和被动性。
2．建立健全地方非立法性规范性文件的监督审查机制，明确地方人大对地方非立法性规范性文件的监督审查范围、程序及处理办法，为监督审查提供切实可行的依据。
3．对地方非立法性规范性文件进行审查清理或修改完善。在地方非立法性规范性文件生效之后，随着客观情况的变化，许多不适应客观情况变化的地方非立法性规范性文件需要及时加以审查清理或修改完善。地方人大及其常委会通过对地方非立法性规范性文件的审查清理，可以避免不适当的地方非立法性规范性文件继续适用，对地方非立法性规范性文件的修改完善是适应新情况的要求。
（作者单位：中共山东省滨州市委党校）
来源：《人大研究》2004年第2期（总第146期）
中国人大网2004年3月18日 责任编辑 李红军
一、地方非立法性规范性文件制定和适用中存在的问题
按照规范性文件种类，可以划分为立法性规范性文件和非立法性规范性文件，两者都具有普遍适用的效力，同时又存在诸多的不同属性。所谓地方非立法性规范性文件是指没有立法权的国家机关为实施法律法规和规章等，依照一定程序制定的带有普遍约束力的决定、命令和决议等，同时还包括有立法权的地方国家机关制定除立法以外的一般规范性文件。在现行立法体制下，非立法性规范性文件在制定和适用中存在一些问题，在地方人大的监督中较之立法性规范性文件的监督有一定难度。
1．地方非立法性规范性文件制定主体的广泛性决定了其内容庞杂。如享有规章制定权的地方人民政府可以制定除政府规章以外的其他非立法性规范性文件；不享有规章制定权的地方各级人民政府及工作部门可以制定具有普遍约束力的决定、命令和决议；地方各级人民法院、人民检察院可以制定指导本系统审判、检察工作的规范性文件等。几乎所有的地方各级国家机关都可以制定非立法性规范性文件。制定主体的广泛和内容的繁多，给地方人大的监督带来相当的难度。
2．地方非立法性规范性文件的内容往往带有明显的部门特色。地方非立法性规范性文件的制定主体往往根据本地区、本部门的需要，从自身利益、地方利益出发，制定的非立法性规范性文件或者与法律、法规相抵触，在执行中出现矛盾和冲突，影响法制的统一性；或者由于审查把关不严等，内容存在纰漏、欠缺，导致执行的任意性。
3．地方非立法性规范性文件制定的透明度、公开性差。地方非立法性规范性文件的制定虽经集体决定并通过，但即使是事关群众利益的决定、决议等也很少采用群众听证、事先公布征求意见等公开的民主的方式，从而导致这些文件虽已出台，但群众对此不知道、不理解、不支持，甚至抵制执行。更有甚者当这些文件在实际执行中出现问题或严重后果时，往往短期内难以解决或消除。
二、地方人大对非立法性规范性文件监督中存在的问题
由于缺乏有效的监督机制，各级人大及其常委会难以有效履行对非立法性规范性文件的监督职能，这方面存在的主要问题有：
1．地方人大对非立法性规范性文件的监督滞后。宪法第一百零四条和地方组织法第八条第十项，第四十四条第七、八项分别规定县级以上各级人民代表大会及其常委会有权撤销本级人民政府不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会不适当的决议等。而这种撤销权只有在非立法性规范性文件付诸实施并发现问题，甚至问题已达到了相当严重的程度，群众反映强烈时才行使，这时人大的监督就具有明显的滞后性。
2．地方各级人大及其常委会对非立法性规范性文件缺乏有效的监督机制。许多地方人大及其常委会在有关监督规定中虽已明确由各专门委员会或常委会工作机构负责对非立法性规范性文件实施监督，但由于力度不够或监督机制未能有效运作，使对非立法性规范性文件的监督工作流于形式，监督难到位。
3．没有建立切实可行的地方非立法性规范性文件的监督制度。一方面非立法性规范性文件一般属于国家机关的内部行为，法律没有规定必须实行报备案制度，使得绝大多数非立法性规范性文件的制定和实施没有经过地方人大，地方人大要监督也需获得制定机关的配合；另一方面也没有规定人大对非立法性规范性文件的具体审查程序，使非立法性规范性文件的监督、审查处理等工作缺乏制度保障。
三、对地方非立法性规范性文件监督的构想
1．地方非立法性规范性文件具有普遍适用的效力，与广大人民群众的切身利益密切相关。地方非立法性规范性文件的数量比较多，制定主体具有较多的自由裁量权，容易利用自身的权力设置不适当的权利义务或者其他行为规则。有的虽然其具体规定不直接与现行法律法规的具体规定相抵触，但在制定的动机、目的及宗旨方面则有与法律法规不相一致之处，容易造成不公正的后果。应将部分关系人民群众切身利益的地方非立法性规范性文件的制定权下放给无立法权的地方人大，使非立法性规范性文件纳入到地方人大的工作体系中，以防止事后监督的滞后性和被动性。
2．建立健全地方非立法性规范性文件的监督审查机制，明确地方人大对地方非立法性规范性文件的监督审查范围、程序及处理办法，为监督审查提供切实可行的依据。
3．对地方非立法性规范性文件进行审查清理或修改完善。在地方非立法性规范性文件生效之后，随着客观情况的变化，许多不适应客观情况变化的地方非立法性规范性文件需要及时加以审查清理或修改完善。地方人大及其常委会通过对地方非立法性规范性文件的审查清理，可以避免不适当的地方非立法性规范性文件继续适用，对地方非立法性规范性文件的修改完善是适应新情况的要求。
（作者单位：中共山东省滨州市委党校）
来源：《人大研究》2004年第2期（总第146期）
中国人大网2004年3月18日 责任编辑 李红军
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