立法后评估“回头看”应成为一项制度

        为全面掌握法规的实施情况，近日上海市人大常委会召开立法动员部署会议，首次启动了立法后评估工作。首次进行评估的法规是《历史文化风貌区和优秀历史建筑保护条例》，市人大法制委、市人大常委会法工委将用近半年的时间对该条例进行立法后评估（８月９日《东方早报》）。
        笔者认为，立法后评估既是立法活动中的一个重要阶段，也是整个法治建设过程中的一个极其重要的环节，它有利于立法技术的提高和立法过程的健全完善，意义十分重大，应当成为一项重要的立法制度。
        形象地讲，立法后评估就是“立法回头看”。立法后评估是一个重要过程，在这个过程中，立法机关将对法规实施情况进行调查研究，了解法规实施后取得的成效，并发现法规实施中存在的问题，分析法规中各项制度设计的合法性、可操作性和针对性，从而得到科学客观的反馈信息，以便及时修改完善法律制度，更好地发挥法律法规的规范作用。
        我们知道，立法是依法治国的前提，没有“良法”就没有法治社会，也就没有法治国家。同时，一部法律法规是否“良法”，既不能由立法者说了算，也不能由执法者说了算，而应当“用事实说话”，即看它的实施效果。因为任何时候立法本身都不是目的，立法的根本目的在于实施法律，在于符合民意，在于法律法规能够有效地约束和规范社会生活。因此，法律实施的效果是检验一部法律是否具有科学性、是否被公众普遍遵守和认可、法律本身及实施环境是否存在问题的基本标准。而这些情况必须通过“立法后评估”才能够全面、系统、客观地掌握。
        当然，我国的现行立法制度中也一直高度重视立法后的检查监督制度，比如任何机关、团体和个人都有权对立法提出意见和建议的立法监督制度，以及立法机关经常进行的执法检查制度。但笔者认为，“立法后评估”既不同于广义的立法监督制度，也不同于执法检查制度。因为无论是立法监督还是执法检查制度，关注的都是立法后法律实施状况的某一个方面，并不是对某部法律法规从制定到实施各个环节的综合总结评价。而“立法后评估”将是一个独立的法律监督检查甚至是检讨过程，它的内容不仅涉及法律法规的立法技术层面，也涉及对法律法规的执行层面，还涉及到法律法规实施的制度背景和社会环境，它的重点在实施层面，由实施反思立法。
        遗憾的是，对法律法规进行系统的“立法后评估”至今还是一个法律空白，《立法法》并没有相应的规定。因此在立法实践中也少有立法机关进行专门的“立法后评估”。上海市人大相关负责人就坦陈，目前上海共有１８０多部地方性法规，但从来都没有做过立法后评估的工作，成为“以往立法中比较忽略的一块”。
        其实，不仅立法实践中忽略了立法后评估这一块，即使一些理论著作中也缺少相关的论述。笔者翻阅国内一些权威的立法学教材和著作，都只是论述了“立法监督”（这是广义的立法监督），而没有对以立法活动、实施过程及实施效果为对象的专门化“立法评估”进行详细论述，从这个意义上讲，“立法后评估”在理论上也是一个空白，有待于认真研究，使其理论化和系统化。
        笔者希望“立法后评估”得到各级立法机关的足够重视，使其成为一项重要的立法制度。
        来源：检察日报  2005年8月10日
        中国人大网  2005年8月10日    责任编辑  苏大城