关于海南地方立法听证的几点思考

　　立法听证会是立法过程中广集民意、反映民智的一种形式，也是推进立法民主化、科学化和提高立法质量的重要举措。２００１年３月，海南省人大法制委员会为了解决医疗保险条例修订草案中涉及人民群众切身利益的立法难点问题，首次举行了立法听证会，对立法听证进行了一次有益的尝试，但到目前为止海南举行的立法听证也仅此一例。总结我省立法听证实践的经验及不足，根据海南立法工作的实际需要，笔者认为，应着重从以下几方面构建和规范立法听证制度：

　　一、尽早制定普遍适用的立法听证规则
        海南首次举行的立法听证过程中制定了听证规则，但该规则并不是真正意义上的听证规则，其内容仅是规定了听证的注意事项、会场纪律等。目前立法听证仍只是立法程序中的零星点缀，还未得以推开。究其原因是多方面的，而海南立法听证规则尚未出台，立法听证还处于无法可依、无章可循的状况，也是其中缘由之一。立法法出台后，我省仅依据立法法的规定，在《海南省制定与批准地方性法规条例》中将召开听证会作为广泛听取社会各方面意见的一种形式确定下来，但实践中对立法听证是否立法的必经程序、哪些事项属于立法听证的范围、听证的具体程序应如何规范、如何处理听证结果等问题，认识上还存在较大分歧。笔者认为，应当尽早制定海南立法听证规则，对听证范围、听证公告、听证主体、听证程序、听证效力等问题作出明确的规范，以法规的形式将立法听证制度化、规范化。

        二、明确界定应当听证的事项范围
        目前，就立法听证在立法程序的法律地位而言，听证是一种可选择程序，而不是立法必经程序，对哪些立法内容进行听证是由立法部门根据实际情况临时动议的。从海南立法听证的实践看，医疗保险条例涉及人民切身利益，省人大法制委员会对此法规举行了立法听证，但对其他一些也涉及人民切身利益的法规草案，如养老保险、失业保险、工伤保险等法规草案却未进行听证。为减少立法听证的随意性，也避免立法听证的滥用，考虑需要和可能的结合，有必要对听证范围进行明确界定。通过法规形式界定的立法听证范围应是强制听证的事项，在立法技术上可以采用强制性用语加强规范，而不必要通过立法界定可以举行立法听证的范围。一旦立法涉及应当听证的事项时，立法听证就成为一种必经的立法程序，而不再是可选择程序。
        哪些事项应列入强制听证的范围呢？首先，从海南医疗保险立法听证的实践看，这次立法听证成功的关键就是选准了与人民群众切身利益密切相关而争论较大的问题作为听证内容。１９９５年２月，我省制定了《海南经济特区城镇从业人员医疗保险条例》，以地方立法形式建立了医疗保险制度。然而，由于各市县财政状况、各企业支付能力参差不齐，参保率低。如何使有限的支付能力，满足更多参保人的医疗保障需求，是医疗保险条例修订草案应当解决的矛盾焦点和核心问题，它与城镇从业人员的切身利益密切相关。从这个基本点出发，根据社会各方面的意见，确定四个方面听证内容：（一）用人单位由于经营困难或改制、破产等原因不能缴费时，是否即停止该单位职工享受医疗保险待遇，能否允许已参保人员个人自愿缴交原由企业为职工个人缴纳共济帐户的部分，继续参加社会保险；（二）实际缴费不满１０年的退休人员，在原单位不缴费时，能否继续享受基本医疗保险待遇；（三）从业人员住院享受共济帐户的待遇是否应当与其参保已缴费年限挂钩，即缴费的年限愈长，其享受的医疗保险待遇愈高；（四）用人单位终止或者改制，能否从其清算财产中一次性征收退休人员医疗保险基本补偿金，以及清算财产不足征收时，如何处理。这四个方面都是人民群众反映强烈、立法必须解决的热点、焦点、难点问题。其次，从立法听证的本质和目的来看，立法听证的本质和目的就是为公民直接参与立法提供平台。随着改革开放的不断深化，利益关系的大幅调整，公众利益的保障和实现成为立法的重点、热点和难点，立法听证范围的界定应从这个角度入手，将涉及到全社会或关系人民群众切身利益而且争议较大的事项列入听证范围。另外，根据行政许可法、行政处罚法及其他国家法律的规定，上位法允许地方人大自主规定而且需要或者必须听证的许可、处罚及其他事项，也应列入听证范围。而对于国家法不允许地方人大自主规定的事项，则完全没有听证的必要。

        三、规范听证主体的法律地位及其权利义务
        听证主体主要分为听证人、听证陈述人。听证人可以分别是省人大常委会委员、省人大代表、省人大法制委员会、省人大常委会各工委，也可以是几种听证人的混合体。听证人主要是负责听取意见，有权对听证陈述人进行询问，但不应对听证会陈述人提出的意见、建议表示肯定或否定，特别是主持人要保证听证会的公开、公正，保障各种不同意见都能得到比较充分的反映。听证陈述人应具有代表性，应当有持不同意见的陈述人参加。立法听证要注意积极引导管理相对人特别是弱势群体代表的参与，对准备较充分的可以确定为听证陈述人。要重视政府管理部门在立法听证中的角色定位，政府管理部门在人大举行的立法听证中应以听证陈述人的身份参加，而不是听证人。公民、法人、其他组织和政府有关部门都是平等的听证陈述人，有权发表意见，提供证据，其陈述的意见同样得到尊重，不论赞成或反对的意见均在平等的条件下表达，并有权进行辩论。另外，为了更充分地体现立法听证的公开性、民主性，应允许旁听，旁听人有权向听证机构提出书面意见；还应给予新闻媒体公开报道的权利，但听证陈述人、旁听人以及新闻媒体应遵守听证规则以及会场纪律等，避免其干扰立法听证正常有序地进行。

        四、完善立法听证程序
        （一）立法听证程序的启动应多渠道。海南医疗保险立法听证会，是由省人大法制委员会提出动议，经主任会议同意后举行的。立法主体的多样性，决定了立法听证程序的启动渠道也应多样化。立法听证会可以由人大常委会、人大常委会主任会议、人大法制委员会、人大常委会工作机构启动，也可以由常委会组成人员５人以上联名启动。另外，还应赋予公民、法人及其他组织提出举行立法听证的建议权。在具体操作中，应充分发挥新闻媒体对人大常委会会议审议法规草案的宣传作用，使公民、法人及其他组织充分了解立法情况，方便其立法听证建议权的行使。
        （二）认真做好听证准备。从海南医疗保险立法听证的实践看，听证准备的充分与否直接关系到立法听证的成败。一是要在确定立法听证事项前进行充分地调查研究，可以采取公布法规草案的方式征求意见，也可以事先通过座谈会、论证会等方式充分了解立法的矛盾焦点，抓准根据规定应当听证的事项。二是在指定的新闻媒体上发布举行立法听证会的公告，明确举行听证会的时间、地点，听证法规案的基本情况和听证事项，听证陈述人和听证旁听人的人数、报名条件和报名办法等，体现立法听证的公开和透明性，而且公告的时间应作限定，便于听证陈述人、旁听人报名以及作必要的准备，也便于听证机构确定陈述人、旁听人。三是确定听证陈述人要公正、公平、合理。立法听证中应有不同利害关系人或者不同观点的各方作为听证陈述人。海南医疗保险立法听证会的陈述人由８名企业职工、２名省人大代表、省人民医院、省企业家协会、５家企业、２所律师事务所和省人事劳动保障厅、省地税局社会保险费征稽局、省社会保障局、老干局等４个政府相关部门的负责人组成，基本照顾到了各方利益主体。
        （三）简化听证程序。分析我省举行立法听证的次数较少的原因，其中重要的一条就是采取的听证程序严格，组织起来难度大、成本较高。为促进立法听证成为经常性的立法活动，同时使前述对听证范围的强制性规定成为可能，可以仿照诉讼法关于诉讼程序采取一般程序和简易程序的规定，将立法听证程序分为一般听证程序和简易听证程序，充分发挥报纸、电视、广播、网络等媒介的作用，采取在报纸上、网上听证等简易听证方式。但要注意将简易听证与一般的辩论分开。

        五、确认立法听证结果的效力
        立法听证结果的处理方式及其效力，是区别于其他座谈会、论证会等形式的根本之处，立法听证的强制性要求对听证结果依法进行处理，确定其在立法程序中的效力，而不是听了则完了。海南医疗保险立法听证会结束后，省人大法制委员会及时将听证陈述人发言的基本观点、争议的主要问题整理成听证报告书，提交常委会作为审议医疗保险条例修订草案的依据和参考，编辑《立法参考》印发常委会组成人员、法制委员会组成人员、常委会工作机构、政府有关部门。并根据听证各方所陈述意见进行认真的审议修改，对听证的四个问题提出了具体的解决措施，群众反映强烈的四个问题全部得到妥善的解决，立法听证的效果才得以充分体现。因此，应当要求在立法听证结束后，听证机构应对听证陈述人发表的意见进行认真归纳、整理，形成立法听证报告，印发常委会会议，作为常委会会议审议法规草案的依据之一。对立法听证结果中的合法及合理的意见应吸纳，对未采纳的意见应当在审议结果报告中向常委会会议作出说明，并及时向听证陈述人进行反馈和解释。
　　（作者单位：海南省人大常委会法制工作委员会）
        来源：海南人大  2005年第5期
        中国人大网  2005年6月22日    责任编辑  苏大城