做好较大市法规批准工作
崔立文
辽宁省有制定地方性法规权限的较大的市,在各省、自治区中是最多的，除了省人民政府所在地的市沈阳市外，还有国务院批准的较大的市大连市、鞍山市、抚顺市、本溪市。每年辽宁省人大常委会批准较大的市地方性法规都有30件左右。何依法做好较大的市地方性法规的批准工作，使较大的市地方立法更好地起到推进和保障本市改革发展稳定的作用，一直是辽宁省人大常委会注重研究的问题。近年来特别是立法法颁布以来，辽宁省人大常委会总结确定了以下一些原则和作法，使这项工作得到较好的开展。
一、充分尊重较大的市制定地方性法规的权限
曾经有一种说法，较大的市制定地方性法规的权限属于半个地方立法权。辽宁省人大常委会认为这种说法是不准确的，对于制定地方性法规来说,较大的市权限是完整的，只是制定的地方性法规须经省、自治区人大常委会批准后方能施行。基于此，辽宁省人大常委会对于较大的市制定地方性法规的权限给予充分的尊重。主要表现：
一是对较大的市制定地方性法规的立项，省人大常委会不提出限制性的意见，由较大的市根据本市改革发展稳定的需要来确定。省人大常委会主要掌握较大的市年度立法计划，以便对批准工作事先作出安排。
二是对于较大的市报请批准的地方性法规，辽宁省人大常委会坚持依照立法法的规定，只进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触，即予以批准。改变了过去对较大的市地方性法规审议批准时，涉及内容过宽的做法。
三是按照立法法的规定，对较大的市不存在抵触问题的地方性法规，省、自治区人大常委会在四个月之内批准就可以。为了使较大的市地方性法规尽早施行，辽宁省人大常委会都是尽可能地安排在时间最近的常委会会议上审批。时间一般都不超过两个月，最短的时间，有的不到半个月。
二、加强与较大的市在制定地方性法规时的沟通
为了提高较大的市立法质量和避免较大的市地方性法规出现同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规抵触，省人大常委会注意加强与较大的市在制定地方性法规时的沟通。具体做法：
一是要求较大的市人大常委会在起草地方性法规草案时，如遇到对某些内容是否同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规抵触把握不准时，应与省人大法制委员会和有关专门委员会沟通。省人大法制委员会和有关委员会对较大的市提出的问题，应当认真研究，提出意见，供较大的市参考。
二是较大的市地方性法规草案，经过常委会会议审议后形成的修改稿，可送省人大法制委员会。省人大法制委员会如发现较大的市地方性法规存在同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触的问题，应与较大的市人大常委会共同研究，加以解决。
三、妥善处理较大的市地方性法规的抵触问题
对较大的市报请省人大常委会批准的地方性法规，省人大常委会会议在审议批准时，一旦发现同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触，或发现同省政府规章相抵触，省人大常委会都分别采取妥善的办法进行处理。
一是较大的市地方性法规同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触。省人大常委会认为不是整个立法原则上的抵触而是个别条款的抵触，即由省人大常委会修改，然后予以批准，而不是退回较大的市人大常委会修改重新报请。这样不仅简化了省人大常委会的批准程序，同时，也解决了较大的市人大常委会对已报批的地方性法规再行修改程序上的困难。
二是较大的市地方性法规同省政府规章相抵触。省人大常委会认为这种抵触与同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规的抵触，性质是不同的，不构成对较大的市地方性法规不批准。对属于较大的市地方性法规的有关规定不适当的，省人大常委会提出修改意见，由较大的市自行修改。对属于省政府规章的规定不适当的，省人大常委会也不强调将其与批准较大的市地方性法规同时处理。以免因为对政府规章处理遇到问题，延误对较大的市地方性法规的批准。
四、由法制委员会统一负责较大的市地方性法规批准前的审查
过去，辽宁省人大常委会对较大的市地方性法规批准前的审查，是由与法规内容相关的专门委员会分别负责的。各专门委员会审查的标准有时掌握得不完全一样，同样的情况，有的委员会认为是抵触，有的委员会可能就不认为是抵触，其结果往往引起常委会组成人员审议时意见的不一致，使较大的市地方性法规的批准受到影响，同时，也造成较大的市在制定地方性法规时对于抵触问题难于把握。立法法实行后，辽宁省人大常委会参照对省本级地方性法规草案由法制委员会统一审议的做法，也将对较大的市地方性法规批准前的审查工作，统一交由法制委员会负责，各有关专门委员会只是提出意见。
法制委员会在审查较大的市地方性法规是否存在同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触时，明确三项标准：一是较大的市地方性法规在立法权限上不能超越立法法规定的地方性法规制定的范围；二是较大的市地方性法规在规范的内容上不能同上位法相违背；三是行政处罚和行政许可必须依法的设定。由于统一明确了较大的市地方性法规批准前的审查标准，使过去由各专门委员会分别审查标准不一而引起常委会组成人员审议时意见不一致的情况，很大程度得到了避免；较大的市在制定地方性法规时，在把握同上位法不抵触问题上，也有所遵循。这个做法无疑有利于省人大常委会对较大的市地方性法规的顺利批准。
（作者是辽宁省人大法制委员会主任委员）
来源：人民网.中国人大新闻 2004年4月19日
中国人大网 2004年4月20日 责任编辑 李学松
一、充分尊重较大的市制定地方性法规的权限
曾经有一种说法，较大的市制定地方性法规的权限属于半个地方立法权。辽宁省人大常委会认为这种说法是不准确的，对于制定地方性法规来说,较大的市权限是完整的，只是制定的地方性法规须经省、自治区人大常委会批准后方能施行。基于此，辽宁省人大常委会对于较大的市制定地方性法规的权限给予充分的尊重。主要表现：
一是对较大的市制定地方性法规的立项，省人大常委会不提出限制性的意见，由较大的市根据本市改革发展稳定的需要来确定。省人大常委会主要掌握较大的市年度立法计划，以便对批准工作事先作出安排。
二是对于较大的市报请批准的地方性法规，辽宁省人大常委会坚持依照立法法的规定，只进行合法性审查，同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相抵触，即予以批准。改变了过去对较大的市地方性法规审议批准时，涉及内容过宽的做法。
三是按照立法法的规定，对较大的市不存在抵触问题的地方性法规，省、自治区人大常委会在四个月之内批准就可以。为了使较大的市地方性法规尽早施行，辽宁省人大常委会都是尽可能地安排在时间最近的常委会会议上审批。时间一般都不超过两个月，最短的时间，有的不到半个月。
二、加强与较大的市在制定地方性法规时的沟通
为了提高较大的市立法质量和避免较大的市地方性法规出现同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规抵触，省人大常委会注意加强与较大的市在制定地方性法规时的沟通。具体做法：
一是要求较大的市人大常委会在起草地方性法规草案时，如遇到对某些内容是否同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规抵触把握不准时，应与省人大法制委员会和有关专门委员会沟通。省人大法制委员会和有关委员会对较大的市提出的问题，应当认真研究，提出意见，供较大的市参考。
二是较大的市地方性法规草案，经过常委会会议审议后形成的修改稿，可送省人大法制委员会。省人大法制委员会如发现较大的市地方性法规存在同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触的问题，应与较大的市人大常委会共同研究，加以解决。
三、妥善处理较大的市地方性法规的抵触问题
对较大的市报请省人大常委会批准的地方性法规，省人大常委会会议在审议批准时，一旦发现同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触，或发现同省政府规章相抵触，省人大常委会都分别采取妥善的办法进行处理。
一是较大的市地方性法规同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规相抵触。省人大常委会认为不是整个立法原则上的抵触而是个别条款的抵触，即由省人大常委会修改，然后予以批准，而不是退回较大的市人大常委会修改重新报请。这样不仅简化了省人大常委会的批准程序，同时，也解决了较大的市人大常委会对已报批的地方性法规再行修改程序上的困难。
二是较大的市地方性法规同省政府规章相抵触。省人大常委会认为这种抵触与同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规的抵触，性质是不同的，不构成对较大的市地方性法规不批准。对属于较大的市地方性法规的有关规定不适当的，省人大常委会提出修改意见，由较大的市自行修改。对属于省政府规章的规定不适当的，省人大常委会也不强调将其与批准较大的市地方性法规同时处理。以免因为对政府规章处理遇到问题，延误对较大的市地方性法规的批准。
四、由法制委员会统一负责较大的市地方性法规批准前的审查
过去，辽宁省人大常委会对较大的市地方性法规批准前的审查，是由与法规内容相关的专门委员会分别负责的。各专门委员会审查的标准有时掌握得不完全一样，同样的情况，有的委员会认为是抵触，有的委员会可能就不认为是抵触，其结果往往引起常委会组成人员审议时意见的不一致，使较大的市地方性法规的批准受到影响，同时，也造成较大的市在制定地方性法规时对于抵触问题难于把握。立法法实行后，辽宁省人大常委会参照对省本级地方性法规草案由法制委员会统一审议的做法，也将对较大的市地方性法规批准前的审查工作，统一交由法制委员会负责，各有关专门委员会只是提出意见。
法制委员会在审查较大的市地方性法规是否存在同宪法、法律、行政法规和本省地方性法规相抵触时，明确三项标准：一是较大的市地方性法规在立法权限上不能超越立法法规定的地方性法规制定的范围；二是较大的市地方性法规在规范的内容上不能同上位法相违背；三是行政处罚和行政许可必须依法的设定。由于统一明确了较大的市地方性法规批准前的审查标准，使过去由各专门委员会分别审查标准不一而引起常委会组成人员审议时意见不一致的情况，很大程度得到了避免；较大的市在制定地方性法规时，在把握同上位法不抵触问题上，也有所遵循。这个做法无疑有利于省人大常委会对较大的市地方性法规的顺利批准。
（作者是辽宁省人大法制委员会主任委员）
来源：人民网.中国人大新闻 2004年4月19日
中国人大网 2004年4月20日 责任编辑 李学松
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