监督法的制定过程和指导思想
人民代表大会制度是我国的根本政治制度。国家行政机关、审判机关和检察机关都由人大产生，向它负责，受它监督。人大作为国家权力机关的监督，是代表国家和人民对“一府两院”进行的具有法律效力的监督。监督法以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻党的十六大以来的精神，以宪法为依据，从我国实际出发，总结实践经验，对全国和地方各级人大常委会监督“一府两院”的形式和程序作了较为全面的规定。这对于坚持和完善人民代表大会制度，加强人大监督工作，促进依法行政、公正司法，推进社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化具有重要意义。监督法的制定历时二十年，回顾总结这部法律的制定过程，理解立法的指导思想，了解重大问题的决策考虑，对于准确领会、把握好监督法的精神实质，认真学习、宣传好监督法，切实贯彻、实施好监督法都具有重要作用。
一、二十年磨一剑
监督法从1986年开始酝酿，到第七、八、九届全国人大常委会组织起草，2002年8月将监督法草案提交九屉全国人大常委会第二十九次会议初审，此后十届全国人大常委会又经过三次审议，于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，前后历时二十年。二十年磨一剑，一部具有中国特色的监督法，终于得以制定出台。其制定过程，大体可以分为三个阶段：
一是酝酿研究阶段。党的十一届三中全会以来，特别是1982年宪法实施后，各级人大及其常委会的工作有很大的进展。监督权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权，但如何开展监督工作却是人大工作的一个薄弱环节。在1985年召开的六届全国人大常委会第十次会议和六届全国人大三次会议期问，许多代表和委员对全国人大常委会的监督工作提出了意见和建议。同年9月，全国人大常委会办公厅研究室的一份调查报告反映了地方人大工作特别是监督工作中遇到的一些困难和难题。根据六届全国人大常委会领导同志的要求，全国人大常委会办公厅到各地就人大工作问题进行调查，并于1986年8月起草了关于加强人大工作几个问题的文件。彭真委员长在反复考虑后提出，现在正在进行政治体制改革，在涉及体制上的一些问题没有解决前，全面讨论人大工作的条件还不具备。他提出，当前要对人大监督问题，人大常委会联系代表、代表联系选民问题，健全全国人大常委会办事机构问题，加强人大机关法律和理论学习问题，开展调查研究。根据委员长会议的决定，由陈丕显、黄华副委员长主持进行人大监督问题的调查研究，提出加强人大监督工作的意见。1988年3月召开的七届全国人大一次会议上，陈丕显副委员长代表六届全国人大常委会所作的工作报告指出，需要认真总结这几年来开展监督工作的经验，制定监督工作条例，对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定，使监督工作逐步制度化、规范化。同年7月，七届全国人大常委会工作要点提出，要制定有关监督方面的法律。
二是组织起草阶段。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》指出：要建立和完善党内监督和党外监督制度。“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。从这以后，中央政治局常委会又多次把制定监督法作为一项立法任务列入年度工作要点。七届、八届、九届、十届全国人大常委会都把制定监督法列入立法规划。
1990年5月，七届全国人大常委会成立了监督法起草组，开始监督法的第一轮起草工作。经反复研讨和论证，两易其稿，于1990年10月形成了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案修改稿)》，共6章89条。调整范围为全国人大及其常委会的监督工作，不涉及地方人大的监督工作。
1993年3月，八届全国人大常委会产生后，继续进行监督法的立法工作。1993年9月，八届全国人大常委会制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定。1996年9月，成立了监督法起草领导小组和起草办公室，启动了第二轮起草工作。经过近一年的工作，七易其稿，于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(内部试拟稿)》，共10章116条。试拟稿与1990年形成的草稿相比较，扩大了调整范围，其调整范围不仅包括全国人大及其常委会，而且包括地方各级人大的监督工作。
1998年3月，九届全国人大常委会组成后，一方面组织专门起草小组，进行监督法的调研、论证和起草工作。另一方面采取先出台一些单项监督决定的办法，以解决监督法没有出台之前的监督工作的规范问题，并为制定监督法积累经验，创造条件。全国人大常委会于1999年12月制定了《关于加强中央预算审查监督的决定》，2000年3月制定了《关于加强经济工作监督的决定》，还两次审议了对审判、检察工作中重大违法案件监督的决定草案。监督法起草班子在前几届工作基础上开始第三轮起草工作。经过三年多的反复调研，十二易其稿，完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》，共7章73条。这个草案包括了以下内容：一是人大及其常委会行使监督权的原则；二是监督宪法和法律的实施；三是听取和审议“一府两院”的工作报告；四是审查和批准国家计划、预算及其执行情况的报告；五是监督审判和检察工作；六是质询和特定问题调查；还有一章附则。2002年8月16日，九届全国人大常委会委员长会议决定将上述草案提请九届全国人大常委会第二十九次会议审议。
三是审议通过阶段。九届全国人大常委会对监督法草案进行了初步审议。会后，全国人大常委会法制工作委员会将草案印发中央有关部门、地方人大常委会和部分法学教学研究单位，征求意见。在审议和征求意见过程中，各方面都认为制定监督法是必要的，但对草案的总体看法和几个重大问题，意见分歧较大，难于统一。主要看法是两种：一种是对草案不满意，认为草案基本上是对宪法和法律有关规定的汇编，新的内容不多。特别是草监案没有充分反映地方人大多年来在开展监督工作方面的经验和做法，与地方人大的期望值差距甚大。如果出台这样一部监督法，不仅不能推动地方人大监督工作的开展，反而会影响地方人大在监督工作方面的探索。另一种是认为制定监督法的条件、时机尚不成熟。根据党的十六大精神，继续积极稳妥地推进政治体制改革，涉及改革和完善党的领导方式和执政方式、干部人事制度改革、司法体制改革、对权力的制约和监督等方面的内容。制定监督法过程中有关干部述职评议、个案监督等焦点和难点问题，都涉及到上述改革，而这些改革只能在党中央的统一领导下逐步向前推进。在缺乏实践经验的情况下，不要急于制定监督法。
2003年3月，十届全国人大常委会组成后，高度重视监督工作和监督法的制定工作。在制定五年立法规划时，对监督法的制定问题进行了专门研究，列入了第二类立法项目，进一步调查研究，条件成熟时安排审议。按照立法法第三十九条的规定，列入常委会会议审议的法律案，搁置审议满两年的，将终止审议，成为废案。监督法草案于2002年8月列入常委会会议初次审议后，由于对草案意见分歧较大，在近两年的时间里一直未能再次列入常委会会议审议，到2004年8月，监督法草案列入常委会审议将满两年，急需对监督法草案作出妥善处理。为慎重起见，2004年5月，吴邦国委员长委托王兆国、盛华仁副委员长在上海全国人大常委会举办的宪法学习培训班期间，专门听取了参加学习的各省(区、市)人大常委会负责同志的意见。各地方的一致意见主要有两点：一是监督法草案既然已经初审，就不能轻易让它自动终止，否则，影响不好，对地方人大及其常委会探索、研究如何有效地开展监督工作也会产生负面影响。二是建议对草案作适当修改后，重新启动审议程序，对有分歧意见的问题可以继续调查研究、总结经验。全国人大常委会根据各地意见，继续进行监督法草案的修改工作。此后，监督法草案经历了激活、完善、诞生的过程。
激活监督法草案继续审议。上海座谈会后，全国人大法律委员会经研究，就实践经验比较成熟、意见比较一致的几个问题，提出了修改意见，形成了监督法草案二次审议稿，于2004年8月提请十届全国人大常委会第十一次会议继续审议。修改后的草案二次审议稿共7章77条，其内容与初次审议稿基本相同，只是增加了撤职的规定，完善了一些具体规定。在审议中，全国人大常委会组成人员认为，多年来，全国和地方各级人大及其常委会在加强和改善人大监督工作方面进行了积极探索和实践，取得了显著成绩，这些都应予充分肯定。但是，对监督法草案的意见分歧仍然比较大，主要集中在干部述职评议如何处理好与党管干部的关系，个案监督如何处理好与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系等问题上。常委会组成人员建议对草案进一步修改完善，争取早日出台。
修改完善好监督法草案。按照常委会领导的要求，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会成立了研究修改监督法草案的专门工作班子，制定了比较详细的工作方案。2005年1月、4月和5月，法律委员会、法制工作委员会先后在北京、西安、郑州召开监督法草案分片座谈会，邀请各省(区、市)的人大常委会负责同志和部分党委组织部、政府、法院、检察院有关负责同志参加，就监督法的定位、干部述职评议、个案监督等几个主要问题座谈讨论。西安、郑州座谈会结束后，还分别到陕西、河南的部分市、县进行调研，听取基层有关部门的意见。在此基础上，吴邦国委员长于2005年10月29日在湖南长沙主持召开湖南、河南、四川、安徽、陕西、山西、辽宁等7省人大常委会负责人座谈会，听取了与会同志的意见，并对草案修改工作发表了重要意见。法律委员会、法制工作委员会经对各方面的意见进行汇总研究，对监督法草案作了较大修改，形成了草案修改稿。2006年4月、5月，王兆国、盛华仁副委员长主持召开四个座谈会，分别听取各省(区、市)人大常委会负责同志和中组部、国务院办公厅、国务院法制办、人事部、国家发展和改革委员会、财政部、审计署、最高人民法院、最高人民检察院的负责同志以及全国人大常委会部分委员对草案修改稿的意见。2006年6月6日，胡锦涛总书记主持召开了党外人士座谈会，专门就监督法草案听取各民主党派中央、全国工商联的负责同志以及无党派同志的意见。法律委员会、法制工作委员会认真研究了几个座谈会上提出的修改意见，对草案修改稿进一步作了修改，形成了监督法草案三次审议稿。
监督法诞生。监督法草案三次审议稿于2006年6月提请十届全国人大常委会第二十二次会议审议，该稿与前两次审议稿相比较，作了较大修改。在统一认识的基础上，将调整范围确定为规范各级人大常委会的监督工作，进一步完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序，处理好监督法与宪法和有关法律的衔接问题。草案三次审议稿共9章48条，内容包括：总则；听取“一府两院”的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；执法检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；审议和决定撤职案；附则。全国人大常委会组成人员对草案三次审议稿给予较好评价，认为草案三次审议稿已经比较成熟，建议进一步修改完善后争取早日出台。同时也对草案三次审议稿提出了一些修改意见。根据常委会组成人员的审议意见，法律委员会、法制工作委员会又进行了研究，对草案三次审议稿进行了修改完善，形成了草案四次审议稿，草案仍为9章48条，经全国人大常委会第二十三次会议审议并进一步修改后，于2006年8月27日表决通过。同日，国家主席胡锦涛签署主席令，公布监督法。
监督法从酝酿起草到审议通过，历时二十年。为什么搞了这么长时间，主要是因为这部法律的政治性强，涉及我国的政治制度和国家体制，需要通过实践，积累经验，统一认识。2002年8月九届全国人大常委会对监督法草案初审后，十届全国人大常委会高度重视，反复研究，慎之又慎，经过近两年大量深入细致的工作，各方面对监督法草案的几个主要问题逐渐达成共识，看法已经比较一致，在此基础上，监督法终于出台。
二、坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一
加强人大监督是坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的重要内容。制定监督法，要处理好加强人大监督和坚持中国共产党领导的关系，处理好加强人大监督和支持政府、法院、检察院依法开展工作的关系，政治性很强，必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，走中国特色政治发展道路。这既是制定监督法的一条重大原则，也是制定监督法的一项重要指导思想。
党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。制定监督法，最根本、最重要的是始终坚持党的领导。主要体现在两个方面：一是，把党的主张经过法定程序成为国家意志。中央高度重视监督法的制定工作。从1990年党的十三届六中全会提出要制定监督方面的法律，到起草、修改、通过监督法草案的全过程，党中央一直予以高度重视。十届全国人大产生后，中央政治局常委会三次听取全国人大常委会党组关于制定监督法情况的汇报。胡锦涛总书记在纪念全国人大成立50周年大会和2006年3月“两会”党员负责人会上的讲话中，都强调了要进一步加强人大监督工作。2006年6月6日胡锦涛总书记在党外人士座谈会上，对加强人大监督工作的重要性，制定监督法的必要性，对干部述职评议和个案监督等重大问题作了深刻阐述，强调要从讲政治、讲大局的高度统一思想，并就监督法通过后的实施工作提出了要求。党中央对人大监督工作和制定监督法的指示精神具有很强的针对性和指导性，为坚持中国特色社会主义政治发展道路，完善人民代表大会制度，做好新形势下的人大监督工作，制定好监督法，指明了方向。监督法明确了人大监督工作的基本原则，各级人大常委会依据宪法和有关法律规定，行使监督职权。各级人大常委会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。人大监督工作应当按照民主集中制的原则，集体行使职权。明确了人大监督的目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。制定监督法，使党的主张通过法定程序成为国家意志，体现了立法坚持党的领导的根本原则。二是，实施好监督法必须坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心。人大的各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，这一点在任何时候都必须毫不动摇地坚持。监督法明确规定，各级人大常委会行使监督职权，应当坚持中国共产党的领导。各级人大常委会对“一府两院”的工作实施监督，监督的都是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，对于全面贯彻科学发展观，推进经济建设，发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会都有重大影响。各级人大常委会都要自觉在党的领导下依法履行监督职责。各级人大常委会党组要自觉接受党委领导，遇到重大问题及时向党委请导示报告，在取得党委原则同意后按照法定程序办理。在人大工作的党员，要牢固树立党的观念，模范贯彻党的路线方针政策。各级党委应当支持人大依法履行职责。只有这样，才能牢固地坚持党的领导，切实保证监督法得到正确实施。
人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人民通过民主选举产生的人民代表大会行使国家权力，组织政府、法院、检察院，并且监督“一府两院”依法行政、公正司法，这是人民当家作主的一项最重要权利。制定监督法必须体现人民的意志，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。一是，在制定监督法过程中，坚持走群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方面意见。充分听取人大代表和常委会组成人员的意见，1987年六届全国人大五次会议到2006年十届全国人大四次会议期间，全国人大历次会议上都有人大代表对制定监督法提出议案，共计222件，参与联名代表共计4000余人次，反映了人民的意愿。充分听取地方各级人大的意见，将监督法草案印发地方人大书面征求意见，召开地方人大座谈会直接听取意见。地方人大结合本地开展人大监督工作的实践经验，提出了许多很好的建议和意见。充分听取社会各方面意见，包括听取党委、政府、法院、检察院等部门以及法律专家的意见，并深入基层进行调研，听取人民群众的意见。坚持民主立法、科学立法，反映民情，体现民意，集中民智，使党的主张和人民的意志相统一。二是，在监督法中体现人民群众参与人大的监督工作，切实解决人民群众的实际问题。监督法明确规定，各级人大常委会听取和审议政府、法院、检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。上述规定，使人民群众可以直接向人大常委会或者通过人大代表、人大有关专门委员会、常委会工作机构提出需要监督的问题，以使人民群众普遍关心的问题能够得到充分反映和切实解决。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国的前提是有法可依。宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，监督法不需要赋予其新的监督权。实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善，而各地在探索中的做法又不尽一致，迫切需要通过立法加以规范、引导。针对这种情况，制定监督法重点是对全国和地方各级人大常委会监督“一府两院”工作的基本原则、监督方式和监督程序作出较为全面的规定，使人大的监督工作进一步制度化、规范化、程序化；同时处理好与宪法和有关法律的关系，互相衔接，避免重复，增强监督工作的针对性和可操作性。监督法主要作为程序法，以较为完善的监督程序保障监督职权的正确行使，切实增强监督实效。
制定监督法，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法，也有利于推进党的十六大提出的社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。
三、坚持实践、认识、再实践的马克思主义认识论
毛泽东同志在《实践论》中指出，实践的观点是辩证唯物论的认识论之第一的和基本的观点。实践是法律的母亲。制定监督法就是总结实践经验，统一思想认识，上升为法律的过程。多年来，各级人大常委会对监督工作进行了积极的探索，尽管做法有所不同，认识也不一致，但不同形式、不同内容的监督实践，都为加强人大监督工作积累了丰富经验，为制定监督法提供了坚实的实践基础。从实践的感性认识发展到理性认识，得到的共识是，制定监督法必须从我国国情和实际出发，区别不同情况作出规定：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。
一是，监督法从人大开展经常性监督工作的实际需要出发，将本法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作。各级人大和县级以上各级人大常委会都有对本级“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同，而且各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。这些年来地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。监督法将调整范围确定为人大常委会的监督工作，体现了立法着眼于现实需要，立足于解决实际问题，使监督法具有较强的针对性。
二是，监督法将行之有效的综合运用听取和审议“一府两院”的专项工作报告、执法检查等形式肯定下来。实践证明，人大常委会通过听取和审议“一府两院”专项工作报告、执法检查等形式，对政府工作中带有普遍性、倾向性问题，如“三农”问题、义务教育、环境保护、生产安三二全、拆迁补偿等进行监督；对法院、检察院工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等进行监督，这些问题关系改革发展稳定，关系人民群众切身利益，社会普遍关注，常委会组成人员能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度。这样既能发挥人大常委会依法监督“一府两院”工作的职能，增强监督工作的针对性和实效性，又要能保障“一府两院”依法行使职权，促进依法行政、公正司法。
三是，监督法从我国的国情和实际出发，与经济体制、政治体制、文化体制等各方面的改革进程相适应，稳妥地将述职评议、个案监督规范为工作评议。关于干部述职评议如何规范的问题，关键是处理好人大监督与坚持党管干部原则的关系。党的领导主要是政治、思想和组织领导。坚持党管干部的原则，才能从政治上、组织上确保党的执政地位。加强人大常委会对“一府两院”工作的监督，把述职评议纳入工作评议，把有关主管干部的工作业绩和存在的问题寓于评议专项工作之中，实际上也体现了人大对主管干部的监督，有助于党委及其组织部门对领导干部的考察。党委组织部门与人大常委会建立起联系、沟通的工作制度，把人大常委会对“一府两院”工作的评议意见，作为评价、使用于部的一项重要依据。对工作做得好的，给予提拔任用；对工作做得差的，及时加以调整。这样做，既能坚持党管干部原则，又能更好地发挥人大常委会的监督作用，人大代表、人民群众也会满意。关于个案监督问题，关键是处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使职权的关系。我国的政体是人民代表大会制度，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确的划分，它们分工不同，目标是完全一致的，都要在党的统一领导下依法独立负责地履行职责，协调一致地开展工作。依据宪法规定，法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。人大是国家权力机关，不是审判机关、检察机关，不能代替司法机关办理“个案”。从实践经验看，加强人大常委会对法院、检察院的工作监督和法律监督，重点解决审判、检察工作中带有共性的突出问题，更能收到实效。如超期羁押是群众反映强烈的一个老大难问题，十届全国人大常委会把解决这一问题作为监督重点，督促和支持高法、高检等有关部门，集中开展了全面清理超期羁押的专项工作，并制定了预防和纠正超期羁押问题的具体规定，经过各方面的努力，历史遗留的超期羁押案件基本得到纠正，超期羁押案件明显减少。至于人大及其常委会的有关部门将人民来信来访中的涉法涉诉问题，按照规定转交“两院”依法办理，是必要的，应当把这种做法与个案监督区别开来。
马克思主义认识论告诉我们，实践、认识、再实践、再认识，这种形式，循环往复以至无穷，而实践和认识之每一循环的内容，都比较地进到了高一级的程度。这次出台的监督法是一个从实践到认识的阶段性成果。监督法将规范、指导和服务于人大监督工作的实践。各级党委 应当支持人大依法开展监督工作，各级人大常委会应当依法履行监督职责，“一府两院”应当依法接受监督。我们应当通过对人大监督工作的再实践、再认识，不断总结经验，完善监督制度，充分发挥人大监督的优势和作用。
一、二十年磨一剑
监督法从1986年开始酝酿，到第七、八、九届全国人大常委会组织起草，2002年8月将监督法草案提交九屉全国人大常委会第二十九次会议初审，此后十届全国人大常委会又经过三次审议，于2006年8月27日由十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过，前后历时二十年。二十年磨一剑，一部具有中国特色的监督法，终于得以制定出台。其制定过程，大体可以分为三个阶段：
一是酝酿研究阶段。党的十一届三中全会以来，特别是1982年宪法实施后，各级人大及其常委会的工作有很大的进展。监督权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权，但如何开展监督工作却是人大工作的一个薄弱环节。在1985年召开的六届全国人大常委会第十次会议和六届全国人大三次会议期问，许多代表和委员对全国人大常委会的监督工作提出了意见和建议。同年9月，全国人大常委会办公厅研究室的一份调查报告反映了地方人大工作特别是监督工作中遇到的一些困难和难题。根据六届全国人大常委会领导同志的要求，全国人大常委会办公厅到各地就人大工作问题进行调查，并于1986年8月起草了关于加强人大工作几个问题的文件。彭真委员长在反复考虑后提出，现在正在进行政治体制改革，在涉及体制上的一些问题没有解决前，全面讨论人大工作的条件还不具备。他提出，当前要对人大监督问题，人大常委会联系代表、代表联系选民问题，健全全国人大常委会办事机构问题，加强人大机关法律和理论学习问题，开展调查研究。根据委员长会议的决定，由陈丕显、黄华副委员长主持进行人大监督问题的调查研究，提出加强人大监督工作的意见。1988年3月召开的七届全国人大一次会议上，陈丕显副委员长代表六届全国人大常委会所作的工作报告指出，需要认真总结这几年来开展监督工作的经验，制定监督工作条例，对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定，使监督工作逐步制度化、规范化。同年7月，七届全国人大常委会工作要点提出，要制定有关监督方面的法律。
二是组织起草阶段。1990年3月，党的十三届六中全会通过的《关于加强党同人民群众联系的决定》指出：要建立和完善党内监督和党外监督制度。“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。从这以后，中央政治局常委会又多次把制定监督法作为一项立法任务列入年度工作要点。七届、八届、九届、十届全国人大常委会都把制定监督法列入立法规划。
1990年5月，七届全国人大常委会成立了监督法起草组，开始监督法的第一轮起草工作。经反复研讨和论证，两易其稿，于1990年10月形成了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案修改稿)》，共6章89条。调整范围为全国人大及其常委会的监督工作，不涉及地方人大的监督工作。
1993年3月，八届全国人大常委会产生后，继续进行监督法的立法工作。1993年9月，八届全国人大常委会制定了关于加强对法律实施情况检查监督的若干规定。1996年9月，成立了监督法起草领导小组和起草办公室，启动了第二轮起草工作。经过近一年的工作，七易其稿，于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(内部试拟稿)》，共10章116条。试拟稿与1990年形成的草稿相比较，扩大了调整范围，其调整范围不仅包括全国人大及其常委会，而且包括地方各级人大的监督工作。
1998年3月，九届全国人大常委会组成后，一方面组织专门起草小组，进行监督法的调研、论证和起草工作。另一方面采取先出台一些单项监督决定的办法，以解决监督法没有出台之前的监督工作的规范问题，并为制定监督法积累经验，创造条件。全国人大常委会于1999年12月制定了《关于加强中央预算审查监督的决定》，2000年3月制定了《关于加强经济工作监督的决定》，还两次审议了对审判、检察工作中重大违法案件监督的决定草案。监督法起草班子在前几届工作基础上开始第三轮起草工作。经过三年多的反复调研，十二易其稿，完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》，共7章73条。这个草案包括了以下内容：一是人大及其常委会行使监督权的原则；二是监督宪法和法律的实施；三是听取和审议“一府两院”的工作报告；四是审查和批准国家计划、预算及其执行情况的报告；五是监督审判和检察工作；六是质询和特定问题调查；还有一章附则。2002年8月16日，九届全国人大常委会委员长会议决定将上述草案提请九届全国人大常委会第二十九次会议审议。
三是审议通过阶段。九届全国人大常委会对监督法草案进行了初步审议。会后，全国人大常委会法制工作委员会将草案印发中央有关部门、地方人大常委会和部分法学教学研究单位，征求意见。在审议和征求意见过程中，各方面都认为制定监督法是必要的，但对草案的总体看法和几个重大问题，意见分歧较大，难于统一。主要看法是两种：一种是对草案不满意，认为草案基本上是对宪法和法律有关规定的汇编，新的内容不多。特别是草监案没有充分反映地方人大多年来在开展监督工作方面的经验和做法，与地方人大的期望值差距甚大。如果出台这样一部监督法，不仅不能推动地方人大监督工作的开展，反而会影响地方人大在监督工作方面的探索。另一种是认为制定监督法的条件、时机尚不成熟。根据党的十六大精神，继续积极稳妥地推进政治体制改革，涉及改革和完善党的领导方式和执政方式、干部人事制度改革、司法体制改革、对权力的制约和监督等方面的内容。制定监督法过程中有关干部述职评议、个案监督等焦点和难点问题，都涉及到上述改革，而这些改革只能在党中央的统一领导下逐步向前推进。在缺乏实践经验的情况下，不要急于制定监督法。
2003年3月，十届全国人大常委会组成后，高度重视监督工作和监督法的制定工作。在制定五年立法规划时，对监督法的制定问题进行了专门研究，列入了第二类立法项目，进一步调查研究，条件成熟时安排审议。按照立法法第三十九条的规定，列入常委会会议审议的法律案，搁置审议满两年的，将终止审议，成为废案。监督法草案于2002年8月列入常委会会议初次审议后，由于对草案意见分歧较大，在近两年的时间里一直未能再次列入常委会会议审议，到2004年8月，监督法草案列入常委会审议将满两年，急需对监督法草案作出妥善处理。为慎重起见，2004年5月，吴邦国委员长委托王兆国、盛华仁副委员长在上海全国人大常委会举办的宪法学习培训班期间，专门听取了参加学习的各省(区、市)人大常委会负责同志的意见。各地方的一致意见主要有两点：一是监督法草案既然已经初审，就不能轻易让它自动终止，否则，影响不好，对地方人大及其常委会探索、研究如何有效地开展监督工作也会产生负面影响。二是建议对草案作适当修改后，重新启动审议程序，对有分歧意见的问题可以继续调查研究、总结经验。全国人大常委会根据各地意见，继续进行监督法草案的修改工作。此后，监督法草案经历了激活、完善、诞生的过程。
激活监督法草案继续审议。上海座谈会后，全国人大法律委员会经研究，就实践经验比较成熟、意见比较一致的几个问题，提出了修改意见，形成了监督法草案二次审议稿，于2004年8月提请十届全国人大常委会第十一次会议继续审议。修改后的草案二次审议稿共7章77条，其内容与初次审议稿基本相同，只是增加了撤职的规定，完善了一些具体规定。在审议中，全国人大常委会组成人员认为，多年来，全国和地方各级人大及其常委会在加强和改善人大监督工作方面进行了积极探索和实践，取得了显著成绩，这些都应予充分肯定。但是，对监督法草案的意见分歧仍然比较大，主要集中在干部述职评议如何处理好与党管干部的关系，个案监督如何处理好与法院、检察院依法独立行使审判权、检察权的关系等问题上。常委会组成人员建议对草案进一步修改完善，争取早日出台。
修改完善好监督法草案。按照常委会领导的要求，全国人大法律委员会、全国人大常委会法制工作委员会成立了研究修改监督法草案的专门工作班子，制定了比较详细的工作方案。2005年1月、4月和5月，法律委员会、法制工作委员会先后在北京、西安、郑州召开监督法草案分片座谈会，邀请各省(区、市)的人大常委会负责同志和部分党委组织部、政府、法院、检察院有关负责同志参加，就监督法的定位、干部述职评议、个案监督等几个主要问题座谈讨论。西安、郑州座谈会结束后，还分别到陕西、河南的部分市、县进行调研，听取基层有关部门的意见。在此基础上，吴邦国委员长于2005年10月29日在湖南长沙主持召开湖南、河南、四川、安徽、陕西、山西、辽宁等7省人大常委会负责人座谈会，听取了与会同志的意见，并对草案修改工作发表了重要意见。法律委员会、法制工作委员会经对各方面的意见进行汇总研究，对监督法草案作了较大修改，形成了草案修改稿。2006年4月、5月，王兆国、盛华仁副委员长主持召开四个座谈会，分别听取各省(区、市)人大常委会负责同志和中组部、国务院办公厅、国务院法制办、人事部、国家发展和改革委员会、财政部、审计署、最高人民法院、最高人民检察院的负责同志以及全国人大常委会部分委员对草案修改稿的意见。2006年6月6日，胡锦涛总书记主持召开了党外人士座谈会，专门就监督法草案听取各民主党派中央、全国工商联的负责同志以及无党派同志的意见。法律委员会、法制工作委员会认真研究了几个座谈会上提出的修改意见，对草案修改稿进一步作了修改，形成了监督法草案三次审议稿。
监督法诞生。监督法草案三次审议稿于2006年6月提请十届全国人大常委会第二十二次会议审议，该稿与前两次审议稿相比较，作了较大修改。在统一认识的基础上，将调整范围确定为规范各级人大常委会的监督工作，进一步完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序，处理好监督法与宪法和有关法律的衔接问题。草案三次审议稿共9章48条，内容包括：总则；听取“一府两院”的专项工作报告；审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告；执法检查；规范性文件的备案审查；询问和质询；特定问题调查；审议和决定撤职案；附则。全国人大常委会组成人员对草案三次审议稿给予较好评价，认为草案三次审议稿已经比较成熟，建议进一步修改完善后争取早日出台。同时也对草案三次审议稿提出了一些修改意见。根据常委会组成人员的审议意见，法律委员会、法制工作委员会又进行了研究，对草案三次审议稿进行了修改完善，形成了草案四次审议稿，草案仍为9章48条，经全国人大常委会第二十三次会议审议并进一步修改后，于2006年8月27日表决通过。同日，国家主席胡锦涛签署主席令，公布监督法。
监督法从酝酿起草到审议通过，历时二十年。为什么搞了这么长时间，主要是因为这部法律的政治性强，涉及我国的政治制度和国家体制，需要通过实践，积累经验，统一认识。2002年8月九届全国人大常委会对监督法草案初审后，十届全国人大常委会高度重视，反复研究，慎之又慎，经过近两年大量深入细致的工作，各方面对监督法草案的几个主要问题逐渐达成共识，看法已经比较一致，在此基础上，监督法终于出台。
二、坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一
加强人大监督是坚持和完善人民代表大会制度、发展社会主义民主政治、实施依法治国基本方略的重要内容。制定监督法，要处理好加强人大监督和坚持中国共产党领导的关系，处理好加强人大监督和支持政府、法院、检察院依法开展工作的关系，政治性很强，必须把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，走中国特色政治发展道路。这既是制定监督法的一条重大原则，也是制定监督法的一项重要指导思想。
党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。制定监督法，最根本、最重要的是始终坚持党的领导。主要体现在两个方面：一是，把党的主张经过法定程序成为国家意志。中央高度重视监督法的制定工作。从1990年党的十三届六中全会提出要制定监督方面的法律，到起草、修改、通过监督法草案的全过程，党中央一直予以高度重视。十届全国人大产生后，中央政治局常委会三次听取全国人大常委会党组关于制定监督法情况的汇报。胡锦涛总书记在纪念全国人大成立50周年大会和2006年3月“两会”党员负责人会上的讲话中，都强调了要进一步加强人大监督工作。2006年6月6日胡锦涛总书记在党外人士座谈会上，对加强人大监督工作的重要性，制定监督法的必要性，对干部述职评议和个案监督等重大问题作了深刻阐述，强调要从讲政治、讲大局的高度统一思想，并就监督法通过后的实施工作提出了要求。党中央对人大监督工作和制定监督法的指示精神具有很强的针对性和指导性，为坚持中国特色社会主义政治发展道路，完善人民代表大会制度，做好新形势下的人大监督工作，制定好监督法，指明了方向。监督法明确了人大监督工作的基本原则，各级人大常委会依据宪法和有关法律规定，行使监督职权。各级人大常委会行使监督职权，应当围绕国家工作大局，以经济建设为中心，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想，坚持人民民主专政，坚持社会主义道路，坚持改革开放。人大监督工作应当按照民主集中制的原则，集体行使职权。明确了人大监督的目的在于确保宪法和法律得到正确实施，确保行政权、审判权、检察权得到正确行使，确保公民、法人和其他组织的合法权益得到尊重和维护。制定监督法，使党的主张通过法定程序成为国家意志，体现了立法坚持党的领导的根本原则。二是，实施好监督法必须坚持党的领导。中国共产党是中国特色社会主义的领导核心。人大的各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，这一点在任何时候都必须毫不动摇地坚持。监督法明确规定，各级人大常委会行使监督职权，应当坚持中国共产党的领导。各级人大常委会对“一府两院”的工作实施监督，监督的都是关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，对于全面贯彻科学发展观，推进经济建设，发展社会主义民主政治，构建社会主义和谐社会都有重大影响。各级人大常委会都要自觉在党的领导下依法履行监督职责。各级人大常委会党组要自觉接受党委领导，遇到重大问题及时向党委请导示报告，在取得党委原则同意后按照法定程序办理。在人大工作的党员，要牢固树立党的观念，模范贯彻党的路线方针政策。各级党委应当支持人大依法履行职责。只有这样，才能牢固地坚持党的领导，切实保证监督法得到正确实施。
人民当家作主是社会主义民主政治的本质要求。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是人民当家作主的重要途径和最高实现形式。人民通过民主选举产生的人民代表大会行使国家权力，组织政府、法院、检察院，并且监督“一府两院”依法行政、公正司法，这是人民当家作主的一项最重要权利。制定监督法必须体现人民的意志，把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为出发点和落脚点。一是，在制定监督法过程中，坚持走群众路线，充分发扬民主，广泛听取各方面意见。充分听取人大代表和常委会组成人员的意见，1987年六届全国人大五次会议到2006年十届全国人大四次会议期间，全国人大历次会议上都有人大代表对制定监督法提出议案，共计222件，参与联名代表共计4000余人次，反映了人民的意愿。充分听取地方各级人大的意见，将监督法草案印发地方人大书面征求意见，召开地方人大座谈会直接听取意见。地方人大结合本地开展人大监督工作的实践经验，提出了许多很好的建议和意见。充分听取社会各方面意见，包括听取党委、政府、法院、检察院等部门以及法律专家的意见，并深入基层进行调研，听取人民群众的意见。坚持民主立法、科学立法，反映民情，体现民意，集中民智，使党的主张和人民的意志相统一。二是，在监督法中体现人民群众参与人大的监督工作，切实解决人民群众的实际问题。监督法明确规定，各级人大常委会听取和审议政府、法院、检察院的专项工作报告的议题，根据下列途径反映的问题确定：本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题；本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题；本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题；本级人大专门委员会、常委会工作机构在调查研究中发现的突出问题；人民来信来访集中反映的问题；社会普遍关注的其他问题。上述规定，使人民群众可以直接向人大常委会或者通过人大代表、人大有关专门委员会、常委会工作机构提出需要监督的问题，以使人民群众普遍关心的问题能够得到充分反映和切实解决。
依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国的前提是有法可依。宪法和有关法律已经赋予人大常委会对“一府两院”工作的监督权，监督法不需要赋予其新的监督权。实践中的突出问题是监督的形式和程序不够完善，而各地在探索中的做法又不尽一致，迫切需要通过立法加以规范、引导。针对这种情况，制定监督法重点是对全国和地方各级人大常委会监督“一府两院”工作的基本原则、监督方式和监督程序作出较为全面的规定，使人大的监督工作进一步制度化、规范化、程序化；同时处理好与宪法和有关法律的关系，互相衔接，避免重复，增强监督工作的针对性和可操作性。监督法主要作为程序法，以较为完善的监督程序保障监督职权的正确行使，切实增强监督实效。
制定监督法，把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来，有利于坚持和完善人民代表大会制度、更好地发挥这一制度的特点和优势，有利于健全人大监督机制，有利于促进依法行政、公正司法，也有利于推进党的十六大提出的社会主义民主政治的制度化、规范化、程序化。
三、坚持实践、认识、再实践的马克思主义认识论
毛泽东同志在《实践论》中指出，实践的观点是辩证唯物论的认识论之第一的和基本的观点。实践是法律的母亲。制定监督法就是总结实践经验，统一思想认识，上升为法律的过程。多年来，各级人大常委会对监督工作进行了积极的探索，尽管做法有所不同，认识也不一致，但不同形式、不同内容的监督实践，都为加强人大监督工作积累了丰富经验，为制定监督法提供了坚实的实践基础。从实践的感性认识发展到理性认识，得到的共识是，制定监督法必须从我国国情和实际出发，区别不同情况作出规定：实践经验比较成熟的，加以深化、细化，作出具体规定；实践经验尚不成熟，又需要作规定的，作出原则规定，为进一步改革留下空间；缺乏实践经验，各方面的意见又不一致的，暂不作规定，待条件成熟时再作补充完善。
一是，监督法从人大开展经常性监督工作的实际需要出发，将本法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作。各级人大和县级以上各级人大常委会都有对本级“一府两院”的监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同，而且各级人大每年通常只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法有关规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的。这些年来地方为加强人大监督工作所进行的探索和需要加以规范的，也集中在如何加强和完善人大常委会对“一府两院”工作的监督问题上。监督法将调整范围确定为人大常委会的监督工作，体现了立法着眼于现实需要，立足于解决实际问题，使监督法具有较强的针对性。
二是，监督法将行之有效的综合运用听取和审议“一府两院”的专项工作报告、执法检查等形式肯定下来。实践证明，人大常委会通过听取和审议“一府两院”专项工作报告、执法检查等形式，对政府工作中带有普遍性、倾向性问题，如“三农”问题、义务教育、环境保护、生产安三二全、拆迁补偿等进行监督；对法院、检察院工作中群众反映强烈、带有共性的问题，如告状难、执行难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等进行监督，这些问题关系改革发展稳定，关系人民群众切身利益，社会普遍关注，常委会组成人员能提出不少中肯的意见和建议，评议有深度。这样既能发挥人大常委会依法监督“一府两院”工作的职能，增强监督工作的针对性和实效性，又要能保障“一府两院”依法行使职权，促进依法行政、公正司法。
三是，监督法从我国的国情和实际出发，与经济体制、政治体制、文化体制等各方面的改革进程相适应，稳妥地将述职评议、个案监督规范为工作评议。关于干部述职评议如何规范的问题，关键是处理好人大监督与坚持党管干部原则的关系。党的领导主要是政治、思想和组织领导。坚持党管干部的原则，才能从政治上、组织上确保党的执政地位。加强人大常委会对“一府两院”工作的监督，把述职评议纳入工作评议，把有关主管干部的工作业绩和存在的问题寓于评议专项工作之中，实际上也体现了人大对主管干部的监督，有助于党委及其组织部门对领导干部的考察。党委组织部门与人大常委会建立起联系、沟通的工作制度，把人大常委会对“一府两院”工作的评议意见，作为评价、使用于部的一项重要依据。对工作做得好的，给予提拔任用；对工作做得差的，及时加以调整。这样做，既能坚持党管干部原则，又能更好地发挥人大常委会的监督作用，人大代表、人民群众也会满意。关于个案监督问题，关键是处理好人大监督与法院、检察院依法独立行使职权的关系。我国的政体是人民代表大会制度，在人民代表大会统一行使国家权力的前提下，对行政机关、审判机关、检察机关的职权又有明确的划分，它们分工不同，目标是完全一致的，都要在党的统一领导下依法独立负责地履行职责，协调一致地开展工作。依据宪法规定，法院、检察院依法独立行使审判权、检察权。人大是国家权力机关，不是审判机关、检察机关，不能代替司法机关办理“个案”。从实践经验看，加强人大常委会对法院、检察院的工作监督和法律监督，重点解决审判、检察工作中带有共性的突出问题，更能收到实效。如超期羁押是群众反映强烈的一个老大难问题，十届全国人大常委会把解决这一问题作为监督重点，督促和支持高法、高检等有关部门，集中开展了全面清理超期羁押的专项工作，并制定了预防和纠正超期羁押问题的具体规定，经过各方面的努力，历史遗留的超期羁押案件基本得到纠正，超期羁押案件明显减少。至于人大及其常委会的有关部门将人民来信来访中的涉法涉诉问题，按照规定转交“两院”依法办理，是必要的，应当把这种做法与个案监督区别开来。
马克思主义认识论告诉我们，实践、认识、再实践、再认识，这种形式，循环往复以至无穷，而实践和认识之每一循环的内容，都比较地进到了高一级的程度。这次出台的监督法是一个从实践到认识的阶段性成果。监督法将规范、指导和服务于人大监督工作的实践。各级党委 应当支持人大依法开展监督工作，各级人大常委会应当依法履行监督职责，“一府两院”应当依法接受监督。我们应当通过对人大监督工作的再实践、再认识，不断总结经验，完善监督制度，充分发挥人大监督的优势和作用。
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